II SA/Bk 231/24

II SA/Bk 231/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 5 ust. 1, art. 11b,  14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 i 3,  art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a, art. 48 ust. 1, art. 91 ust. 1, 3, 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Suwałki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 23 lutego 2024 r. nr NK-II.4131.45.2024.PB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LXI/651/24 Rady Gminy Suwałki z dnia 23 stycznia 2024 r. w sprawie nadania statutów nowo powstałym sołectwom: sołectwu Płociczno-Tartak i sołectwu Płociczno-Osiedle oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
W dniu 23 stycznia 2024 r. Rada Gminy Suwałki podjęła uchwałę nr LXI/651/24, w sprawie nadania statutów nowo powstałym sołectwom: sołectwu Płociczno-Tartak i sołectwu Płociczno-Osiedle. Nowo powstałe sołectwa: Płociczno-Tartak i Płociczno-Osiedle utworzone zostały wskutek podziału wcześniejszego sołectwa Płociczno-Tartak. Przedmiotową uchwałą, stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy Suwałki określiła organizację i zakres działania obu jednostek pomocniczych, po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych - sołectw. Statuty nowo powstałych sołectw stanowią załączniki do uchwały nr LXI/651/24 z dnia 23 stycznia 2024 r. (Załącznik nr 1 - Statut sołectwa Płociczno-Tartak, Załącznik nr 2 – Statut sołectwa Płociczno-Osiedle).
Powyższa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 25 stycznia 2024 r. i z urzędu poddana została kontroli legalności. Organ nadzoru stwierdził, że przeprowadzona analiza wykazała, iż przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu 21 lutego 2024 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze celem stwierdzenia nieważności uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 23 lutego 2024r. (nr NK-II.4131.45.2024.PB) Wojewoda Podlaski powołując się na przepis art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że uregulowania uchwały naruszają zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.
Dostrzeżone naruszenia prawa objęły:
- par. 6 pkt 1 i pkt 9 załączników nr 1 i 2 uchwały.
W § 6 Załącznika nr 1 i 2 do uchwały Rada Gminy Suwałki określiła zadania sołtysa. W pkt 1 powołanych przepisów postanowiono, że do zadań sołtysa należy reprezentowanie sołectwa wobec organów gminy, w tym uczestnictwo bez prawa głosowania w pracach Rady Gminy, a w szczególności brania udziału w sesjach i pracach Komisji Rady Gminy oraz zgłaszanie wniosków. W pkt 9 z kolei przyjęto, że do zadań sołtysa należy wykonywanie innych zadań należących do sołtysa z mocy ogólnie obowiązujących przepisów (m.in. w zakresie obronności, ochrony przeciwpożarowej, w zakresie zapobiegania klęskom żywiołowym oraz usuwania skutków tych zdarzeń) oraz zleconych przez organy Gminy.
W ocenie organu nadzoru regulacja przyjęta w par. 6 pkt 1 Załączników do przedmiotowej uchwały stanowi naruszenie art. 37a ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedopuszczalną jego modyfikację, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Zgodnie z treścią art. 37a wskazanej ustawy, przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w powołanym przepisie ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej jedynie może uczestniczyć w pracach rady gminy bez prawa głosowania. Tymczasem z treści par. 6 pkt 1 Statutów wynika, że sołtys ma obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa głosowania. Statut jednostki pomocniczej nie może modyfikować wyraźnej treści normy ustawowej. Skoro art. 37a ustawy o samorządzie gminnym jedynie umożliwia ale nie nakazuje sołtysowi udziału w pracach rady gminy, to przywołane zapisy Statutów nie mogą wprowadzić w tym zakresie obowiązku udziału sołtysa w pracach organu stanowiącego gminy (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6684/21).
W odniesieniu do par. 6 pkt 9 Statutów, organ nadzoru stwierdził, iż regulacja ta nie znajduje uzasadnienia prawnego i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt niższego rzędu, w tym uchwala, nie może odsyłać do przepisów hierarchicznie wyższych, które obowiązują niezależnie od takiego odesłania. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym. Postanowienia odsyłające do innych przepisów naruszają zasadę hierarchii aktów prawnych wynikającą z art. 87 Konstytucji RP. Ponadto mogą wywoływać wrażenie, że zastosowanie tych przepisów wynika z postanowień uchwały, czyli aktu niższego rzędu.
- par. 7 ust. 4 Statutów.
