II SA/Bk 293/06

II SA/Bk 293/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Stanisław Prutis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 14 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 9, 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Tezy
Skoro granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywanie prawa muszą być maksymalnie precyzyjne, to obowiązek ten dotyczy również wyznaczenia granic, obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzenia planu, jak również takiej sytuacji, gdy ostateczny przebieg granic planu wyłonie się w toku sporządzenia projektu i związany jest ze stanem faktycznym terenu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Rozstrzygnięciem nadzorczym znak [...] z dnia [...] marca 2006r. Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy S. w rejonie wsi Z. i G.
W oparciu o przeprowadzoną ocenę przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił, iż została ona podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 1 w związku z art.
28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wobec czego w dniu [...] marca 2006r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 powołanej ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest uchwałą o charakterze intencyjnym.
W przedmiotowej zaś sprawie dokonana analiza porównawcza załącznika do uchwały intencyjnej Nr [...] z dnia [...] października 2001r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy S. w rejonie obowiązującego miejscowego planu szczegółowego części wsi Z. i G. z rozszerzeniem jego granic i rysunku planu miejscowego podjętej uchwały z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] wskazała, iż plan miejscowy sporządzono i uchwalono w innych granicach niż określała to uchwała intencyjna.
W świetle zaś art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym wskazana wyżej niezgodność stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i jest to na tyle istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa, iż skutkuje nieważnością podjętej uchwały.
Ponadto organ nadzoru podniósł, iż w § 104 uchwały Rady Miejskiej
w S. z dnia [...] lutego 2006r., określono stawki procentowe tylko dla terenów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę kubaturowa. Tymczasem taki zapis narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, zgodnie z którym stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę wskazaną w art. 36 ust. 4 przywołanej ustawy, określa się w planie miejscowym obowiązkowo dla całego obszaru objętego jego ustaleniami.
Postępowanie nadzorcze wykazało również, iż podjęta uchwała narusza wymóg art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz w § 3 pkt 4, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), gdyż dla części obszaru objętego granicami planu (południowe, zachodnie i północne obrzeża obszaru) nie określono ich przeznaczenia.
Nadto analizowana uchwała nie zawiera ustaleń planistycznych dla obszarów położonych w sąsiedztwie lasów - Ls, co stanowi z kolei naruszenie art. 15 ust. 2
pkt. 9 ustawy, to jest określających szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich używaniu, w tym zakaz zabudowy w kontekście wymogów stawianych w § 271 ust. 1, 2, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczących zasad sytuowania budynków w sąsiedztwie lasów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.
Powyższe ustalenia zdaniem Wojewody P. przesądziły o stwierdzeniu nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy S. w rejonie wsi Z. i G.
Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem Gmina wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego o uchylenie z powodu naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Skarżąca podniosła, iż procedura opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego zakwestionowaną uchwałą rozpoczęta została w dacie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.), natomiast kontynuowana była w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie skarżącej - Rada Miejska S. podejmując uchwałę
Nr [...] z dnia [...] października 2001r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób klarowny wskazała obszar planowany do zagospodarowania. W załączniku graficznym do tej uchwały granice terenu wskazane do objęcia planem zostały przedstawione na mapie będącej kserokopią fragmentu rysunku nieobowiązującego już planu ogólnego gminy, opracowanego w skali 1: 10.000. Granice planu zostały określone umownym symbolem, przerywaną linią grubości 4 mm, co w rzeczywistości odpowiada 40 m, w związku z czym nie sposób precyzyjnie odzwierciedlić je na rysunku planu opracowanym w skali 1:1000. Przeskalowanie mechaniczne tej 4 mm linii na rysunek opracowanego planu spowodowałoby, iż przebiegałaby ona w poprzek istniejących działek i budynków. W związku z powyższym powstałaby sytuacja, w której działka z budynkiem w części byłaby objęta ustaleniami planu, a w części nie. Stąd celowo w tej uchwale granice obszaru wskazanego do objęcia planem przyjęto z pewnym marginesem, aby rzeczywiste granice przebiegały po naturalnych liniach podziału. Natomiast granice terenu objętego planem zostały dokładnie opisane w § 1 ust. 2 uchwały z dnia [...] lutego 2006r. i wyznaczają je: od południa ul. Ś. i M., od zachodu ulica K., od północy las, od wschodu las i projektowana ulica zbiorcza równoległa do ul. B.
