II SA/Bk 253/22

II SA/Bk 253/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-06-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2008/22 - Wyrok NSA z 2025-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 i art. 148 ust. 1-3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy J. (dalej: "Wójt") zawiadomił W. i T. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 1671 m2, położonej w obrębie N. w gminie J., spowodowanego budową sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-pompowej z odgałęzianiami wraz z zasilaniem energetycznym przepompowni ścieków oraz sieci wodociągowej i stworzeniem warunków technicznych do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej.
W czerwcu 2021 r. został sporządzony operat szacunkowy wyceny wzrostu wartości ww. nieruchomości gruntowej w związku z budową sieci wodociągowej
i kanalizacji sanitarnej, dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej, autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.G., posiadającego uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości oraz maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością. Wzrost wartości nieruchomości został oszacowany na kwotę 10.193 zł.
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Wójt ustalił T. i W. S. opłatę adiacencką w wysokości 5.096,50 zł, tytułem wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej wspólność ustawową majątkową małżeńską, położonej w obrębie N. w gminie J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr [...], spowodowanego budową sieci kanalizacji, sanitarnej grawitacyjno-pompowej
z odgałęzieniami wraz z zasilaniem energetycznym przepompowni ścieków oraz sieci wodociągowej i tym samym stworzeniem warunków do podłączenia ww. nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny
nr XVII/146/2000 z dnia 23 maja 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (dalej: "uchwała nr XVII/146/2000").
W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że w dniu [...] stycznia 2019 r. Gmina J. (dalej: "Gmina") dokonała odbioru technicznego, potwierdzonego końcowym protokołem odbioru robót budowlanych polegających na budowie sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej w N. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Gmina poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") o zakończeniu powyższej inwestycji. Organ ten nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie 14-stu dni, a tym samym w dniu [...] stycznia 2021 r. stworzone zostały warunki techniczne do podłączenia do wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla działki nr geod. [...] położonej w obrębie N. Wójt ustalił, że według stanu na dzień stworzenia warunków podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, (tj. na [...] stycznia 2019 r.), współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli W. i T. S. Dalej organ wyjaśnił, że uchwałą nr XVII/146/2000 ustalona została wysokość stawki procentowej opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem, z udziałem środków finansowych Gminy, sieci infrastruktury technicznej. Wspomnianą uchwałą ustalono stawkę procentową w wysokości 50% od wzrostu wartości nieruchomości tj. różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Przedmiotowa uchwała obowiązywała, na dzień stworzenia warunków technicznych do podłączenia do sieci, podkreślając za cytowanym orzecznictwem, że dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, konieczna jest prawna a nie jedynie faktyczna możliwość korzystania z wybudowanej infrastruktury. W dalszej kolejności organ wymienił dokumentację potwierdzającą fakt budowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej oraz stworzenia dla działki nr [...] warunków technicznych w celu podłączenia do wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej: zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2017 r. zamiaru wykonania sieci, protokół z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odbioru końcowego robót, zawiadomienie PINB o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji z dnia[...] stycznia 2019 r. oraz pisma Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. (dalej: "ZGK") z dnia [...] marca 2021 r. oraz z dnia [...].08.2021 r., zgodnie z którymi w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, stworzone zostały warunki techniczne do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej m. in. dla ww. nieruchomości. W oparciu o powyższe Wójt uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 ust. 1 u.g.n.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonał oceny operatu szacunkowego z czerwca 2021 r. oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, będących dowodem w przedmiotowej sprawie, podkreślając, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w zakresie odnoszącym się do wiadomości specjalnych. Wójt uznał, że operat ten został sporządzony zgodnie
z zasadą szczególnej staranności oraz odpowiada ustawowym kryteriom. W ocenie organu zawarte w nim przesłanki wyceny są wykazane w sposób przejrzysty, logiczny i mający odniesienie do realiów lokalnego rynku obrotu nieruchomościami. W sporządzonym operacie szacunkowym można prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy oraz stwierdzić poprawność przyjętych rozwiązań. Organ ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego, stwierdzając, że został on wykonany poprawnie w kontekście obowiązujących przepisów prawa, bowiem opinia jest jasna, logiczna, spójna, wiarygodna i nie zawiera błędów matematycznych, a zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę. Rzeczoznawca prawidłowo określił aktualne wartości rynkowe nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej
i kanalizacyjnej. Mając na uwadze przedmiot oraz cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeprowadzoną analizę rynku, a także obowiązujące przepisy, stwierdził ponadto, że najwłaściwsze będzie dokonanie wyceny w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. W ocenie organu Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny nieruchomości nie budzi wątpliwości, co do jej poprawności. Przedstawione przesłanki, którymi rzeczoznawca kierował się przy sporządzaniu wyceny są wykazane w sposób przejrzysty, logiczny
i mający odniesienie do realiów lokalnego rynku obrotu nieruchomościami. Zgromadzone dane o transakcjach wolnorynkowych w zakresie sprzedaży nieruchomości na terenie rynku lokalnego, stanowią w jego ocenie, obiektywną podstawę do ustalenia wartości ww. działki. Wedle wniosków operatu, wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wynosiła 150.440 zł, natomiast po ich wybudowaniu 160.633 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 10.193 zł, zaś zgodnie z uchwałą nr XVII/146/2000, wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na 5 096,50 zł.
