II SA/Bk 26/07

II SA/Bk 26/07 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2007-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk /sprawozdawca/
Ireneusz Henryk Darmochwał /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 854/07 - Wyrok NSA z 2007-11-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Stwierdzono, że zaskarżony akt nie może być wykonany w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 18 ust. 2 pkt 5 a, art. 27 ust. 1 i art. 33
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 85 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 135, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Wyłączenie działek gruntu spod regulacji planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadnione tym,
iż wyłącznie "umożliwiło zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużania czasu opracowania", stanowi naruszenie trybu
postępowania w rozumieniu art. 27 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności
uchwały w części wyłączającej z planu wymienione działki.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. D., G. P. i M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. położonej w Gminie S. 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] oraz § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części wyłączającej spod regulacji planu wymienione w tym przepisie działki, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym punktem 1 wyroku nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku, 3. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżącego G. P. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz skarżącej M. H. kwotę 405 (słownie: czterysta pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie.
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004 r., wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity:
Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 w nawiązaniu do art. 85
ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266), Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi O., położonej w Gminie S. Zgodnie z postanowieniem § 2 ust. 1 uchwały, plan obejmuje część obszaru wsi O. o powierzchni ok. 64, 0 ha, ograniczonego:
1. od południa – trasą drogi wojewódzkiej nr [...] i ulicą B.,
2. od zachodu – granicą terenów wsi N.,
3. od północy – odcinkiem drogi powiatowej nr [...], dalej granicę opracowania stanowi pas przyległy do trasy projektowanej obwodnicy drogi wojewódzkiej nr [...], z wyłączeniem działek oznaczonych nr geodezyjnym [...] oraz części działek o nr geodezyjnym [...].
Zainteresowani właściciele działek wyłączonych z planu wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr [...] podjętą
w dniu [...] listopada 2004 r. Rada Miejska zajęła stanowisko, że wezwanie mieszkańców wsi O. i K. – właścicieli działek przy ulicy J.
i B. w O. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą
w sprawie miejscowego planu zagospodarowania jest nieuzasadnione. Uchwała
z [...] listopada 2004 r. nie zawierała uzasadnienia. Na żądanie Sądu pełnomocnik Rady Miejskiej przesłał "przygotowane na sesję Rady uzasadnienie do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2004 r." (k. 47-48). Pismo to nie jest wszakże podpisane, a zatem można je traktować co najwyżej jako projekt uzasadnienia uchwały. W piśmie tym w pkt 6 stwierdzono, iż " Wyłączenie części terenu położonego w rejonie ul. J. z granic opracowania planu umożliwiało zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużania czasu opracowania".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., złożonej w Urzędzie Miejskim w S. w dniu [...] grudnia 2004 r., skarżący B. D., M. H. i G P. zarzucili, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. została podjęta z naruszeniem przepisów regulujących tryb opracowania projektu i uchwalania planu, a w szczególności:
1) skarżący nie otrzymali ustawowo wymaganego zawiadomienia (obowiązkowo w trzech formach – art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) o przysługujących im prawach składania wniosków i zarzutów, dlatego skargi do Rady Miejskiej w S. składali kolejno grupami, według dotarcia przypadkowych informacji;
2) skarżący zostali wprowadzeni w błąd przez burmistrza, architekta gminnego
i projektantkę planu, którzy składali ustne obietnice o uwzględnieniu oczekiwań skarżących co do zmiany przeznaczenia ich działek z gruntów rolnych na działki budowlane (reprezentanci Urzędu nie dotrzymali danego słowa, nadużywając zaufania skarżących),
3) skarżący podnoszą także zarzut nierównoprawnego traktowania właścicieli działek, powołując się na fakt, iż działka państwa A. (granicząca z działką skarżącego G. P.) objęta została zmianą przeznaczenia z gruntu rolnego na budowlany, nawet bez składania wniosku przez zainteresowanych właścicieli.
Uzasadniając swoje twierdzenia skarżący powołali się na pismo Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. skierowane do Burmistrza S. (k. 25 akt administracyjnych), w którym Wojewoda ostrzega, że uchybieniem jest niepowiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu wszystkich właścicieli lub władających nieruchomością, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139
ze zm.).
