II SA/Łd 35/19

II SA/Łd 35/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Magdalena Sieniuć
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 3270/21 - Wyrok NSA z 2025-04-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 13 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 roku sprawy ze skargi A. K., A. K., Z. T. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących A. K., A. K., Z. T. i T. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.
Uzasadnienie
II SA/Łd 35/19
U Z A S A D N I E N I E
Wnioskiem z dnia 17 lipca 2018 r. M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka kanału A na terenie B Sp. z o.o. sp. k. w nowym śladzie, z zasypaniem starego odcinka wraz z budową nowych wylotów wód deszczowych (w zamian za istniejące na starej trasie kanału) oraz budową nowego fragmentu kanalizacji deszczowej miejskiej i wylotu do kanału A (w zamian za istniejący prowadzący do starego przebiegu kanału) w Ł., w obrębie ewidencyjnym [...], na działkach oznaczonych nr ewid. 4303/3, 4303/4, 4306/2, 4315/3, 4307/3, 4976, 4328/1, 4317/1, 4317/6, 4316 oraz określającej warunki i wymagania ustawowe, sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia 12 marca 2018 r. W ocenie wnioskodawcy stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji powinno nastąpić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., z uwagi na błędne uznanie przez organ, że liczba stron w postępowaniu przekracza 20.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ł.. Kolegium uznało zarzuty o zaistnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności w/w decyzji środowiskowej za bezpodstawne. W ocenie składu orzekającego Kolegium kwestionowana decyzja środowiskowa z dnia [...] nie narusza wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności prawa w sposób oczywisty, a tym bardziej w sposób rażący.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ł., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, że Burmistrz Ł. zawiadamiając strony o decyzjach i innych czynnościach przez obwieszczenie nie naruszył art. 49 k.p.a. w zw. z brzmieniem art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sposób oczywisty i rażący, mimo że w toku postępowania stron było nie więcej niż 20. Dodaje, że organ prowadzący postępowanie nie może występować w toku postępowania administracyjnego w dwojakiej funkcji, tj. zarówno jako organ, jak i strona tego postępowania.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].
Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest liczba stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r., nr [...], znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z decyzji tej wynika, że Burmistrz Miasta Ł. ustalił 23 strony postępowania, a tym samym doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Skarżący twierdzi, że liczba stron wynosiła 20, a więc powyższego trybu nie można było stosować. W jego ocenie Gmina Miasto Ł., jak i Zakład Usług Komunalnych nie mogą być uznane za strony postępowania.
Odnosząc się do powyższego sporu w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie podstawę prawną kwestionowanej decyzji z dnia [...] stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Przepisy tej ustawy, obowiązujące w dacie wydania skarżonej decyzji, nie określały, jakim podmiotom przysługuje status strony postępowania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnienie interesu prawnego jest związane z występowaniem uciążliwości na nieruchomościach położonych na obszarze (lub w sąsiedztwie) planowanego przedsięwzięcia. Przymiot strony w takim postępowaniu będą mogły posiadać podmioty mające tytuł prawny do takiej nieruchomości. Konstrukcja tak rozumianego interesu prawnego opiera się na normach prawa cywilnego dotyczących przede wszystkim ochrony prawa własności. Realizacja przedsięwzięcia, jeśli wpływa na wykonywanie prawa własności, może uzasadniać przymiot strony w postępowaniu. Interes taki będzie miał każdy podmiot, którego dotyczy postępowanie, lub gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań może godzić w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 199/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przymiot strony w sprawach z zakresu ustalania uwarunkowań środowiskowych dla danej inwestycji mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu ewentualnego jego oddziaływania. Innymi słowy, decydującym dla zaliczenia określonego podmiotu do kręgu stron postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest ustalenie zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przez co należy rozumieć jego wpływ na środowisko przyrodnicze oraz na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1063/11, - orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie tytuł prawny do nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy.