Dalej organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2021 r. strona wniosła uwagi
i zastrzeżenia do operatu szacunkowego, zarzucając brak możliwości podłączenia ww. działki do sieci, w związku z brakiem bezpośredniego jej graniczenia z drogą gminną (działka nr [...]), w której zostały zlokalizowane sieci kanalizacji sanitarnej
i wodociągowej. Ponadto strona zarzuciła rzeczoznawcy majątkowemu, znaczne zawyżenie wartości działki. Do uwag tych odniósł się rzeczoznawca majątkowy, który wyjaśnił z jakich względów dobór transakcji ujętych w operacie do porównań jest właściwy, wskazując, że nie znajduje uzasadnienia dla dokonania korekty obliczeń zawartych w operacie. Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, że w jego ocenie bez znaczenia pozostaje fakt, że działka nr [...] nie graniczyła bezpośrednio z pasem drogowym drogi gminnej, bowiem działka [...] graniczy bezpośrednio z działką
o nr geod. [...], której obszar został wydzielony i przeznaczony decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2018 r., pod przyszłe poszerzenie pasa drogi gminnej, co oznacza, że działka [...] (stanowiąca na dzień stworzenia warunków technicznych współwłasność T. i W. S.) przeznaczona została pod infrastrukturę. Odnośnie uwag strony, dotyczących możliwości, lub jej braku, korzystania z wybudowanej sieci, rzeczoznawca zaznaczył, że nie jest uprawniony do oceny, czy dla danej nieruchomości stworzono takie warunki. Organem odpowiednim w tym zakresie jest ZGK, który również przeanalizował kwestie podnoszone przez stronę i pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wyjaśnił, że działka nr [...] uzyskała techniczne możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Pismem z dnia [...] października 2021 r. strona złożyła uwagi do wyjaśnień rzeczoznawcy, zaznaczając, że nie wyjaśnił on jej wątpliwości. Z tego względu strona podtrzymała swoje stanowisko o braku podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na powyższe uwagi, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 148b ust. 1 i 2 u.g.n., stwierdzenie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów, a właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w tej sprawie. W związku z powyższym organ ustalił, że podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji, że zostały stworzone wystarczające warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, jest ZGK, a nie rzeczoznawca majątkowy. W związku z tym organ uznał zarzut strony skierowany przeciwko rzeczoznawcy w ww. kwestii, za bezzasadny. Sprawa ta została bowiem rozpatrzona przez ZGK, co zostało uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego.
Końcowo Wójt wyjaśnił, że przeanalizował przepisy normujące możliwość podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, wskutek czego stwierdził, że warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone, jeżeli: (1) na nieruchomości gruntowej lub w pobliżu tej nieruchomości, (której właściciel ma ponieść opłatę adiacencką) istnieje sieć wodociągowa lub kanalizacyjna; (2) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z art. 148b ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U.
