II SA/Bk 262/24

II SA/Bk 262/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. E. z siedzibą w E. na zarządzenie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 12 marca 2024 r. nr 5/2024 w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku na rzecz skarżącego D. E. z siedzibą w E. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarządzeniem nr 5/2024 z 12 marca 2024 r. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Białymstoku włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków kartę ewidencyjną zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, tj. budynku dawnej plebanii położonego przy ulicy [...] w A. na działce nr [...].
Zawiadomienie o powyższym zarządzeniu wraz z kopią karty ewidencyjnej zabytku doręczono 25 marca 2024 r. profesjonalnemu pełnomocnikowi właściciela nieruchomości, tj. D. E. z siedzibą w E.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższe zarządzenie wywiodła D. E. z siedzibą w E. Zarzuciła naruszenie:
1) art. 3 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840, dalej: u.o.z.) w związku z § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56, dalej: rozporządzenie) przez uznanie budynku dawnej plebanii położonej w A. za zabytek nieruchomy i włączenie karty ewidencyjnej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na tym wpisie, w szczególności naprowadzony obszar nie cechuje się wartościami historycznymi, artystycznymi lub naukowymi;
2) § 10 ust. 1 rozporządzenia przez brak wskazania w karcie ewidencyjnej przesłanek warunkujących uznanie budynku za zabytek nieruchomy, jak również brak precyzyjnego określenia zakresu oraz form ochrony konserwatorskiej (wskazanie tylko najpilniejszych postulatów, bez dokładnego określenia powinnych do podjęcia działań), podczas gdy karta ewidencyjna powinna wskazywać także sposób realizacji ochrony konserwatorskiej, a także umożliwić odkodowanie przesłanek uznania danej rzeczy za zabytek.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Uzasadniając zarzuty skargi wskazała, że zarządzenie narusza jej interes prawny, gdyż wiąże się z powstaniem licznych obowiązków względem obiektu. Tymczasem nie wystąpiły podstawy uznania obiektu za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., bowiem obiekt - dwukondygnacyjny oraz pokryty blachą - podlegał licznym przebudowom, zmianie uległ układ nieruchomości. Od wielu lat budynek cechuje się złym stanem technicznym, drewno z którego został wykonany podlega procesowi degradacji, w szczególności w wyniku próchnienia. Proces ten jest na tyle daleko posunięty, że należałoby wymienić wszystkie jego elementy (de facto wybudować na nowo). Najbardziej widoczne jest to wewnątrz budynku, jednak organ zaniechał sprawdzenia tej jego części. Od dawna obiekt nie ma charakteru zabytkowego. Nieruchomość otoczona jest miejską, nowoczesną zabudową, w tym budynkami wielorodzinnymi. Powyższy "zabytek" wręcz szpeci już otoczenie niż stanowi walor kulturowy czy historyczny. Skarżąca załączyła wydruk z geoportalu obrazujący położenie budynku.
Dalej skarżąca wywiodła, że opis drewnianej zabudowy zabytkowej A., przedstawiony w "Studium historyczno-urbanistycznym do planu zagospodarowania przestrzennego miasta" (w aktach organu), zawiera charakterystykę domów parterowych o pokryciu przeważnie z papy lub pozbawionych tradycyjnych pokryć dachowych (gontu i dachówki ceramicznej). Opis dotyczy dwóch odmiennych typów zabudowy drewnianej i nie można jednoznacznie zakwalifikować spornego obiektu do jednej z nich. Organ również tego nie wskazuje (czy chodzi o pkt A czy B Studium). Organ nie podjął także próby zakwalifikowania nieruchomości do jednej z kategorii zabytków wymienionych w art. 6 ust. 1 u.o.z., co narusza ten przepis. Tymczasem podstawową przesłanką uznania danej rzeczy za zabytek jest posiadanie przez nią wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, ale nie jakiejkolwiek lecz na tyle dużej, by zasługiwała na zachowanie dla przyszłych pokoleń. Posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane przez organ, lecz powinno być poprzedzone badaniami. Organ jednak nie wskazuje na jakąkolwiek ww. wartość nieruchomości. Brak jest bezpośredniego wskazania przyczyn, które pozwalałyby uznać budynek za zabytek, jak również nie sposób odnaleźć takowych w innych dokumentach zgromadzonych w aktach.