W odpowiedzi na skargę, złożoną wraz ze skargą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym dnia [...] kwietnia 2005r. (a więc po upływie 4 miesięcy i 10 dni od daty złożenia skargi w Urzędzie Miejskim w S.), Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przy uchwalaniu przedmiotowego planu w pełni zachowana i przestrzegana była obowiązująca w tym zakresie procedura. W szczególności pisemne powiadomienie o wyłożeniu planu otrzymali właściciele nieruchomości położonych w granicach opracowania planu, którzy spełniali kryteria określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy; przy powtórnym wyłożeniu projektu planu zawiadomienie otrzymali tylko ci właściciele nieruchomości, których dotyczyły zmiany. Ponadto terenów przy ulicy J. o klasach niskich, nie przeznaczano pod zabudowę, bo nikt nie składał wniosków w tej sprawie w terminie przewidzianym procedurą planistyczną, a wyłączenie części terenu położonego
w rejonie ul. J. z granic opracowania planu umożliwiało zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużania czasu opracowania.
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 322/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę B. D., G. P. i M. H. i stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] w części wyłączającej spod regulacji planu wymienione w tym przepisie działki.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a, znajdującej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
z 1999 r. Nr 15, póz. 139 ze zm.), burmistrz gminy zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes może być naruszony ustaleniami planu. Wykładnia tego przepisu jest jednoznaczna, jednakże w niniejszej sprawie załączona dokumentacja nie zawierała dowodów potwierdzających, iż wszyscy zainteresowani otrzymali powiadomienia
o poszczególnych etapach procedury planistycznej. Fakt, że skarżący G. P., właściciel działki nr [...], zawiadomienia nie otrzymał, jest bezsporny. To naruszenie trybu postępowania w ocenie Sądu l instancji stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a zatem ten zarzut skargi jest
w pełni uzasadniony.
W ocenie Sądu § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały został podjęty
z naruszeniem prawa, albowiem brak jest podstaw prawnych do podejmowania tego rodzaju wyłączeń. Wyłączenie działek gruntu spod regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie trybu postępowania
w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ustawa ta nie przewiduje instytucji "wyłączenia działek" na etapie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt planu. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi wyraz naruszenia zasady równości wobec prawa właścicieli gruntów objętych planem, a także naruszenie interesu prawnego właściciela takiej "wyłączanej działki", co legitymuje go do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca M. H. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności nie tylko § 2 ust. 1 pkt 3, ale także § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części wyłączającej spod regulacji planu wymienione w tych przepisach działki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji. Wniosła także o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 32 Konstytucji RP, art. 6 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie elementarnych interesów skarżącej w zakresie równości wobec prawa i podstawowych praw do korzystania i dysponowania własnością. W uzasadnieniu tych zarzutów M. H. podniosła, że jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. B., której dotyczy § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a ustalenia planu naruszają jej prawa, poprzez zaprojektowanie szerokich dróg prawie wyłącznie po gruncie będącym przedmiotem jej prawa własności. Regulacje planu uniemożliwiają przez to dokonanie podziału nieruchomości na cztery równe części zgodnie
z postanowieniem sądu o nabyciu praw do spadku.
Kolejnym zarzutem jest naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez uznanie, że nieruchomość, której skarżąca jest współwłaścicielem, nie podlega reżimowi planistycznemu w tym zakresie. Tym samym nie została rozpoznana istota sprawy, gdyż Sąd uznał, że prawo do gruntu skarżącej i jej rodzeństwa (współwłaścicieli na podstawie prawa spadkowego) nie zostało naruszone w świetle obowiązujących przepisów prawa.
W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieustosunkowanie się w wyroku do roszczeń zgłaszanych przez skarżącą, a w szczególności niepodania podstawy prawnej w tym zakresie. Skarżąca wyraziła pogląd, że uniemożliwienie dochodzenia naruszonych praw na drodze sądowej z uwagi na nieustosunkowanie się przez Sąd l instancji do skargi w pełnym jej zakresie, jest naruszeniem podstawowych praw obywatela.