z 2020 r. poz. 2028 ze zm.; dalej: u.z.z.w.") powiadamia organy gminy o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci, a ponadto w indywidualnych sprawach wszczętych wnioskiem o wydanie warunków przyłączenia przesądza swoim oświadczeniem woli o istnieniu technicznych możliwości świadczenia usług, wydając warunki przyłączenia, o których mowa w regulaminie Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zatem przesądza o istnieniu tej materialnoprawnej przesłanki zaistnienia możliwości przyłączenia do swej sieci; (3) nie musi istnieć przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne od urządzenia (sieci) do nieruchomości,
a wręcz nie musi być ono nigdy zbudowane dla udokumentowania zasadności naliczenia opłaty adiacenckiej; (4) nie musi także być zbudowany tzw. kanał boczny. Reasumując organ uznał więc, że organem wydającym warunki techniczne podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, a tym samym organem udzielającym informacji czy warunki takie istnieją, jest ZGK, którego opinię, organ uznał za dowód w sprawie. Finalnie organ stwierdził, że wszystkie ww. przesłanki umożliwiające podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zostały spełnione, a tym samym stworzono warunki techniczne i prawne do podłączenia nieruchomości do tej sieci, zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.
Wskutek rozpatrzenia odwołania W. i T. S. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "SKO") utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO podzieliło ustalenia oraz argumentację Wójta, podkreślając, że przez doktrynę i orzecznictwo zostało wypracowane pojęcie, które wskazuje, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego urządzenia, ustalona według przepisów Prawa budowlanego, a nie data odbioru robót. Stosownie zaś do treści art. 59 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a P.b. SKO dostrzegło przy tym, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organ w dniu [...] stycznia 2019 r. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. inwestycji do PINB. Dlatego też, za termin zakończenia przyjęto dzień [...] styczeń 2019 r. (tj. [...] stycznia 2019 r. + 14 dni). Finalnie SKO podzieliło twierdzenie, że warunki do przyłączenia działki nr [...] do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zostały stworzone w dniu [...] stycznia 2019 r. SKO wskazało również, że w obecnym stanie prawnym stworzenie ww. warunków nie wymaga wykonania przykanalików (przyłączy). Według aktualnej linii orzeczniczej, pod pojęciem "stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej" (art. 145 ust. 2 u.g.n.) należy rozumieć dzień legalnej możliwości eksploatacji/korzystania z wybudowanej infrastruktury - urządzenia kanalizacyjnego. Organ odwoławczy podzielił ponadto ocenę Wójta dotyczącą operatu szacunkowego.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że W. i T. S. nie są od dnia [...] kwietnia 2019 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości, SKO wyjaśniło, że byli oni jej właścicielami w dacie stworzenia warunków technicznych do podłączenia jej do przedmiotowej sieci. SKO wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Nabywca nieruchomości o stworzonych uprzednio warunkach podłączenia do urządzenia, nie zyskuje bowiem użyteczności tej nieruchomości w wyniku stworzenia warunków podłączenia do urządzenia, lecz nabywa już nieruchomość z możliwością podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. SKO nie podzieliło również pozostałych zarzutów odwołania.
Skargę na ww. decyzją wnieśli do sądu administracyjnego W. i T. S., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie:
I. przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., przez:
a) niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na datę wydawania decyzji;
b) niewyczerpujące i dowolne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem istotnych wniosków z niego wypływających,
w szczególności w zakresie rzeczywistego istnienie warunków technicznych do wykonania przyłączenia działki nr [...] do infrastruktury technicznej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w razie woli wykonania przez właściciela działki nr [...] przyłączy, powstanie konieczność dobudowania sieci przez działkę nr [...] oraz ustanowienia odpowiednich służebności;
c) zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące:
- błędnym ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy,
w szczególności przyjęciem, że działka nr [...] w dacie [...] stycznia 2019 r. uzyskała warunki do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej;
- nieuwzględnieniem przy podjęciu decyzji przedstawianych w toku postępowania wyjaśnień skarżących, że działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, w której ułożono sieć wodociągową i kanalizacyjną oraz że skarżący w dniu [...] kwietnia 2019 r. dokonali darowizny działki nr [...] na rzecz swojej córki;
II. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 145 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że dla działki
nr [...] w dacie [...] stycznia 2019 r. zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, podczas, gdy podłączenie to było niemożliwe, ponieważ działka nr [...] jest oddzielona działką nr [...] od działki, w której ułożono sieć kanalizacji i wodociągową;
2. art. 145 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że termin początkowy okresu,
w którym uprawnione jest wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, rozpoczął się z dniem [...] stycznia 2019 r., w którym to dniu nastąpiło prawomocne zakończenie budowy sieci oraz, że data ta jest tożsama z momentem uprawniającym do oceny, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej;
3. art. 148b ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i zastosowanie, co przejawiało się brakiem przeanalizowania przez organ przepisów u.z.z.w., która określa, co stanowi przyłącze, co jest siecią
i urządzeniami kanalizacyjnymi;
4. art. 148b ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że warunki do przyłączenia działki nr [...] zaistniały w dniu [...] stycznia 2019 r., podczas gdy właściwy podmiot, tj. ZGK, zawiadomił organ, że stworzone zostały warunki techniczne do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, m.in. dla nieruchomości nr [...] pismem z dnia [...] marca 2021 r.