Skarżąca powołała się na regulację art. 22 ust. 2 u.o.z., przedstawiła słownikowe rozumienie pojęcia "ewidencja" jako wykazu, spisu opartego na poprawnie wykonanej inwentaryzacji. W jej ocenie dokumentacja obiektu powinna zawierać lokalizację zabytku na planie dowiązanym do państwowej osnowy geodezyjnej I kategorii, dokładny opis stanu zachowania zabytku, materiał, konstrukcję, użyte techniki, styl wykonania, dokumentację zdjęciową zawierającą ujęcia szerokie oraz zbliżenia wszystkich istotnych elementów (Ginter Artur, Michalak Anna, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Opublikowano: WK 2016). Tymczasem, zdaniem skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu dokumentacja (w tym karta ewidencyjna) jest nieprecyzyjna oraz niekompletna, a sama karta ewidencyjna narusza § 10 ust. 1 rozporządzenia, bowiem nie odpowiada wymogom zawartym w przepisie. Brak jest wskazania przesłanek warunkujących uznanie budynku dawnej plebanii położonej w A. za zabytek nieruchomy. Zawarto jedynie opis zewnętrzny obiektu z krótkim wskazaniem na stan zachowania jako "dostateczny", bez wskazania jakichkolwiek informacji świadczących o znamionach posiadania wartości historycznych, naukowych czy artystycznych. Zgodnie zaś z orzecznictwem, opis obiektu nie stanowi cechy wartości zabytkowej, a jest tylko stwierdzeniem faktu. Brak jest informacji o autorach, historii obiektu czy jego stylu. Ponadto karta nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu oraz form ochrony konserwatorskiej, rozumianej jako kompleksowe określenie działań zmierzających do ochrony zabytku. Skutkiem wspomnianego braku jest niemożność precyzyjnego oznaczenia ograniczenia prawa własności. Omawiana karta nie zawiera także jakichkolwiek dodatkowych informacji, co potwierdza uprzedni (tj. przed dokonaniem wpisu) brak weryfikacji stanu faktycznego. Wadliwa karta ewidencyjna nie może stanowić podstawy wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem też skarżącej zdjęcia włączone w poczet karty ewidencyjnej nie pokazują budynku z perspektywy wszystkich stron świata. Zostały też wykonane pod nieobecność i bez poinformowania właściciela. Żadne z nich nie pokazuje wnętrza nieruchomości. Nie można więc uznać ich za prawidłowe.
Skarżąca podkreśliła, że czynność materialno-techniczna polegająca na wpisie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może dowolnie wpływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną ochroną własności i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 21 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP). Niepełny charakter materiału dowodowego zebranego przez organ uniemożliwia też skarżącej weryfikację podstaw i argumentów kwestionowanej czynności.
