II SA/Bk 241/24

II SA/Bk 241/24 - Postanowienie WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Dowódcy 1. Podlaskiej Brygady Obrony Terytorialnej w Białymstoku z dnia 6 lutego 2024 r. w przedmiocie opinii służbowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 13 stycznia 2024 r. Dowódca Plutonu 1 Podlaskiej Brygady Obrony Terytorialnej w Białymstoku sporządził opinię służbową szeregowej L. G.
L. G. odwołała się od przedmiotowej opinii służbowej do wyższego przełożonego tj. Dowódcy 1 Podlaskiej Brygady Obrony Terytorialnej w Białymstoku.
Dowódca 1 Podlaskiej Brygady Obrony Terytorialnej w Białymstoku dnia 6 lutego 2024 r. utrzymał w mocy sporną opinię służbową.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku L. G. wniosła o uchylenie w całości utrzymanej w mocy opinii służbowej.
W odpowiedzi na skargę Dowódca 1 Podlaskiej Brygady Obrony Terytorialnej w Białymstoku wniósł o odrzucenie skargi w całości. Wskazał, że na opinię służbową nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a zatem niniejsza skarga jako niedopuszczalna i bezzasadna powinna podlegać odrzuceniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaś na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. Cechą charakterystyczną i wspólną wszystkich przejawów działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne jest element władztwa administracyjnego w kreowaniu uprawnienia lub obowiązku adresata, często związany z możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. m.in. postanowienie WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2016 r., III SA/Kr 876/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA).
Z kolei na podstawie art. 5 p.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz: o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009) (pkt 4 lit. a), wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4 lit. b); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).
Kwestie związane z opiniowaniem żołnierzy reguluje ustawa o obronie Ojczyzny z dnia 11 marca 2022 r. oraz rozporządzenie z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy (w dacie opiniowania skarżącej rozporządzenie w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy z dnia 4 lipca 2022 r.)
Stosownie do art. 127 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny w czasie pełnienia czynnej służby wojskowej, z wyłączeniem służby pełnionej w razie mobilizacji i w czasie wojny, żołnierz podlega opiniowaniu służbowemu przez przełożonego. Opiniowanie służbowe przeprowadza się corocznie w przypadku żołnierza zawodowego. Oprócz oceny jego wywiązywania się z obowiązków na stanowisku służbowym lub wykonywania zadań, ma na celu również ocenę jego kompetencji i predyspozycji, ocenę jego postawy i zachowania poza godzinami służby, wyznaczenie kierunków rozwoju zawodowego i określenie potrzeb szkoleniowych opiniowanego żołnierza (ust. 2). Opinia służbowa wydana wskutek odwołania jest ostateczna, chyba że żołnierz uzyskał ogólną ocenę niedostateczną. W takim przypadku żołnierz może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie tej opinii (ust. 9). Zgodnie z art. 127 ust. 4 zd. 1 ustawy o obronie Ojczyzny do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W ugruntowanej linii orzeczniczej dominuje pogląd, że opinie służbowe nie należą do kategorii aktów administracyjnych podlegających kognicji sądów administracyjnych. Opinia służbowa stanowi ocenę tj. stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną, nie ma zatem cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Może ona w przyszłości jedynie rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową żołnierza wpływając na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Jednakże takie konsekwencje prawne nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach (zob. postanowienia: WSA w Krakowie z 11 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 855/14; WSA w Rzeszowie z 19 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 97/18; WSA w Warszawie z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 7/14 i z 30 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2746/11, CBOSA).
Powyższy pogląd jest reprezentowany również w orzecznictwie NSA, który w uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11 (CBOSA) stwierdził, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia taka stanowi jedynie ocenę przez przełożonego stanu wiedzy i umiejętności opiniowanego. W szczególności niczego nie rozstrzyga i nie jest nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Opinię można zakwalifikować jako akt wewnętrzny kierowany do podmiotu znajdującego się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostającego w stosunku zależności służbowej i akt wynikający z podległości służbowej pomiędzy przełożonym, a podwładnym. Opinia nie przyjmuje w szczególności formy postanowienia lub decyzji. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Powołane uchwały dotyczą wprawdzie opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, należy przyjąć, że zaprezentowane w nich stanowisko ma zastosowanie także w sprawie niniejszej.
W tej sytuacji mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji postanowienia.