5. art. 144 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że to skarżący są beneficjentami wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy to skarżący pozostawali właścicielami działki [...], nie istniały prawne i techniczne możliwości wykonania przyłączy do sieci.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie w całości utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących doprecyzował zarzuty oraz przedstawił argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej i stworzeniem warunków technicznych do korzystania z tych sieci.
Na wstępie wskazać należy, że opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
Zgodnie z art. 144 i 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może,
w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Stosownie zatem do wskazanych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrza albo prezydenta miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej (wszczęcie postępowania w tym przedmiocie) może nastąpić
w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50%
(art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czy stanowi art. 146 ust. 1 i 1a tej ustawy.
Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej
z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) została wybudowana infrastruktura techniczna (sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej) z udziałem środków publicznych;
2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania
z wybudowanej infrastruktury technicznej; 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony
w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
W ocenie Sądu, rozważając ziszczenie się w niniejszej sprawie wyżej wymienionych przesłanek, organy obu instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazały ich spełnienie. Przedstawiona zaś w tym względzie argumentacja i wywody znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa, jak również w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie obecnym stanowisko to
w pełni podziela.
Fakt wykonania na zlecenie inwestora będącego Gminą i z udziałem środków publicznych sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest oczywisty - świadczy o tym dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych. Nie budzi również wątpliwości okoliczność obowiązywania w spornym okresie uchwały właściwej rady gminy określającej stawkę procentową przedmiotowej opłaty, co jest kolejnym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej.
Spornym elementem między organami administracji a skarżącymi była natomiast data stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej). Skarżący formułują przy tym zarzut błędnej wykładni przepisów prowadzącej do przyjęcia, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej nie wymaga wybudowania przykanalików (przyłączy). Wskazują również, że działka [...] nie graniczy bezpośrednio z działką, w której ułożono sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, a wobec powyższego nie można twierdzić, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci. Ponadto w dniu
[...] kwietnia 2019 r. dokonali darowizny przedmiotowej działki na rzecz córki i to ona obecnie pozostaje jej właścicielem.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, przede wszystkim powtórzyć należy za organami, że przepisy u.g.n. nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (...), następuje na podstawie odrębnych przepisów". Jak trafnie wskazało SKO, w sprawie niniejszej tymi przepisami będzie P.b oraz u.z.z.w. – obydwie ustawy w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie - styczeń 2019 r.
Stosownie do treści art. 54 P.b. w ówczesnym brzmieniu, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy (...), można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu
w drodze decyzji, chyba że zgodnie z art. 55 P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należało uzyskać ostateczną decyzję
o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o to przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Obydwie powyższe regulacje oznaczają, że w spornym
w niniejszej sprawie okresie, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej takich jak kanalizacja sanitarna czy sieć wodociągowa następowało, gdy użytkowaniu sieci - w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy - nie sprzeciwił się właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie sieci, zaś podłączenie nieruchomości do sieci pozostaje zgodne z regulaminem gminy i jest technicznie możliwe (vide m.in. wyroki w sprawach I OSK 691/13 z dnia 18 listopada 2014 r.; IV SA/Po 391/16 z dnia 28 września 2016 r., dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Innymi słowy, dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej) konieczna jest prawna a nie jedynie faktyczna możliwość korzystania z wybudowanej infrastruktury. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnej linii orzeczniczej, wedle której pod pojęciem "stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej" (art. 145 ust. 2 u.g.n.) należy rozumieć dzień legalnej możliwości eksploatacji/korzystania z wybudowanej infrastruktury - urządzenia kanalizacyjnego (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 219/13 z dnia 10 września 2014 r.: wyrok z dnia 28 września 2016 r., IV SA/Po 391/16, CBOSA).