Ponadto skarżąca podniosła, iż obowiązkowy zakres ustaleń planu określony w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest obowiązkiem bezwzględnym. Norma ta obliguje jedynie do konieczności zawarcia
w planie tych ustaleń, których przedmiot faktycznie wystąpi na obszarze objętym planem. Analogiczną zasadę przyjęto określając stawki procentowe od wzrostu wartości nieruchomości, bowiem art. 15 ust. 1 pkt 12 ustawy uzależnia wysokość opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Z tych względów dla części gruntów niezmieniających swego przeznaczenia przyjęto stawkę zerową.
Zdaniem strony skarżącej nietrafiony jest zarzut organu nadzoru naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 3 pkt 4, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 187), gdyż wszystkie tereny w granicach planu zostały określone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i określone stosownymi symbolami mającymi swe odzwierciedlenie w tekście planu.
Także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy dotyczący szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy również należy uznać za niezasadny. Pewne szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy są w planach wprowadzone wówczas, gdy formy tej ochrony bądź zakazy zabudowy wynikają z uwarunkowań lub polityki przestrzennej. W ustaleniach planu
w zależności od występujących uwarunkowań określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w stosunku do przebiegającego przez obszar objęty planem gazociągu wysokiego ciśnienia. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy nie dotyczą zasad usytuowania budynków w sąsiedztwie lasów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe
w kontekście wymogów określonych w § 271 ust. 1, 2, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wyżej wymienione rozporządzenie jest aktem wykonawczym odnoszącym się do wszystkich budynków, plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie powinien cytować tych warunków, gdyż oba akty prawne mogą się zmieniać niezależnie od siebie. Ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach
(Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) dopuszcza na terenach leśnych budowę budynków związanych z gospodarką leśną np. leśniczówek.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego.
W szczególności wskazane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w podjętej uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2006r. odpowiadają prawu. Także ustalony
w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny nie budzi wątpliwości.
Przede wszystkim podkreślić należy, iż plan miejscowy jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania
i warunków zabudowy, stanowiąc bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczania gruntów na cele publiczne. Stąd niewątpliwym jest, iż ustalenia planu miejscowego winny być na tyle precyzyjne, aby można było na ich podstawie sporządzić projekt budowlany oraz zagwarantować, przy wydawaniu decyzji administracyjnych, realizację ustawowych zadań ładu przestrzennego, ochrony środowiska i innych (patrz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 136).
Zważywszy na rolę, jaką odgrywa plan miejscowy w procesie kształtowania ładu przestrzennego, granice obszaru obowiązywania prawa miejscowego muszą być określone maksymalnie dokładnie, w szczególności tak, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy też nie.
Tymczasem analiza porównawcza granic obszaru obowiązywania planu miejscowego w zestawieniu z uchwałą intencyjną w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania dokonana przez organ nadzorczy wskazuje na pewne niezgodności w tym zakresie.
Mianowicie granica terenu oznaczona na załączniku graficznym do uchwały intencyjnej ma zupełnie inny przebieg niż w planie miejscowym. Potwierdzeniem tych okoliczności jest proste zestawienie obu załączników graficznych do uchwał, gdzie przebieg granic przedstawiono w sposób oczywisty odmienny. W ocenie Sądu organ nadzoru trafnie wskazał, iż nie są to rozbieżności wynikłe ze skali załączników czy grubości linii. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, bowiem wymogów, co do skali mapy i dokładności granic części graficznej stanowiącej integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu. Stanowi natomiast, iż w części tekstowej uchwała poprzez użycie nazwy własnej lub słowny opis granic dokonuje identyfikacji obszaru objętego planem, zaś w części graficznej przedstawia się na mapie granice objętego planem. Przy czym zauważa się rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Oznacza to, iż rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu.
Wątpliwości zaistniałych w niniejszej sprawie nie rozwiewa również analiza opisu w tym zakresie zawarta w części tekstowej obu uchwał. Takie zaś ujęcie zdaniem Sądu może powodować pewne trudności związane interpretacją granic planu.