Skarżąca uzasadniła swój interes prawny w zaskarżeniu czynności organu ochrony zabytków. Wywiodła, że powstały dla niej obowiązki dotyczące m.in. uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) oraz inne obowiązki informacyjne z u.o.z. Powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 października 2019 r. sygn. II SA/Bk 569/19 oraz wyjaśniła w oparciu o sformułowane tam stanowisko kwalifikację zaskarżonej czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że budynek dawnej plebanii datowany jest na drugą połowę XIX wieku i jest ujęty w katalogu zabytków Studium historyczno-urbanistycznego do planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. (oprac. mgr B. Tomecka, Białystok 1980 r.). Oznaczony został na mapie do ww. Studium jako zabudowa XIX-wieczna drewniana. Budynek jest typowo występującą na terenach miasta A. formą zabudowy drewnianej. Domy takie charakteryzują się kalenicową sytuacją w stosunku do osi ulicy, są parterowe, nakryte dwuspadowymi dachami, na planie wydłużonego prostokąta z sienią na osi środkowej, oszalowane są deskami na dwa sposoby: tradycja północna z pionowym deskowaniem lub tendencja dwustrefowego deskowania - do okien pionowo, powyżej poziomo (jak w tym przypadku). Obiekty tego typu występują w Au., m.in. przy ulicach [...] (obecnie [...]),[...],[...]. Budynek jest wartościowym przykładem tradycyjnej zabudowy drewnianej miasta A., która w tej jego części niemal już nie występuje. Zdaniem Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków budynek dawnej plebanii posiada wartości historyczne i naukowe, jest materialnym świadkiem rozwoju miasta A.. Jako element historycznego układu urbanistycznego stanowi doskonały przykład historycznej zabudowy drewnianej oraz jest cennym elementem tegoż układu. Ponadto może stanowić przykład tradycyjnej zabudowy podczas badań naukowych nad historią budownictwa tego terenu. Drewniane, płycinowe okiennice oraz dekoracyjne szalowanie szczytów budynku świadczą również o wartościach artystycznych. Budynek ten stanowi świadectwo minionej epoki, a jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadane ww. wartości. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, m.in. dzieła architektury i budownictwa. W związku z tym stan techniczny nie ma decydującego znaczenia w sprawie włączenia karty budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stan zachowania nie spowodował utraty wskazanych wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Bez poważnych przekształceń zachowała się bryła i wystrój elewacji. Argumenty skargi są wyłącznie polemiką z działalnością organu i nie zostały poparte merytoryczną argumentacją.
Podczas rozprawy w dniu 27 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że: skarżący podjął działania celem dostosowania budynku do funkcji budynku opiekuńczo-leczniczego i w reakcji na te działania organ wydał zaskarżone zarządzenie; nadto, o ile w latach 80-tych budynek mógł przedstawiać jakąś wartość, to wskutek upływu czasu w chwili obecnej takiej wartości już nie reprezentuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu. Argumentacja organu za wydanym zarządzeniem nie przeważa zarzutów skargi, co czyni zaskarżone zarządzenie nieuprawnionym.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 z późn. zm.), dalej: u.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jednym z rodzajów ewidencji zabytków jest wojewódzka ewidencja zabytków, którą prowadzi wojewódzki konserwator zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 u.o.z.). Sposób prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie. W jego § 10 ust. 1 i 2 wskazano m.in. jakie rubryki (informacje) zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określono jej wzór. Istotna jest regulacja § 14 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.
Z przepisu art. 7 u.o.z. wynika, że włączenie zabytku do ewidencji nie jest formą ochrony zabytków w odróżnieniu np. od wpisu do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1). Włączenie karty ewidencyjnej zabytku niewpisanego do rejestru do ewidencji zabytków jest rodzajem wstępnej ochrony zabytków wiążącym się jednak z pewnymi ograniczeniami dla jego właściciela bądź posiadacza. Polegają one na wypełnianiu obowiązków dokumentacyjnych, zabezpieczających a także informacyjnych (art. 5 i art. 28 u.o.z.), bądź obowiązków związanych z koniecznością uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Wynika to z faktu, że wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków wiąże się z koniecznością jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pogląd, zgodnie z którym czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków, nie ma jurysdykcyjnego charakteru. Stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a. Postępowanie w sprawie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest zatem postępowaniem administracyjnym uregulowanym w k.p.a. Czynność włączenia nie jest poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym rządzącym się konkretnymi regułami procesowymi, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Organ ochrony zabytków nie jest w zasadzie niczym skrępowany przy dokonywaniu czynności włączenia. Wynika to z tego, że czynność ta prowadzi w zasadzie wyłącznie do ustanowienia nad zabytkiem formy wstępnej ochrony. Wskazuje się, że "dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona" (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2254/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednolicie jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji" (zamiast wielu vide wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19). Inaczej rzecz ujmując brak zorganizowania czynności organu ochrony zabytków poprzedzających samo włączenie karty zabytku do ewidencji nie oznacza dowolności. Czynność powinna być bowiem podjęta zgodnie z przesłankami materialnoprawnymi wynikającymi z ustawy. Oceniając na skutek skargi legalność takiej czynności sąd administracyjny zobowiązany jest więc zbadać "czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały one w należyty sposób udokumentowane. Istotne dla tych kwestii jest to, czy organ zgromadził materiał ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi ochrony konserwatorskiej korespondują w wymaganym zakresie ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku w świetle wymagań u.o.z.o.z. oraz czy podjęta czynność w należyty sposób indywidualizuje przedmiot ochrony" (vide np. wyrok NSA z 27 września 2022 r., II OSK 2411/19). A zatem czynność włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może być czynnością dowolną, arbitralną, a dowody zebrane na jej poparcie oraz sformułowana argumentacja powinny być wyczerpujące, jeśli chodzi o przesłanki potraktowania określonego obiektu jako zabytek.