W przypadku zatem wybudowania omawianej infrastruktury technicznej, organy prawidło wskazały, że datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje bowiem możliwość legalnego korzystania z infrastruktury. Jak wynika zaś z niespornych ustaleń organów, Wójt Gminy J. zawiadomienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy ww. inwestycji, wykonanej na podstawie zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożył w dniu [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do organu), a organy nie zgłosiły sprzeciwu. W tych uwarunkowaniach, uznać należy, że data stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ustalona została prawidłowo, jako moment, od którego ww. sieć może być użytkowana legalnie, co nastąpiło [...] stycznia 2019 r.
Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie spełniona została również druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania
z wybudowanej infrastruktury technicznej, co miało miejsce [...] stycznia 2019 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została [...] października 2021 r.
Odnosząc się zaś do zarzutu, że od dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący nie są właścicielami przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że zgodnie
z utrwalonym już w tej kwestii orzecznictwem sądowym przyjmuje się, że niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel w chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej (tak: wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., I OSK 1276/10 i z 1 kwietnia 2011 r.
I OSK 833/10). Skoro zatem skarżący w dacie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu [...] stycznia 2019 r. byli właścicielami działki nr [...], to są również zobowiązani do poniesienia tej opłaty jako jej właściciele w dacie stworzenia ww. warunków.
Jednocześnie skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, zgodnie z którym "stworzenie warunków" nie wymaga w obecnym stanie prawnym wykonania przykanalików (przyłączy). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia
14 marca 2019 r. I OSK 1173/17 "niewybudowanie przez gminę przykanalików
w ramach ułożonej kanalizacji samo przez się nie może oznaczać, że generalnie wartość nieruchomości nie wzrosła. Wręcz przeciwnie, już samo jej położenie na terenie uzbrojonym w infrastrukturę techniczną wpływa na cenę rynkową działki".
W przedmiotowej kwestii ponownie za ww. orzeczeniem NSA odwołać się należy do regulacji u.z.z.w., w której w art. 2 pkt 14, 7 i 5 zdefiniowano pojęcie "urządzenia kanalizacyjnego", "sieci" oraz "przyłącza kanalizacyjnego". Zgodnie
z tą regulacją: "urządzenie kanalizacyjne" to sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków" (art. 2 pkt 14); "sieci" to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz
z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 7); zaś "przyłącze kanalizacyjne" to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług
z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku,
a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5). Jak z kolei wynika z art. 15 ust. 2 tej ustawy, realizację przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się
o przyłączenie nieruchomości do sieci. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przyłącze kanalizacyjne stanowi własność osoby, która poniosła koszt ich budowy (vide wyrok SN z dnia 2 lipca 2004 r. II CK 420/03, Lex nr 109528). Oznacza to, że skoro przyłącze kanalizacyjne wykonuje na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie i stanowi ono jej własność, a nie własność przedsiębiorstwa, to brak jest podstaw do wywodzenia generalnej zasady, iż dopiero wykonanie przyłącza przez przedsiębiorstwo oraz oddanie go do legalnego użytkowania jest momentem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. To też powoduje, że za zdezaktualizowaną należy uznać uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia
5 czerwca 2000 r. o sygnaturze OPK 4-7/00 obejmującą terminem "stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej" obowiązek budowy przez gminę przykanalików. Podstawą przyjęcia takiej interpretacji we wskazanej uchwale były przepisy ustawy – Prawo wodne
z 1974 r., które już nie obowiązują. Odwołanie obecnie w przytoczonym powyżej przepisie art. 148b ust. 1 u.g.n. do przepisów odrębnych (którymi w sprawie niniejszej są przepisy p.b. i u.z.z.w.) potwierdza konieczność zweryfikowania poglądu uchwały. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1173/17, w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "obecnie (...),
w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń kanalizacyjnych, ustalenie opłaty adiacenckiej jest dopuszczalne od dnia oddania do eksploatacji urządzenia kanalizacyjnego. To właśnie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków stanowić powinny podstawę do oceny, czy zostały spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego. W świetle tych uregulowań nie ma znaczenia, czy studzienka znajduje się w granicach działki, czy też, co jest bardziej powszechne, znajduje się ona w pasie drogi publicznej".