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 roku, w sprawie II OSK 1173/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania.
Usprawiedliwione podstawy znalazł zdaniem NSA zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w związku z nieustosunkowaniem się przez Sąd pierwszej instancji do skargi w jej pełnym żądaniu. Skarżąca M. H. będąc właścicielką (współwłaścicielką) nieruchomości przy ul. B. w O. miała prawo oczekiwać, iż Sąd wyjaśni status planistyczny również i tej nieruchomości, podejmując w tej mierze stosowne rozstrzygnięcie. Tym bardziej, że skarżąca zarzuciła Radzie Miejskiej w S., uchwalającej przedmiotowy plan, iż nieruchomość ta bezprawnie - jej zdaniem - została przeznaczona pod drogi, uniemożliwiając dokonanie jej podziału dla celów spadkowych. Te istotne dla sprawy okoliczności niewątpliwie winny były być w toczącym się postępowaniu sądowym jednoznacznie wyjaśnione tak, aby - jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej - Sąd mógł zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia ewentualnych naruszeń prawa w myśl regulacji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Co do naruszenia art. 32 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego, jak również art. 27 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym, sąd kasacyjny uznał, że zarzuty te jako związane w/w uznanym za zasadny zarzutem naruszenia przepisów postępowania
i w konsekwencji przedwczesnym orzekaniem w sprawie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla niej okoliczności, tracą na znaczeniu.
Niezależnie od tego, zdaniem NSA, wyjaśnienia wymaga w niniejszej sprawie, czy możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w tej części, w jakiej wyłącza się z planu określone działki. Sąd kasacyjny wyraził przy tym pogląd, że aczkolwiek nie można wykluczyć w konkretnej sprawie poprawności takiego rozstrzygnięcia, to trzeba zauważyć, że co do zasady wyłączenie części obszaru z planu na finalnym etapie jego procedowania (podejmowania uchwały o planie) nie jest możliwe. Oznacza bowiem uchwalenie innego planu niż zapowiedziany uchwałą rady gminy o przystąpieniu do prac nad planem, wątpliwym pozostawiając aktualność dokonanych, prawem wymaganych konsultacji i uzgodnień. Przyjęcie zatem stanowiska jak w zaskarżonym wyroku wymagało dogłębnej analizy w tej mierze, czego niewątpliwie zabrakło w niniejszej sprawie, tak samo jak rozstrzygnięcia co do losu prawnego pozostałej części planu nieobjętej zaskarżonym wyrokiem. Skoro przedmiotowy plan został zaskarżony w całości to Sąd pierwszej instancji winien wypowiedzieć się w przedmiocie legalności planu także w części, której nie dotyczy zaskarżony wyrok. Wyrok Sądu pierwszej instancji w brzmieniu zaskarżonym jako niezawierający w tej mierze rozstrzygnięcia jest prawnie wadliwy, czyniąc i z tego powodu zasadną skargę kasacyjną.
Końcowo NSA podkreślił, że przepisy Kpa nie mają zastosowania
w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako takie nie mogły być obiektywnie naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań, podkreślić należy, że konfrontując zaskarżoną uchwałę z przepisami prawa sąd, któremu sprawa została przekazana, winien uwzględnić wykładnię prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W pierwszej kolejności odnieść się i ustosunkować należy do kwestii nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej M. H. Jest to nieruchomość położona w O. o nr geodezyjnym [...]. Stanowi współwłasność M. S., I. S., A. S. i skarżącej M. H.
Nieruchomość owa jest objęta § 2 ust.1 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O., położonej w Gminie S., uchwalonym przez Radę Miejską w S..
Ustosunkowując się zatem do kwestii nieruchomości [...], stanowiącej współwłasność Pani H.j, skupić się należy na uregulowaniu art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz.139 ze zm.), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.).