Zgodnie z art. 3 u.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (pkt 1); zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (pkt 2). Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania: 1) zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.
Stosując powyższe przepisy w sprawie niniejszej wskazać trzeba, że o ile uproszczona forma ochrony jaką jest ujęcie zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymaga przeprowadzenia rozpoznania i waloryzacji zabytku, w tym uzasadnienia podjętej czynności w sposób odpowiadający standardom właściwym dla form ochrony zabytków ujętych w art. 7 u.o.z. – o tyle "powody włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków powinny korespondować ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku", tzn. cechy obiektu powinny uzasadniać nadzór nad nim, udokumentowanie śladu jego istnienia ze względu na tkwiące w obiekcie wartości, które powinny przeważać nad swobodną wolą właściciela odnośnie losów obiektu. Nie chodzi więc o wykazanie, że obiekt posiada ponadprzeciętne walory zabytkowe, ale o wskazanie w sposób dostateczny i wyczerpujący powodów uzasadniających objęcie obiektu włączeniem jego karty do ewidencji. W ocenie sądu warunki te nie zostały w sprawie niniejszej wypełnione.
Jednym z kluczowych argumentów organu za ujęciem karty obiektu w ewidencji jest wpisanie budynku dawnej plebanii do katalogu zabytków Studium historyczno-urbanistycznego do planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. sporządzonego w roku 1980 – jako zabudowa XIX-wieczna drewniana typowo występująca na terenie miasta A.
Sąd jednak zwraca uwagę, że w znajdującym się w aktach sprawy fragmencie ww. Studium część II "Zabudowa drewniana" punkty A i B nie scharakteryzowano wprost budynku dawnej plebanii, natomiast scharakteryzowano domy jako "przeważające typy zabudowy drewnianej" (w punkcie A – parterowe, w punkcie B – parterowe z mieszkalnym poddaszem). Budynek dawnej plebanii wymieniono natomiast w punkcie 3 spisu obiektów uznanych za zabytkowe.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ traktuje budynek dawnej plebanii jak drewniany dom typowy dla tego terenu zabudowy. Odnośnie drewnianych domów wskazano w Studium, że występują one przy ulicach [...] (obecna ulica [...] i, jest to także miejsce położenia spornego budynku plebanii), [...],[...] i [...]. Na s. 45 Studium wymieniono kilkanaście (co najmniej jedenaście) drewnianych domów z II połowy XIX wieku i z pierwszej połowy wieku XX znajdujących się przy ulicy [...] o kolejnych, chronologicznych numerach, a zatem prawdopodobnie położonych nawzajem w sąsiedztwie oraz w sąsiedztwie plebanii. Lektura załączonego fragmentu tej części Studium (opis zabudowy drewnianej i lista obiektów) wskazuje, że wartość tej zabudowy w latach 80-tych tworzyły jej układ urbanistyczny (usytuowanie ww. obiektów kalenicą do osi ulicy) oraz określony wygląd obiektów: zewnętrzny (kształt wydłużonego prostokąta, szalunek jedno lub dwustrefowy, dwuspadowy dach) i wewnętrzny ("dwutraktowe rozplanowanie wewnętrzne z sienią na osi środkowej").