Twierdzenie strony skarżącej, iż "istotnie przebieg drogi zbiorczej na obrzeżach wsi G. został inaczej przedstawiony na załączniku graficznym do uchwały, a inaczej w uchwalonym planie", co nie budziło zastrzeżeń organu przy usankcjonowaniu przebiegu tej drogi we wcześniej uchwalonym w 2004r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi gminy S. obrębie wsi G. i S. nie może być akceptowane. Skoro granice obszaru planu miejscowego wyznaczającego zasięg terytorialny obowiązywania prawa muszą być maksymalnie precyzyjne, to wydaje się, iż obowiązek ten dotyczy również wyznaczenia granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu, jak również takiej sytuacji, gdy ostateczny przebieg granic planu wyłania się w toku sporządzania projektu i związany jest ze stanem faktycznym terenu. W tych przypadkach konieczne jest odpowiednie skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. W efekcie granice obszaru objętego planem miejscowym są tożsame z obszarem ujętym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) okazał się zasadny.
W realiach niniejszej sprawy Sąd nie podziela stanowiska Gminy,
iż zastosowanie normy art. 15 ust. 2 powołanej ustawy przy sporządzaniu przedmiotowego miejscowego planu nie było obowiązkiem bezwzględnym, a jej zastosowanie obligowała jedynie w sytuacja, w której przedmiot rzeczywiście wystąpi na obszarze objętym planem.
Bezspornie w art. 15 ust. 2 i 3 przedstawia się zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjne oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". Podział ten jednak jak wskazuje się w literaturze przedmiotu nie jest konsekwentny. Istotnie obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dopasowaniu do warunków panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa
w powołanym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Tymczasem z załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu miejscowego niezbicie wynika, iż dla części obszaru objętego granicami planu (południowe, zachodnie, północne obrzeże terenu) w ogóle nie określono ich przeznaczenia, pomimo dyrektywy wypływającej z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, iż "w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenu".
Także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 16, poz. 1587) wskazuje w § 4 pkt 1 dotyczącym szczególnego zakresu ustaleń części tekstowej planu miejscowego, iż "ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz zasad ich zagospodarowania, (...).
Nadto w doktrynie wskazuje się, iż w sytuacji sporządzania planu miejscowego dla obszaru, na którym nie występują, np. żadne obiekty zabytkowe, czy tereny lub obiekty podlegające ochronie, ustalone na podstawie odrębnych przepisów, w tym tereny górnicze, tereny narażone na powodzie, czy zagrożone osuwaniem się ziemi, spełnienie ustawowego obowiązku zasad ochrony zabytków oraz tych innych obiektów i terenów polegać winno na stwierdzeniu, że z uwagi na brak obiektów i terenów podlegających tej ochronie zasad tych nie określa się (patrz Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, Wyd. ODDK Gdańsk 2004, str. 42).
Podobnie chybiony jest zarzut braku naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 powołanej ustawy z powodu niezmienności wartości części gruntów wskutek uchwalenia planu. Przesłanką do określenia stawek procentowych jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty powinny dotyczyć wszystkich terenów określonych w projekcie planu miejscowego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Stawka ta nie może być jednak zerowa. Pogląd ten ukształtował się pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jednak nadal zachowuje swą aktualność (np. wyrok NSA z 6 września 2002r. sygn akt II SA/Wr 1193/02 publ. OSS z 2003r. nr 1, s.15, wyrok WSA w Białymstoku
z dn. 20 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Bk 120/06). Przede wszystkim zauważyć należy, iż przepis art. 36 ust 4 ustawy sformułowany jest w formie nakazu pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zatem ustalenie stawki zerowej tej opłaty oznaczałoby w istocie zwolnienie z niej, do czego brak jest w ustawie dostatecznego upoważnienia. W związku z powyższym wskazuje się, iż powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w tej części § 4 pkt 13, w której mowa o możliwości ustalenia stawki zerowej opłaty należy uznać za sprzeczną z ustawą (por. Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, Wyd. ODDK Gdańsk 2004, str. 41).
Sąd podzielił również stanowisko organu nadzorczego, iż przedmiotowy plan narusza postanowień art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. W myśl bowiem powołanego przepisu dla obszarów położonych w sąsiedztwie lasów, na których istnieje już zabudowa i planowana jest nowa, obowiązkowo powinny być określone szczególne warunki zagospodarowania terenu, oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, a konkretnie zasady usytuowania budynków w sąsiedztwie lasów
z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, stosownie do postanowień powołanego przez Wojewodę § 271 ust. 1, 2, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzenie nieważności uchwały
Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy S. w rejonie wsi Z. i G. dokonane przez organ nadzoru okazało się w pełni uzasadnione.
Mając powyższe na względzie zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.