II SA/Bk 288/22

II SA/Bk 288/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2435/22 - Wyrok NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Sygn. akt II SA/Bk 288/22 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.) asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r., uzupełnionym dnia [...] grudnia 2021 r., M. K. zwróciła się do Burmistrza K. (dalej: "Burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy dla murowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 34,97 m2, w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym S. w gminie K. Po sporządzeniu katalogu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, Burmistrz zawiadomił o jego wszczęciu pismem z dnia [...] grudnia 2021 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ wskazał, że przeprowadził w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wedle § 4-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie MI"), po wyznaczeniu wokół działki inwestycyjnej obszaru analizowanego w pasie o szerokości około 336 m. Odnosząc się zaś do pierwszej z przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021, poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") organ wskazał, że w najbliższym otoczeniu istnieje zabudowa wyłącznie o charakterze jednorodzinnym, a planowana funkcja zabudowy nie jest uznawana za uzupełniającą tę zabudowę. Organ nie znalazł przy tym podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, co w jego ocenie spowodowałoby dysonans funkcjonalny w funkcji zabudowy przedmiotowego obszaru i tym samym naruszenie ładu przestrzennego.
Dalej organ przytoczył definicję zabudowy zagrodowej z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065 ze zm.), podkreślając, że zabudowa zagrodowa powiązana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, bowiem składają się na nią przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym towarzyszy budynek mieszkalny. W ocenie Burmistrza takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest powiązana
z prowadzeniem produkcji rolnej, a która jest zabudową dominującą na analizowanym terenie. Burmistrz podkreślił, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na tej samej działce inwestycyjnej, działając na wniosek inwestorki. Organ uznał, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego w ramach planowanej zabudowy zagrodowej, nie będzie stanowiła kontynuacji dotychczasowego zagospodarowania terenu
o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W jego ocenie zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze. Tymczasem istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze analizowanym uniemożliwia wprowadzenie zabudowy zagrodowej, która jest ściśle powiązana z produkcją rolną, hodowlaną i ogrodniczą, a także nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji z racji tego, że planowany sposób zagospodarowania terenu jest nowym, obcym w dotychczasowym sposobie zagospodarowania na obszarze analizowanym, który nie da się pogodzić
z dotychczasową funkcją zabudowy, stwierdzono kolizję planowanej zabudowy
z obecnym przeznaczeniem terenu, odmawiając ustalenia warunków zabudowy.
Końcowo organ odniósł się do pisma wnioskodawczyni z [...] stycznia 2022 r., stwierdzając, że jego treścią próbuje ona wykazać, że prowadzi gospodarstwo rolne, co stoi w sprzeczności z istniejącym stanem zabudowy terenu. Organ wskazał, że od momentu wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wnioskodawczyni może prowadzić działalność rolniczą, natomiast zmiana charakteru zabudowy może mieć wpływ na wysokość obciążeń podatkowych, co jest de facto celem wnioskodawczyni. W tym celu bowiem podjęła ona bowiem próbę zmiany uzyskanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy w zakresie nazwy inwestycji z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę zagrodową, jednakże Burmistrz odmówił zmiany w tym zakresie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia oraz wnioski organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany oraz dokonano oceny funkcji oraz sposobu jego zagospodarowania. Na marginesie organ II instancji zauważył, że cechy zabudowy proponowane przez wnioskodawczynię, nie nawiązują do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.
Skargę na ww. decyzję wniosła do sądu administracyjnego M. K., wskazując w jej treści jedynie, że zaskarża decyzję w całości oraz nosi o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nie spełniającej wymagań z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie zaś o jej oddalenie jako bezzasadnej. W odniesieniu do drugiego z ww. wniosków organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację.
Pismem z dnia [...] maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej uzupełniła skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. Norm prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia:
a) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i dowolne (a nadto błędne i niejako mechaniczne) ustalenie, że rzekomo w obszarze analizowanym nie ma zlokalizowanej zabudowy, co do której planowana zabudowa stanowiłaby kontynuację funkcji – gdy tymczasem organ zobowiązany był dokładnie przeanalizować planowaną inwestycję i porównać do istniejącej już zabudowy (a nie mechanicznie planowaną zabudowę odrzucić, jako rzekomo sprzeczną z istniejącą zabudową) co powoduje, że ustalenia organów nie są pełne;
b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na skutek stwierdzenia, że zamierzenie koliduje
z zabudową istniejącą, gdy tymczasem jest to stwierdzenie rażąco błędne.