Zgodnie z art. 33 przywołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz
z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten stanowi ograniczenie ustawowe prawa własności poprzez określenie granic tego prawa. Prawo własności, co prawda jako najpełniejsze z praw majątkowych, może być bowiem ograniczone, a prawną możliwość przewiduje w tej materii akt prawny rangi zasadniczej – Konstytucja RP (art. 64 ust.3). Spoglądając przez pryzmat przywołanego przepisu art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, gmina
w sposób legalny ingeruje zatem w sferę uprawnień właścicielskich, co może prowadzić do skutków równoważnych z wywłaszczeniem. Z tym, że nie może to być ingerencja nieograniczona. Gmina winna działać w granicach prawa i ważyć interesy publiczne z prywatnymi, kierując się jednakże interesem publicznym.
W ocenie Sądu przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w S. nie spełnił tych przesłanek. Nie rozważono bowiem kwestii, czy sposób zaprojektowanej drogi (5KD 10/5, 9KD 10/5, 6KDx 6 -13), ograniczający co prawda sferę władztwa współwłaścicieli działki [...], stanowi racjonalne rozwiązanie, zapewniające prawidłową obsługę komunikacyjną (lub/i prawidłowe przeprowadzenie sieci uzbrojenia technicznego) i czy powyższego prawa własności nie ograniczają w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do "obciążeń" innych działek. Prawo własności podlega bowiem równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust.2 Konstytucji RP). Nie rozważono w sposób nie budzący wątpliwości, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi wewnętrznej 6KDx 6 -13, w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.
W tej części zatem skarżona uchwała narusza art. 32 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.93), statuujący fundamentalną zasadę prawa własności.
Oceniając pozostałe postanowienia skarżonej uchwały, Sąd pragnie zwrócić uwagę na regulację art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie mianowicie z tym przepisem, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w S. podjęta została z naruszeniem procedury planistycznej regulowanej w art. 18 ust.2 pkt 5 litera "a" cytowanej ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl powyższego unormowania wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Pojęcie interesu prawnego, który może zostać naruszony ustaleniami planu winno być rozumiane szeroko i dotyczyć wszystkich, legitymujących się tytułami prawnymi do nieruchomości, objętych zasięgiem planu. W przypadku procedury uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego natomiast, nie przeprowadzono w ogóle czynności zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości oznaczonych nr geodezyjnym [...] Są to nieruchomości, które w całości bądź w części zostały wyłączone skarżoną uchwałą z planu zagospodarowania części wsi O. Interes prawny tych podmiotów przejawia się w możliwości domagania się objęciem planem zagospodarowania również działek znajdujących się w ich władaniu.
O fakcie naruszenia przez organ gminy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 litera "a" sygnalizował Wojewoda P. w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. (k. 45 akt niniejszej sprawy), stwierdzając na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 159 ze zm.), że uchwała
w sprawie przedłożonego planu została podjęta z naruszeniem prawa, albowiem załączona dokumentacja nie zawierała dokumentów potwierdzających w sposób jednoznaczny imienne powiadomienia wszystkich zainteresowanych objętych ustaleniami planu o poszczególnych etapach procedury planistycznej. Również Przewodniczący Rady Miejskiej w S. w uzasadnieniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej z [...] lipca 2004 r. w sprawie rozpatrzenia skargi mieszkańców wsi O. i K. – właścicieli działek przy ulicy J. w O., potwierdził, że skarżący G. P. właściciel działki nr [...], nie otrzymał zawiadomienia.
Powyższe wskazuje, że zarzut skargi okazał się uzasadniony, a naruszenie trybu postępowania w przedmiocie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. w części wyłączającej z planu wymienione § 2 ust.1 pkt 3 uchwały działki.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dlatego też Sąd zwraca uwagę, że postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w sprawie planu, wyłączające spod regulacji tegoż planu wymienione w tym przepisie działki zostały podjęte z naruszeniem prawa, albowiem brak jest podstaw prawnych do podejmowania tego rodzaju wyłączeń.