W piśmie z dnia 26 lipca 2018 r. Burmistrz Miasta Ł. wyjaśnił, że Gmina Miasto Ł. została uznana za stronę postępowania, ponieważ jest ona zarówno właścicielem części działek obejmujących planowaną inwestycję, jak również części działek przylegających do planowanego przedsięwzięcia. Mając na uwadze powyższe Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane przez SKO w S., działające jako organ I instancji, że w/w podmiot mógł być uznany za stronę postępowania, ale bez możliwości korzystania ze środków prawnych przez jej reprezentanta - Burmistrza Miasta Ł.. Ponadto, zdaniem Kolegium interes prawny Gminy w omawianym postępowaniu wynikał z przepisów prawa, jak też z faktu, że Gmina wykonywała władztwo nad mieniem komunalnym.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że Burmistrz Miasta Ł. w przedmiotowym postępowaniu nie może być zarówno organem prowadzącym postępowanie, jak i jego stroną, Kolegium wskazało, że jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 652/12 gmina posiada szczególną pozycję ustrojowo-prawną jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawnienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Ponadto chociaż te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować gminy powinny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych". Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 179/10 publ. LEX nr 674064.
W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi.
W uchwale NSA, wyrażonej w składu siedmiu sędziów, z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, Sąd stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących.
Powyższe dowodzi także, że pomimo, iż Gmina Miasto Ł. była stroną postępowania, brak było podstaw do wyłączenia organu - Burmistrza Miasta Ł.- na podstawie art. 25 k.p.a. Tak więc brak jest podstaw do twierdzenia, że Gmina Miasto Ł. nie mogła być stroną postępowania w omawianym postępowaniu.
Odnośnie do Zakładu Usług Komunalnych w Ł., Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zakład Usług Komunalnych w Ł. jest jednostką wyodrębnioną organizacyjne od Gminy Miasta Ł., jest też samorządowym zakładem budżetowym. Ponadto, jak wyjaśnił Burmistrz Miasta Ł. w piśmie z dnia 26 lipca 2018 r., Zakład ma ustanowiony trwały zarząd na działkach, które obejmowały planowaną inwestycję, jak też część działek, które przylegały do planowanego przedsięwzięcia. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest w szczególności podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Tytułem prawym jest m.in. trwały zarząd. Zatem Kolegium nie podzieliło zarzutu wnioskodawcy, że także Zakład Usług Komunalnych w Ł. został niezasadnie uznany za stronę postępowania. W ocenie Kolegium art. 49 k.p.a. jak też art. 74 ust. 3 cyt. ustawy nie został naruszony w sposób rażący, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
W ocenie Kolegium nie zaszły także inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Reasumując rozważania Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Miasta Ł. wydając decyzję z dnia [...] nie wydał jej z rażącym naruszeniem prawa. Nie wystąpiły także inne okoliczności skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po ustaleniu, że liczba stron postępowania przekracza 20, zawiadomił strony postępowania poprzez obwieszczenie umieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Ł., na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w Ł. oraz poprzez zawieszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. podniósł zarzut naruszenia:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta Ł. w decyzji z dnia [...], polegającego na przyznaniu przymiotu strony Gminie Miasto Ł., która nie posiadała legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie z uwagi na prowadzenie postępowania przez organ władzy wykonawczej tego podmiotu - Burmistrza Miasta Ł.;
2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta Ł. w decyzji z dnia [...], polegającego na przyznaniu przymiotu strony Zakładowi Usług Komunalnych w Ł., który nie posiadał legitymacji procesowej w sprawie z uwagi na prowadzenie postępowania przez organ nadzorujący powyższy samorządowy zakład budżetowy - Burmistrza Miasta Ł.;
3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) w zw. z art. 49 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta Ł. w toku prowadzonego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji dnia [...], polegającego na zastosowaniu trybu fikcji doręczenia z art. 49 k.p.a., pomimo niespełnienia przesłanki do zastosowania tego instrumentu z art. 74 ust. 3 pkt l ustawy o udostępnianiu informacji (...), gdyż liczba stron postępowania nie przekraczała 20;
4. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta Ł. w decyzji z dnia [...], polegającego na nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy, gdyż organ nie odniósł się do istotnej okoliczności faktycznej podanej w aneksie wnioskodawcy do karty informacyjnej z dnia 28 marca 2017 r. - podanie zamiast przepustowości kanału Qmax=15,8 m3/s, przepustowość Qniax=20,9 m3/s, a także brak zmian pozostałych parametrów kanału "A" pomimo zmiany jego przepustowości - co stanowi o sprzeczności w materiale dowodowym postępowania, która powinna zostać wyjaśniona.