Reasumując tę część rozważeń, dodatkowo wskazać należy, że tutejszy Sąd nie podziela poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (również tych podnoszonych skardze), z których wynikał obowiązek zaliczenia poniesionych przez właściciela nieruchomości kosztów budowy tzw. przykanalików (elementów przyłącza kanalizacyjnego) na poczet ewentualnej opłaty adiacenckiej ustalanej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do przyłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych (kanalizacji sanitarnej). W tym ujęciu sądy administracyjne, bazując w istocie na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt III CZP 79/07, - prezentowały inną wykładnię przepisu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. oraz całkowicie pomijały treść art. 15 ust. 2 u.w.z.z. (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 476/16; 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 897/16 i powołane tam orzecznictwo – orzeczenia dostępne jw.).
Na aprobatę nie zasługuje również zarzut odnoszący się do braku warunków do podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury technicznej z uwagi na fakt, że pomiędzy inwestycją a ww. działką, znajduje się działka nr [...]. W tym miejscu podzielić należy pogląd SKO, że aktualnie nie ma przeszkód prawnych, aby obciążyć na rzecz właściciela nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości (obciążonej), oznaczonej jako działka nr [...]. Jak trafnie bowiem wskazało SKO, ustanawianie służebności przesyłu w drodze analogii z przepisów o służebności drogi koniecznej (art. 145 k.c.) na rzecz osób innych niż przedsiębiorcy przesyłowi jest w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego dopuszczalne (uchwała SN z dnia 30 sierpnia 1991 r., III CZP 73/91). Dopuszczalność zastosowania analogii z art. 145 k.c. dotyczy również sytuacji, gdy nieruchomość odizolowana od linii energetycznych nie jest zabudowana i nie ma żadnych potrzeb energetycznych. W obecnym stanie prawnym nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie
z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń(art. 3051 k.c). Określono ją wyraźnie mianem służebności przesyłu. Odrębnie podkreślono, że do służebności przesyłu stosuje się odpowiednio przepisy o służebnościach gruntowych (art. 3054 k.c). Jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy
o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna do właściwego korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c, przedsiębiorca może żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem (art. 3052 § 1 k.c).
Z drugiej strony, jeżeli przedsiębiorca odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna do korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 §1 k.c, właściciel nieruchomości może żądać odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu (art. 3052 § 2 k.c). W świetle zaprezentowanych wyżej uregulowań prawnych twierdzenie skargi, że nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości nr [...] wobec jej oddzielenia od działki, w której ułożono sieć kanalizacji oraz sieć wodociągową nie zasługują na uwzględnienie.
Również zarzuty dotyczące prawidłowości wykonania operatu z powodu jego niejasności okazały się nietrafne, gdyż wzrost wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do przyłączenia do omawianej infrastruktury technicznej został ustalony w sposób niewątpliwy, bez naruszania wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przedstawiona przez organy ocena tego operatu, jak i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy było pełne i nie mogło zostać uznane za dowolne.
Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w operacie wartości wynagrodzenia za ustanowienie służebności wskazać należy, że ewentualne koszty poniesione przez właściciela nieruchomości (osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci) z tytułu realizacji budowy przyłączy do sieci, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.z.z.w., nie mogą być uznane za koszty budowy danej sieci. Koszty, które ponosi właściciel nieruchomości w celu uzyskania przyłączenia nieruchomości do sieci, stanowiące koszty realizacji danego przyłącza w celu zapewnienia dostępu do urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n., nie mogą zostać na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. zaliczone na poczet ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej. Stąd też zarzut nieuwzględnienia w operacie ewentualnej wartości wynagrodzenia za ustanowienie służebności uznać należy za chybiony.
Organy nie naruszyły ponadto art. 148b ust. 2 u.g.n. Przepis ten nakłada na właściwe branżowo podmioty obowiązek udzielania informacji w sprawach ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (...), wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Informacje te mogą być udzielane osobom zobowiązanym do wniesienia tej opłaty, gminom oraz rzeczoznawcom majątkowym, którzy w tym celu na zlecenie gminy sporządzać będą opinie o wartości nieruchomości. Data udzielenia tej informacji
nie może być utożsamiana jednak z datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci, gdyż jak to już wyżej wskazano za datę tę uznaje się moment, od którego infrastruktura techniczna może być użytkowana legalnie, co
w konkretnej sprawie nastąpiło [...] stycznia 2019 r.
Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 145 oraz 148b ust. 1 i 2 u.g. Organy obu instancji prawidłowo bowiem zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia.
W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego
w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne.
W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Końcowo podkreślić należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.