W ramach trybu postępowania w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustawa nie przewiduje instytucji "wyłączenia działek" na etapie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt planu. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi wyraz naruszenia zasady równości wobec prawa właścicieli gruntów objętych planem, a także naruszenie interesu prawnego właściciela takiej "wyłączanej działki", które legitymuje go do wniesienia skargi, na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu, w trybie art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz.1591 ze zm.). Stąd też wyłączenie działek gruntu spod regulacji planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadnione tym, iż wyłącznie "umożliwiło zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużania czasu opracowania", stanowi naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust 1 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części wyłączającej z planu wymienione § 2 ust.1 pkt 3 uchwały działki.
W wyroku z dnia 19 grudnia 2001 r., II SA/Ka 3153/01 NSA wyraził pogląd, że "po myśli art. 24 ust. 1 ustawy o NSA dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w części. Uzależnione jest to jednak od możliwości wyodrębnienia takich postanowień uchwały, sprzecznych z prawem, których wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadzi do sytuacji, gdy wskutek braku stosownych zapisów, bądź w samej uchwale, bądź w ustawie, nie będzie możliwe stosowanie ułomnej uchwały, przez co powstanie również stan sprzeczny
z prawem".
Co prawda cytowane orzeczenie dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego, niemniej jednak wyraża, zdaniem Sądu, uniwersalną zasadę znajdującą zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozważając możliwość stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w części należy zatem zbadać wnikliwie, czy owa uchwała będzie mogła być wykonana, pomimo braku "elementów", immanentnie wcześniej z nią związanych. Skonstatować należy, że co do zasady stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. w części wyłączającej z planu zagospodarowania określone działki oraz w części dotyczącej nieruchomości, stanowiącej współwłasność skarżącej, może spowodować, że wykonanie tejże uchwały nie będzie możliwe. Zauważyć bowiem trzeba, że wyeliminowanie z obrotu prawnego treści zapisów § 2 ust.1 pkt 3 uchwały, odnoszących się do "wyłączenia działek oznaczonych nr geodezyjnym [...] oraz części działek o nr geodezyjnym [...]", spowoduje, iż w/w działki objęte zostaną planem zagospodarowania O. II. W takiej formie uchwała będzie niosła za sobą stan sprzeczny z prawem, albowiem, co do tych działek nie przeprowadzono w ogóle procedury zawiadomienia na piśmie właścicieli tych działek o terminie wyłożenia projektu planu, co jednocześnie pozbawiło te osoby możliwości skutecznego wnoszenia protestów/zarzutów. Innymi słowy, co do tych działek nie przeprowadzono procedury konsultacyjnej. Niemniej jednak skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że istnieje możliwość konwalidowania takiego stanu, poprzez przedsięwzięcie i ponowienie przez organ gminy czynności przewidzianych w art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie niezbędnym do zapewnienia zgodności projektu planu miejscowego z prawem. W tym stanie rzeczy przeprowadzenie przez organ gminy ponownej "procedury konsultacyjnej" w niezbędnym zakresie (wynikającym z częściowego stwierdzenia nieważności uchwały) i podjęcie uzupełniającej uchwały pozwoliłoby uzyskać stan zgodności projektu planu z prawem.
Ponadto nadmienić należy, że stwierdzenie nieważności całej uchwały
w sytuacji, kiedy pozostałe jej postanowienia nie naruszają przepisów prawa i zostały podjęte z zachowaniem wszelkich wymogów proceduralnych, pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tych wadliwych postanowień uchwały, naruszających w rażący sposób interes prawny właścicieli nieruchomości wyłączonych z planu oraz nieruchomości skarżącej, bez konieczności ponownego przeprowadzania czasochłonnej procedury planistycznej, co do całego terenu objętego planowaniem przestrzennym.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne także po upływie roku, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Takim zaś aktem jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego też nie ma przeszkód prawnych do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały.
W związku z tym, że wyłączenie spod regulacji planu objęło nie tylko działki skarżących, ale także innych właścicieli, a wyłączenie wszystkich działek wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały nastąpiło z identycznym naruszeniem trybu postępowania planistycznego, tak jak w przypadku skarżących, Sąd, działając na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części wyłączającej spod regulacji planu wszystkie wymienione w tym przepisie działki.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono natomiast stosownie do treści art. 200 w zw.
z art. 205 § 1, § 2 i § 3 tejże ustawy.