Powołując takie zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., a także na mocy art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie powyższego organu do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji własnej, znak [...], z dnia [...] i wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak [...]. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że nie może być tak, że jednostka samorządu terytorialnego wydaje decyzję w stosunku do osoby prawnej, którą reprezentuje i której interes prawny jest zobowiązana zachować. Prowadząc postępowania organ administracji publicznej posiada władztwo nad sposobem prowadzenia postępowania i treścią rozstrzygnięcia. Jest gospodarzem procesu. Przyjąwszy więc, że osoba prawna, którą reprezentuje jest również stroną postępowania, można założyć, że rozpatrując sprawę będzie kierować się interesem prawnym tej osoby prawnej. Burmistrz Miasta Ł. kierować się będzie interesem prawnym Gminy Miasto Ł..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 7 marca 2019 r. stanowiącym odpowiedź na skargę uczestnik postępowania B sp. z o.o. Sp. k. w Ł. wniósł o jej oddalenie. Spółka podniosła, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że organy gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków prawnych, także w tych sprawach, w których jedną ze stron jest gmina własna organu. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.04.2009 r., sygn. akt II OSK 460/08 podkreślono, że gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowo-prawnej, "jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawnienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować .(zob. —przepisy-rozdz.-V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, po z. 1591 ze zm.), gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej". Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Burmistrz Miasta Ł. był nie tylko uprawniony, ale i obowiązany do wydania decyzji w niniejszej sprawie, zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową i ta kompetencja organu wykonawczego gminy, działającego w sferze władztwa administracyjnego, nie wykluczała udziału Gminy Miasta Ł. w postępowaniu w charakterze strony, gdyż interes prawny Gminy w tym postępowaniu wynikał z przepisów prawa materialnego oraz z faktu wykonywania władztwa nad mieniem komunalnym, co należyte sfery dominium. W związku z powyższym nie można przypisać zaskarżonej decyzji naruszeń podnoszonych w skardze złożonej przez M. K.. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...].
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji mimo rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta Ł. w decyzji z dnia [...]r. polegającego na przyznaniu przymiotu strony Zakładowi Usług Komunalnych w Ł. należy podnieść, że zdolność prawną umożliwiającą występowanie jako strona w postępowaniu administracyjnym, posiada gmina jako taka ale też jej jednostki organizacyjne, co zostało przesądzone w orzecznictwie administracyjnym, tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. IV SA/Wa 2283/12 z dnia 15 stycznia 2013 r. Zakład Usług Komunalnych w Ł. jest samorządowym zakładem budżetowym i wyodrębnioną organizacyjnie od Gminy Miasta Ł. jednostką. Stosownie do art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zakładowi Usług Komunalnych w Ł., jako samorządowej jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 29 k.p.a. W konsekwencji należy wskazać, że organ prawidłowo został uznany za stronę postępowania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 pkt l u.o.u.i.ś. spółka podniosła, że zarzut ten jest chybiony i również nie znajduje uzasadnienia w aktualnym orzecznictwie sądowym i poglądach doktryny z zakresu prawa administracyjnego, które to zostały szczegółowo zaprezentowane i wyjaśnione w uzasadnieniu zarówno decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie jest tak, iż Burmistrz Miasta Ł. nie dokonywał doręczeń w niniejszej sprawie, bowiem czynił to w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a. Doręczenie przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania -jest równorzędnym sposobem doręczenia z doręczeniem bezpośrednim do rąk adresata. W sprawie zachodziły przesłanki przewidziane w przepisach prawa materialnego, a to art. 74 ust. 3 pkt l ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach (...). Z tych względów należy uznać, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa, mogąca umożliwić wyeliminowanie wskazanej decyzji z obrotu prawnego. Organ w sposób prawidłowy zastosował przewidziany prawem tryb dokonywania doręczeń w toku postępowania, czym zapewnił stronom czynny udział w każdym jego stadium.
Chybiony jest również zarzut naruszenia 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 77§1 k.p.a. Należy w odniesieniu do tego zarzutu podnieść, że organ l instancji wydał decyzję w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do momentu jej wydania. Zawarta w uzasadnieniu decyzji oczywista omyłka pisarska została sprostowana we właściwym trybie. Nie sposób się więc dopatrzyć i w tym zakresie naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności.