Od momentu sporządzenia ww. Studium upłynęło jednak ponad 40 lat, który to fakt nie może ujść uwadze. Tymczasem w dokumentach przedstawionych przez organ z odpowiedzią na skargę próżno szukać jakichkolwiek informacji wskazujących z jakich powodów Studium pozostaje nadal aktualne odnośnie spornego obiektu. Załączone zdjęcia i opis zawarte w karcie ewidencyjnej dotyczą wyłącznie zewnętrznej części budynku, opis jest lakoniczny oraz nie nawiązuje w wystarczającym stopniu do charakterystyki zabudowy wynikającej ze Studium, mimo że organ właśnie na ten dokument powołuje się uzasadniając zaskarżoną czynność.
Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że budynek dawnej plebanii "Jako element historycznego układu urbanistycznego stanowi doskonały przykład historycznej zabudowy drewnianej oraz jest cennym elementem tegoż układu". Nie wiadomo jednak czy zachował się wskazany przez organ układ urbanistyczny i na czym on polegał (bądź nadal polega), a więc czy sporny obiekt nadal jest jego "cennym elementem" czy też z układem nie mamy już do czynienia. Zdjęcie z lotu ptaka z geoportalu załączone do skargi nie pozwala na wyjaśnienie powyższych wątpliwości (odnośnie istnienia układu urbanistycznego), a organ we własnym zakresie również tego nie uczynił w odpowiedzi na skargę. Wskazał jedynie, że obiekty tego typu występują między innymi przy ulicach [...] (obecnie [...]),[...] i [...]. Jednak nadal nie wiadomo, czy tworzą one układ urbanistyczny i ze względu na ten układ sporny obiekt wymaga ochrony, czy też mamy do czynienia z pojedynczym przypadkiem, który jest istotnie wartościowy sam w sobie. Nota bene załączone do skargi zdjęcie z geoportalu nie wskazuje na położenie spornej plebanii w ramach układu urbanistycznego tradycyjnej zabudowy. Jeśli jest inaczej, organ powinien to wyjaśnić, co nie nastąpiło.
W aktach sprawy próżno też szukać informacji czy budynek plebanii jest jedynym tego typu objętym sporną wstępną formą ochrony zabytków czy też taką formą ochrony objęto inne tego typu obiekty występujące przy wskazanych przez organ ulicach [...],[...] i [...]. Wbrew pozorom nie jest to argument bez znaczenia. Wyjaśnienie jak wygląda ten obiekt oraz zamierzony przez organ zakres jego ochrony na tle innych tożsamych bądź podobnych (o których wyżej mowa), czy wyróżnia się czymś (położeniem, stanem zachowania), czy inne również uległy włączeniu do wojewódzkiej ewidencji – pozwalałoby na zrozumienie kontekstu działania organu (jako działania systemowego, mającego zachować – w interesie społecznym z uwagi na walory wskazane w art. 3 pkt 1 u.o.z. - przykłady typowej zabudowy drewnianej, np. w ramach układu urbanistycznego), czy też jest działaniem punktowym, będącym wyłącznie próbą ochrony jednego, pojedynczego obiektu. Jeśli jest to drugie rozwiązanie, należałoby wyczerpująco wyjaśnić powody indywidualnego i wyjątkowego potraktowania budynku plebanii na tle innych podobnych. Wątpliwość ta jest uzasadniona po pierwsze z uwagi na kilkudziesięcioletni okres, który upłynął od ujęcia obiektu w Studium historyczno-urbanistycznym, a po drugie wskazaniem przez skarżącego, że czynność organu jest wyłącznie reakcją na zamiary właściciela obiektu. Zdaniem sądu trudno wykluczyć, że organ nie wiedział wcześniej o treści Studium, a jeśli tak to istotnie zapytać należy dlaczego – skoro obiekt jest istotnie cenny - nie podjął dużo wcześniej działań w celu jego ochrony.
