II SA/Bk 238/04

II SA/Bk 238/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2004-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Elżbieta Trykoszko /sprawozdawca/
Stanisław Prutis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 156,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
I. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest każdy z czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy oceniana decyzja i każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
II. Przy ocenie statusu strony w postępowaniu nie ma znaczenia fakt czy wszczęte zostało ono z urzędu, choćby z inicjatywy strony, czy na wniosek strony.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy 1.uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o umorzeniu postępowania z wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] października 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w B. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] września 1983r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenu w B. o przekazaniu w użytkowanie na czas nieokreślony Polskiemu Związkowi Działkowców w B. nieruchomości o powierzchni 18,1960 ha, oznaczonej Nr [...]/3, a położonej przy ulicy W.. Z wnioskiem o przeprowadzenie z urzędu postępowania w w/w sprawie wystąpiła Gmina B.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] stycznia 2004r., powołując się na art. 157 § 1, 159 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 1, 8 i 11 ustawy z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji opisanej na wstępie. Kolegium nie uznało za rażące naruszenie prawa powołania w decyzji z [...] września 1983r. niewłaściwej podstawy prawnej tj. art. 11 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, odnoszącego się do rozdysponowania pod ogrody działkowe gruntów wyłącznie na czas określony. Kolegium podkreśliło, że sporna decyzja dotyczyła przekazania terenu z przeznaczeniem na poszerzenie ogrodu działkowego już istniejącego, a fakt ten wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż przepis ten nie odnosił się wprost do powiększania istniejących ogrodów oraz nie zawiera jednoznacznego zakazu przeznaczania na taki cel nieruchomości o przeznaczeniu na cele leśne. Nadto, kopie tekstu planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają dokładnego określenia przedmiotowej nieruchomości o jej przeznaczeniu na cele gospodarki leśnej można wnioskować jedynie na podstawie rysunku planu, ewidencji gruntów oraz obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa. Samo przekazanie terenu Polskiemu Związkowi Działkowców z przeznaczeniem na poszerzenie ogródków działkowych nie może być traktowane jako dopuszczające zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne. SKO powołując się na tezy z orzecznictwa NSA i SN wywiodło również, że podanie niewłaściwej podstawy prawnej nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. O tym, czy rozpatrywana decyzja posiada wystarczającą podstawę prawną przesądza bowiem nie jej prawidłowe wskazanie, a faktyczne obowiązywanie przepisów prawa, pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia określonego typu. W konsekwencji organ stwierdził, że uznanie uchybień, do jakich doszło przy wydawaniu decyzji za rażące naruszenie prawa mogłoby być uznane za działanie naruszające ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę państwa prawnego oraz pogłębiania zaufania do organów państwa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili do SKO Prezydent Miasta B. oraz S.K.Ł., który zgłosił swój udział w postępowaniu.
Prezydent Miasta B. wskazał na merytoryczne podstawy uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1983r., a S.K.Ł. powołał się na fakt, że jest mieszkańcem B., któremu decyzja z [...] września 1983r. naruszyła prawo do korzystania ze znacznego fragmentu kompleksu leśnego "P.". Jego zdaniem prawo i obowiązek występowania w danej sprawie daje mu Konstytucja RP w art. 82, 83 i 86. Polski Związek Działkowców użytkuje – zdaniem skarżącego – teren leśny niezgodnie z planem zagospodarowania i dokonuje bezprawnych czynów naruszających ustawę o kształtowaniu i ochronie środowiska.
W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisanym przez zastępcę prezydenta miasta B. podkreślono, powołując się na art. 6 i 11 ustawy z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, iż przepisy dotyczące utworzenia ogrodu działkowego powinny mieć odpowiednie zastosowanie również do jego powiększenia. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił orzecznictwo NSA dotyczące interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". We wnioskach końcowych wywiedziono, iż fakt uzyskania przez PZD prawa do użytkowania nieruchomości na czas nieoznaczony, w sytuacji gdy przepisy ustawy oraz obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego nie dawały podstaw do takiego działania, może powodować daleko idące skutki w sferze stosunków społecznych i gospodarczych wspólnoty samorządowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2004r. orzekło o umorzeniu postępowania z wniosku S.K.Ł. oraz wniosku Prezydenta Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdziło, iż S.K.Ł. nie służył przymiot strony postępowania, albowiem decyzja z [...] września 1983r. nie dotyczyła żadnych prawnych interesów skarżącego. Powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP nie stanowią samodzielnej podstawy do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podpisanego przez zastępcę prezydenta miasta B., Kolegium wywiodło, że wniosek ten jako pochodzący od organu rozpoznającego sprawę w I instancji (następstwo prawne) nie może być uznany za pochodzący od strony,
a tym samym za mogący skutecznie uruchomić postępowanie przez organem odwoławczym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiedziono, że organy gminy powołane na podstawie przepisów prawa do rozstrzygania spraw, w ramach swych kompetencji, w drodze decyzji administracyjnych, nie mogą brać udziału w charakterze strony w toczących się w tych sprawach postępowaniach nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie wpływa na ich prawa i obowiązki.
Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiedli Gmina B. (Sygn. [...]) i S.K.Ł. (Sygn. akt [...]).
Gmina wywiodła, że jako właściciel nieruchomości obciążonej prawem użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców, ma interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony, a S.K.Ł., po opisaniu nieprawidłowości działań Zarządu Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. TPB stwierdził, iż jego prawo w uczestniczeniu w postępowaniu wynika stąd, że stał się przedmiotem zemsty działaczy Polskiego Związku Działkowców. Podtrzymał dotychczasowe twierdzenie o interesie prawnym do występowania w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie obu skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skardze Gminy B. nie sposób odmówić słuszności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze bowiem pochopnie, bo bez wyjaśnienia intencji podmiotu podpisanego pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjęło, iż wniosek ten jest wnioskiem organu administracji, a nie wnioskiem właściciela gruntu, będącego przedmiotem przekazania w użytkowanie na czas nieokreślony dla Polskiego Związku Działkowców w B. tj. będącego przedmiotem ocenianej w nadzwyczajnym trybie decyzji Nr [...] z dnia [...] września 1983r. Z treści skargi wynika, iż podpisany pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta B. był jedynie reprezentantem właściciela nieruchomości, będącej przedmiotem kwestionowanego teraz przekazania w użytkowanie PZD w B. i nie mógł być utożsamiany z monokratycznym organem gminy (miasta) ustawowo upoważnionym do orzekania w pierwszej instancji o przekazywaniu gruntów gminy pod pracownicze ogrody działkowe zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. Dz. U. z 1996r. Nr 85, poz. 390 z późn. zmianami). Rozumowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadziłoby do niedopuszczalnego pozbawienia gminy statusu strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmowałby sferę interesu prawnego gminy. Gmina tymczasem może być stroną postępowania na takich samych zasadach, jak inna osoba prawna lub fizyczna (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2000r. sygn. SA/Sz 2007/99 – OSS 2001/1/2) o ile znajdzie się w sytuacji podmiotu administrowanego (żądającego czynności od jakiegoś organu administracji publicznej albo zmuszonego ze względu na treść obowiązującej normy prawnej do występowania w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze podmiotu administrowanego). W sprawie niniejszej status strony postępowania niewątpliwie przysługuje skarżącej gminie albowiem – jak wynika z akt administracyjnych – własność nieruchomości Nr [...]/3 należy teraz do Gminy B. (vide: informacja z k. 17 akt administracyjnych). Stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest – stosownie do regulacji zawartej w art. 28 kpa – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy oceniania decyzja i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Niewątpliwy interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym miały zatem dwa podmioty: właściciel terenu przekazanego pod pracowniczy ogród działkowy, a jest nim obecnie Gmina B. oraz użytkownik terenu tj. Polski Związek Działkowców – Zarząd Okręgowy w B. W niniejszej sprawie zauważyć należy, iż ocenianej teraz decyzji z [...] września 1983r. o przekazaniu nieruchomości Nr [...] w użytkowanie Polskiemu Zawiązkowi Działkowców, nie podejmował organ gminy. W momencie przekazywania nieruchomości pod poszerzenie pracowniczego ogrodu działkowego, nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Prezydent B., z upoważnienia którego decyzję podpisał Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami w B., nie działał jako organ samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny w Polsce, z gminą jako podstawową jednostką organizacyjną, reaktywowany został dopiero ustawą z 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (tekst pierwotny Dz. U. z 1990r. Nr 16, poz. 95), po 40 latach funkcjonowania państwa jako jednorodnej struktury, zarządzanej centralnie. W tej sytuacji przypisywanie przez kolegium przedstawicielom zarządu Miasta B., podpisanym pod pismem inicjującym postępowanie i wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podejmowania w przeszłości w ocenianej sprawie działań podmiotu administrującego jest oczywiście błędne. Z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym prezydent (burmistrz, wójt) jest upoważniony do gospodarowania mieniem komunalnym tj. do podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych w sprawach dotyczących praw i obowiązków gminy
o charakterze majątkowym, wynikającym zarówno ze stosunków administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych, a z mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym prezydent (wójt, burmistrz) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Powołanie się
w treści skargi na uprawnienia właścicielskie gminy do terenu będącego przedmiotem decyzji nie pozostawia wątpliwości, że podpisany pod pismem inicjującym postępowanie i później wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy Prezydent Miasta B. działał jako reprezentant strony, a nie organ administracji. Przy ocenie statusu strony w danym postępowaniu nie ma znaczenia fakt, czy wszczęte zostało ono z urzędu, choćby z inicjatywy strony, czy na wniosek strony.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż umorzenie postępowania odwoławczego
z wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy było wadliwe i dlatego zaskarżoną decyzję w tej części uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej gminy kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na brak atrybutu wykonalności
w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Sąd pominął rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymywania wykonania tejże decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).