2. Norm prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na skutek jego wadliwej wykładni i stwierdzenia, że:
– na obszarze analizowanym musi istnieć zabudowa o funkcji takiej samej jak planowana, by uznać za spełniony warunek omawianej normy, gdy tymczasem prawidłowa wykładni przepisu wskazuje, że dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczające jest, by planowana zabudowa nie była sprzeczna z już istniejącą;
– ewentualne przyszłe (i rzekome) immisje, czy też negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, gdy tymczasem jest to stanowisko błędne, zaś kwestia ewentualnych immisji inwestycji będzie przedmiotem badania i oceny na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę (kiedy to inwestorka zobowiązana będzie do spełnienia wszelkich norm wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji uzgadniającej warunki zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca doprecyzowała swoje stanowisko, a także wyjaśniła, że interes prawny wywodzi z faktu własności działki inwestycyjnej, której możliwości planowanej zabudowy, została pozbawiona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego
w zabudowie zagrodowej.
Jak pokazuje analiza stanowisk procesowych stron – okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy de facto nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie ich właściwej oceny prawnej, tj. przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy występująca w obszarze analizowanym funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu – zważywszy na jej rodzaj oraz charakter – uzasadnia twierdzenie o braku spełnieniu wymogu "kontynuacji funkcji" zastanej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w odniesieniu do planowanej inwestycji.
Odpowiadając na to pytanie, Sąd podziela stanowisko organów, że analiza złożonego przez inwestora wniosku bezspornie wykazała, że planowana inwestycja mająca charakter zabudowy zagrodowej nie stanowi uzupełnienia istniejącej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a tym samym, że przedmiotowa inwestycja będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenu przyległego.
Co do zasady, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w drodze decyzji
o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów
i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy
z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji
w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, ze decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Podkreślić również należy, że zakres wniosku wszczynającego sprawę zostaje wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem. Zawarta zaś w nim treść żądania, określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, wyznaczając jednocześnie właściwe normy prawa materialnego i procesowego, która są relewantne dla ustalenia podmiotowego
i przedmiotowego jego zakresu. Organy prowadzące postępowanie są natomiast tym żądaniem związane, bowiem wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, wyznaczając granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu.
Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, powtórzone przez organem odwoławczym, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie odpowiada wszystkim ww. warunkom, co w konsekwencji przesądziło
o wyniku prowadzonego postępowania.
Przede wszystkim wskazać należy, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia zmianę
w zagospodarowaniu terenu polegającą na budowie nowego obiektu budowlanego, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.. Sporządzenie ww. analizy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej na którą naniesiono funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy. Sposób zaś wyznaczania zarówno obszaru analizowanego, jak i parametrów nowej zabudowy, regulują przepisy rozporządzenia MI.
W ocenie sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom. Przede wszystkim, granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, tj. przyjmując w każdym kierunku odległość 366 m, równą trzykrotności szerokości frontu terenu (wynoszącego 112 m). Jak stanowi przy tym
art. 61 ust. 5a u.p.z.p., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Jak wynika zaś z niewadliwych ustaleń organów obu instancji, które znajdują potwierdzenie w sporządzonej w formie graficznej i tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w całym obrębie obszaru analizowanego tylko jedna nieruchomość jest zabudowana. Jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany jest na działce nr [...]. Funkcja zabudowy poddanej analizie została zweryfikowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z których bezspornie wynika realizacja na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na marginesie podkreślić należy, że działka skarżącej objętej wnioskiem o warunki zabudowy, również zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Co istotne, pełnomocnik skarżącej nie kwestionuje, że taka właśnie jest dotychczasowa funkcja zabudowy w obszarze obejmującym teren inwestycji, jednakże w jego ocenie funkcja ta nie koliduje
z projektowaną na działce nr [...] zabudową zagrodową.