Oprócz odwoływania się w odpowiedzi na skargę do "historycznego układu urbanistycznego" organ wskazuje również, iż budynek jest "typowo występującą formą zabudowy drewnianej", "wartościowym przykładem tradycyjnej zabudowy drewnianej" oraz że "bez poważnych przekształceń zachowała się jego bryła i wystrój elewacji". Ponownie jednak należy zwrócić uwagę, że z opisu obiektów w Studium historyczno-urbanistycznym wynika, iż cenną wartość opierano na określonym ich układzie urbanistycznym połączonym z wyglądem zewnętrznym i wewnętrznym. Tymczasem wypowiedź organu odwołuje się w zasadzie wyłącznie do wyglądu zewnętrznego, tj. bryły i oszalowania, zupełnie pomijając stan wewnątrz obiektu. Nie sposób więc wywieść, czy mimo że wpisanie do Studium opierało się na kilku łącznie ujmowanych cechach (układzie urbanistycznym, wyglądzie zewnętrznym i układzie wnętrza) wystarczające jest objęcie ochroną wyłącznie bryły i wystroju elewacji. Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy to nie wynika. Skarżący zaś wskazuje, że stan budynku uległ niekorzystnej zmianie od roku 1980, podlegał on licznym przebudowom, wręcz "szpeci" otoczenie, a jego wnętrze nie odzwierciedla pierwotnego wyglądu i organizacji, nadto jest pokryty blachą.
Istnieje więc w sprawie zasadnicza wątpliwość, która nie została wyjaśniona przez organ, jakie to okoliczności "leżące w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową" zaktualizowały się w roku 2024 na tyle, aby podjąć działania rejestracyjne, dokumentujące i ochronne wobec ww. obiektu. Ze stanowiska organu wynikają w przeważającej części argumenty natury ogólnej (typowy, tradycyjny obiekt drewniany na tym obszarze, "materialny świadek rozwoju miasta A.", "posiada wartości historyczne i naukowe"), doprecyzowane równie ogólnie ("wartościowy przykład tradycyjnej zabudowy drewnianej miasta A.", "bez poważnych przekształceń zachowała się jego bryła i wystrój elewacji", "element historycznego układu urbanistycznego"). Nie nawiązują one w sposób wyczerpujący i konkretny do treści Studium w zakresie powodów ujęcia tego obiektu w tym dokumencie. Nie pokazują jego cech w szerszym kontekście elementu układu urbanistycznego (o ile on nadal istnieje), nie wyjaśniają w czym tkwi konieczność objęcia obiektu ochroną w sytuacji, gdy tylko bryła i szalunek budynku prawdopodobnie się zachowały (wnętrza nie badano), nie wskazuje organ czy są one na tyle interesujące, istotne, wartościowe i cenne, aby wdrożyć zaskarżoną formę wstępnej ochrony.
Sąd zwraca ponownie uwagę, że "zachowanie obiektu w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową" choć nie wymaga dopuszczenia dowodu z opinii biegłego i szczegółowych badań, to wymaga pokazania walorów tego obiektu dla interesu społecznego w nieco szerszym kontekście niż uczynił to organ. W przeciwnym razie mamy do czynienia z czynnością arbitralną, która – jako że wprowadza ograniczenia w możliwości dysponowania obiektem przez jej właściciela lub posiadacza – nie może się ostać. Skoro zaś jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że czynność włączenia karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością prawną podlegającą kontroli z punktu widzenia legalności, to kontrola ta powinna być wiarygodna i zmierzać do oceny weryfikowalnych, konkretnych i sprawdzalnych argumentów. Nie pozwala na to wyłącznie jednostronne wskazanie przez organ, że obiekt jest wartościowy z uwagi na bryłę i wystrój elewacji, podczas gdy ze Studium historyczno-urbanistycznego wynika, że wpis do tego dokumentu miał podstawy szersze niż tylko te dwa elementy. Odpowiedź na skargę nie zawiera wyjaśnienia powyższych wątpliwości.
Rację ma co prawda organ wskazując na art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" u.o.z. i wywodząc, że ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania, ale nie zwalnia to organu od wykazania wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, ze względu na które interes społeczny przemawia z zachowaniem obiektu. Jednozdaniowo jedynie wskazał organ, że obiekt może stanowić "przykład tradycyjnej zabudowy podczas badań naukowych nad historią budownictwa tego terenu" a o wartościach artystycznych świadczą drewniane, płycinowe okiennice oraz dekoracyjne szalowanie szczytów. W gruncie rzeczy nie wiadomo jednak dlaczego typowość obiektu (bryła, oszalowanie) stanowią istotny walor uzasadniający objęcie wstępną formą ochrony. Zdaniem sądu sam fakt wpisywania się w tradycyjną zabudowę miasta nie świadczy jeszcze o tym, że ten konkretny budynek powinien być udokumentowany i objęty ograniczeniami, oraz nie przesądza o walorach historycznych obiektu, bez należytego wyjaśnienia z jakich powodów dopiero teraz, po ponad 40-stu latach od ujęcia w Studium, należy go objąć ochroną.