Z uwagi na śmierć uczestników postępowania Z. N. i H. K., a także skarżącego M. K. postępowanie sądowe zostało zawieszone, a następnie podjęte z udziałem następców prawnych: 1) R. N. – następcy prawnego Z. N., 2) D. Ś. i Ł. K. – następców prawnych H. K. oraz 3) A. K., A. K., Z. T. i T. K. – następców prawnych zmarłego skarżącego M. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli przez sąd stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie stwierdzenia decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka kanału A na terenie B Sp. z o.o. sp. k. w nowym śladzie, z zasypaniem starego odcinka wraz z budową nowych wylotów wód deszczowych (w zamian za istniejące na starej trasie kanału) oraz budową nowego fragmentu kanalizacji deszczowej miejskiej i wylotu do kanału A (w zamian za istniejący prowadzący do starego przebiegu kanału) w Ł., w obrębie ewidencyjnym [...], na działkach oznaczonych nr ewid. 4303/3, 4303/4, 4306/2, 4315/3, 4307/3, 4976, 4328/1, 4317/1, 4317/6, 4316 oraz określającej warunki i wymagania ustawowe, sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...].
Przypomnienia zatem wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko istnienie przyczyn nieważności wymienionych w ustawie może prowadzić do jej stwierdzenia. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Zasada ta uchodzi za jedno z fundamentalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wyznaczone przepisami odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako stanowiące wyjątek od zasady, podlegają więc ścisłej wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ: Prob. Praw. 1984 r. nr 10 s. 28; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47887).
Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).
Opisana w wyżej wymienionych przepisach instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., I OSK 2022/15; wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2016 r., II SA/Ol 928/16; wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2016 r., III SA/Gd 726/16; wyrok NSA z 2 września 2016 r., I OSK 689/15 - CBOSA).
Dokonując analizy decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. doszło do przekonania, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym miejscu należy jednak zauważyć, że Kolegium poddało badaniu decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] sprostowaną postanowieniem tegoż organu z dnia [...]. Tymczasem wyrokiem z dnia 13 marca 20120 r., II SA/Łd 36/19 tut. Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki, wskazując, że w ocenie sądu nie mamy do czynienia z oczywistą omyłką podlegającą rektyfikacji w trybie art. 113 § 1 k.p.a.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pociągnęło za sobą skutek w postaci konieczności uchylenia również zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...].
Powyższe skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki badaniu w aspekcie przesłanek nieważności powinna podlegać decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] w brzmieniu nieuwzględniającym w/w postanowienia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienia wymaga przede wszystkim, co było przedmiotem procedowania przez Burmistrza Miasta Ł. oraz organy opiniujące – przedsięwzięcie o parametrach wynikających z pierwotnie złożonej karty informacyjnej czy też o parametrach wynikających z później przedstawionego aneksu do karty informacyjnej.
Niezależnie od powyższego ustosunkowania wymaga również podnoszona w toku postępowania kwestia prawidłowości zastosowania trybu doręczenia, o którym mowa w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. Z art. 49 k.p.a. W ocenie sądu organy prawidłowo przyjęły, że Gmina Ł. oraz Zakład Usług Komunalnych posiadają przymiot strony postępowania wynikający z faktu legitymowania się jednym z wymienionych w art. 3 pkt 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. póz. 519 ze zm.) tytułów prawnych do nieruchomości. W przypadku Gminy Miasto Ł. interes prawny wywodzić należy z prawa własności działek, które po części obejmuje planowana inwestycja, a po części z nimi bezpośrednio sąsiaduje. Z kolei Zakład Usług Komunalnych w Ł. ma ustanowiony trwały zarząd na działkach, które obejmowały planowaną inwestycję, jak też część działek, które przylegały do planowanego przedsięwzięcia. W judykaturze przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego zarządcy jest art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem przysługuje mu status strony w postępowaniu mającym za przedmiot nieruchomość, w stosunku do której sprawuje on zarząd obok właściciela nieruchomości (wyr. WSA w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1202/18, CBOSA). Wobec powyższego prawidłowo przyjęto do ustalenia liczby stron zarówno Gminę, jak i Zakład Usług Komunalnych będący samorządowym zakładem budżetowym.
Pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną, a posiadanie przymiotu strony oceniane jest na podstawie normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. W rozpoznawanej sprawie interes prawny wywodzi się z prawa materialnego, na posiadanie przymiotu strony nie ma zaś wpływu kwestia ograniczenia uprawnień procesowych.
Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 268/15 prezydent miasta (wójt, burmistrz) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje funkcję organu administracji publicznej. Dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim prezydent (wójt, burmistrz) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on (ani tez żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem jego dominium. Tym samym zarzuty skargi związane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. nie są usprawiedliwione.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 19 września 2018 r., o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku.
B.A.