Z zaprezentowanym stanowiskiem strony skarżącej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zgodzić się nie może. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 23 października 2019 r. II SA/Po 483/19 oraz z 4 września
2013 r., IV SA/Po 396/13; w Białymstoku z 10 września 2015 r. II SA/Bk 444/15;
w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z 17 listopada
2011 r., II SA/Lu 519/11 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniach tych wyroków podkreśla się, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania
o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż czy budynek gospodarczy, to jednak zabudowa zagrodowa - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Nie można zatem nie zauważyć, że w przypadku zabudowy zagrodowej, na którą przede wszystkim składają się budynki gospodarskie
i inwentarskie - budynek mieszkalny jedynie im towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest
w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2019 r., II SA/Kr 701/19). Wskazane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą co prawda sytuacji, gdy do istniejącej zabudowy zagrodowej usiłowane jest wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej, jednakże w ocenie Sądu tok rozumowania przedstawiony w tych orzeczeniach prowadzi do wniosków odpowiednich dla niniejszej sprawy.
Z uwagi na powyższe zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym przez organ II instancji, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy zagrodowej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów.
Sąd podziela pogląd pełnomocnika skarżącej, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwić uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcja już istniejącą na analizowanym obszarze (tak: wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r. II OSK 2122/16). W niniejszej sprawy powyższe okoliczności nie miały jednak miejsca. Planowana inwestycja w zabudowie zagrodowej nie tylko nie stanowi powtórzenia istniejącej na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (planowany sposób zagospodarowania terenu jest nowym, obcym w dotychczasowym sposobie zagospodarowania na tym obszarze), ale i ponad wszelką wątpliwość, co wykazano powyżej - nie stanowi jej uzupełnienia.
W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i nie można jej pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie lub ją uzupełnić, organ miał podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, Lex nr 2427484, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, Lex nr 3009343, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższych rozważań nie można podzielić zarzutu naruszenia zasady wolności zabudowy. Wprawdzie zasada ta wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw.
z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (konstytucyjna zasada ochrony prawa własności), to jednak nie są to zasady bezwzględne. Wynikające z nich uprawnienia (prawa) mogą doznawać ograniczeń, między innymi z mocy przepisów ustawowych. Jak już wyżej wskazano, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje wskazywane wyżej rozporządzenie. Zdaniem Sądu trafnie skonkludowały organy, że przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została w niniejszej sprawie spełniona. Odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może w takiej sytuacji naruszać art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani ww. przepisów Konstytucji RP.
Sąd podziela przy tym pogląd organów dotyczący wyznaczenia obszaru analizowanego przy przyjęciu jedynie minimalnej wielkości wskazanej
w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy nie może bowiem dowolnie oznaczać granic obszaru analizowanego. W ocenie Sądu wykreślenie obszaru większego aniżeli wskazany w ww. przepisie powinno być stosowane w dużą ostrożnością, gdyż wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Norma art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu terenu stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu terenu i taki przede wszystkim jest cel tego zapisu. Trzykrotność zaś jest pewną regułą, która znalazła normatywny zapis, natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu terenu wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uznał za celowe rozszerzenie obszaru analizy. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i zasadą "dobrego sąsiedztwa". Ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu oddaje intencje ustawodawcy zawarte w pojęciu "sąsiednia". W taki właśnie sposób organ administracji wyznaczył obszar analizowany i działanie to uznać należy za prawidłowe. Należy też zgodzić się z organem II instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo wskazać należy, w aktualnym stanie prawnym brak jest możliwości, aby właściciel nieruchomości powołując się na prawo własności i zasadę wolności zagospodarowania terenu, mógł skutecznie żądać wyznaczenia obszaru analizowanego w takich granicach, które zapewniłyby możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jego zamiarem, w sytuacji gdy prowadziłoby to do zmiany istniejącego ładu przestrzennego.
Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową.
Organowi odwoławczemu nie sposób przy tym zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym w całokształcie bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jej uzasadnienie spełnia natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera m.in. właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowano oraz należycie wyjaśniono w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organów dokonujących oceny zaistniałych okoliczności oraz subsumcji.
Również sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji
z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony
z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.