W ocenie sądu dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie uzasadniają dostatecznie ewentualnego zabytkowego charakteru obiektu. Możliwość udokumentowania przedmiotowej czynności w uproszczonej formie nie oznacza, że może to być jakakolwiek postać. Nie wyjaśniono tymczasem na czym polega istotność cech obiektu aby dać pierwszeństwo interesowi społecznemu w zachowaniu jego wartości. Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy jest to jedyny obiekt zachowany w takim stanie obrazującym typowość tej zabudowy, na czym polega istotność jego walorów, a w szczególności czy sam fakt zachowania bryły i tradycyjnego oszalowania jest wystarczający i decydujący dla ujęcia karty obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Sąd też zwraca uwagę, że organ nie odniósł się do argumentów skargi o położeniu obiektu wśród nowoczesnej zabudowy, w tym wielorodzinnej, nie zaprzeczył argumentom skargi o wręcz oszpecającym wyglądzie obiektu. Zdjęcia załączone do karty ewidencyjnej co prawda obrazują jego wygląd, ale nie ma stanowiska organu odnośnie technicznych możliwości i powodzenia działań konserwatorskich zaleconych w karcie - w sytuacji, gdy skarżący twierdzi, iż należałoby de facto wymienić wszystkie elementy obiektu z uwagi na zaawansowany proces próchnienia. Nadto, karta ewidencyjna obiektu nie odzwierciedla "stanu zachowania", bowiem określenie "dostateczny" nie stanowi żadnej weryfikowalnej charakterystyki. Zresztą o pobieżnej jedynie ocenie obiektu świadczy stwierdzenie w części 10 karty "wymiana elementów konstrukcyjnych będących w złym stanie technicznym". Nie wynika jednak z dokumentów przedłożonych przez organ czy elementy konstrukcyjne były w ogóle przedmiotem zainteresowania skarżącego i o które elementy konstrukcyjne organowi chodzi.
W konsekwencji stwierdzić należy, że sprawdzenie "czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące" (§ 14 ust. 1 rozporządzenia) odbyło się zbyt powierzchownie oraz bez dostatecznego i wystarczającego wyjaśnienia. Nie daje to podstaw do oceny zaskarżonej czynności jako legalnej z punktu widzenia art. 3 pkt 1, art. 6 pkt 1 i art. 22 ust. 2 u.o.z. oraz do oddalenia skargi.
Jednocześnie sąd zwraca uwagę w kontekście zarzutów skargi, że rozporządzenie w § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 różnicuje zakres karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego wpisywanego do rejestru zabytków i niewpisanego do rejestru zabytków, którego karta jest tyko włączana do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Innymi słowy skarżący nie może domagać się od organu ochrony zabytków aby karta ewidencyjna z § 10 ust. 1 zawierała te same elementy co karta typowego zabytku według § 9 ust. 1 rozporządzenia (np. również historię obiektu).
Czym innym jest jednak ustawowo wymagana treść karty ewidencyjnej, a czym innym wykazanie, że mimo braku ponadprzeciętnych wartości, obiekt jest istotnie wartościowy historycznie, artystycznie lub naukowo (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.) i dlatego wymaga aby jego karta ewidencyjna była włączona do ewidencji wojewódzkiej. To powinno wynikać z materiału dowodowego i konkretnej wypowiedzi organu ochrony zabytków w aktach sprawy. Tego w sprawie niniejszej zabrakło, co tym bardziej wymaga wyjaśnienia, że w odpowiedzi na skargę organ w zasadzie wskazuje na dwie przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z., tj. "układ urbanistyczny" oraz "dzieło architektury i budownictwa", o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" u.o.z.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 935 z późn. zm.). W skład tych kosztów wchodzą wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa 17 zł.