Rada Gminy przyjęła w tych przepisach, że uchwały Rady Sołeckiej, wnioski i opinie zapadają zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy jej składu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, funkcje uchwałodawcze w sołectwie ustawodawca powierza zebraniu wiejskiemu, wykonawcze zaś sołtysowi. Rada sołecka natomiast "wspomaga" jedynie działalność sołtysa. Zapisem tym ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Według tego podziała organami sołectwa są: zebranie wiejskie i sołtys, a rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Wobec powyższego przyjąć należy, że rada sołecka nie ma samoistnych kompetencji, jest organem wyłącznie doradczym i opiniodawczym sołtysa. Trudno zatem sobie wyobrazić, aby organ ten podejmował uchwały, które zgodnie z definicją słownika języka polskiego są oficjalną decyzją organu państwowego, samorządu, organizacji społecznej lub zawodowej. Organ nadzoru podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 985/17, w którym NSA wskazał: "Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań". A zatem, o ile wnioski i opinie podejmowane przez Radę Sołecką w ocenie organu nadzoru nie budzą jakichkolwiek wątpliwości, o tyle zajmowanie stanowiska w formie uchwały, aktu odrębnego od wniosków i opinii, stanowi normę nie mającą uzasadnienia prawnego.
- par. 20 ust. 4 Statutów.
Przyjęto w nich, że w terminie określonym przez Radę Gminy, Sołtys, a w razie jego nieobecności członkowie Rady Sołeckiej w formie pisemnej mogą składać do Wójta wnioski do projektu budżetu Gminy. Tymczasem rada sołecka nie jest organem sołectwa, a zatem przyznanie jej uprawnień do zastępowania sołtysa, czyli de facto pełnienia funkcji organu wykonawczego nadawałoby jej uprawnienia do samodzielnego działania, co jest niezgodne z powołanym wyżej przepisem ustawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/WA 383/07).
- par. 12 ust. 2 Statutów w zdaniu drugim.
Zgodnie z tymi zapisami zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą.
W ocenie organu nadzoru ograniczenie jawności głosowania nad konkretną sprawą przez Zebranie wiejskie należy uznać za przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 11b i 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 596/19, regulacje zawarte w art. 11b i 14 ustawy o samorządzie gminnym dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 ustawy). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy tworzonych przez tę gminę organów jednostek pomocniczych, a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, podczas, gdy dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim było możliwe jedynie na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 258/20, który stwierdził, że "(...) zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Nie ma powodów, aby różnicować zastosowanie jawności w zależności od tego, czy podejmowane są one na szczeblu gminy, czy też na szczeblu jednostki pomocniczej tej gminy. (...) sposób głosowania przez zebranie wiejskie ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowania rozstrzygnięć przez ten organ. W związku z tym rada gminy nie może ograniczać zasady jawności głosowania zebrania wiejskiego wprowadzając wyjątki od zasady głosowania jawnego(...)"
Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że w przyjęte stwierdzenie o możliwości głosowania tajnego nad konkretną sprawą, stanowi regulację inną, niż określona w przepisach prawa. Powyższe sformułowanie wprowadza kolejny, nie mający ustawowego umocowania, wyjątek od zasady jawności życia publicznego i powszechnego dostępu do informacji publicznej, chronionego przepisami art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902).
- par. 15 ust. 3 Statutów.
Przepis powyższy wprowadził wymóg kworum, od którego uzależnił prawidłowość dokonanych wyborów sołtysa i rady soleckiej.
Organ nadzoru stwierdził, że taki zapis jest istotnym naruszeniem prawa podzielając argumentację przedstawioną w wyroku WSA w Poznaniu z 8 lipca 2021r. sygn. IV SA/Po 130/21. W wyroku tym sąd stwierdził: "Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz., U. z 2020 r. poz. 1319; zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet - jak wskazuje się w doktrynie - powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej.
W nawiązaniu do powyższego, także treść 15 ust. 4 Statutów, nie mają umocowania prawnego, ze względu na ich związek logiczny z par. 15 ust. 3 Statutów.
- par. 21 ust. 1 Statutów.
Zapisy tych paragrafów w obu Statutach pozostają w sprzeczności z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłączną kompetencję w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym przyznaje organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi. Rada Gminy Suwałki, we wskazanym przepisie Statutów postanowiła: Sołectwo może przejąć mienie komunalne przekazane odrębnymi uchwałami Rady Gminy do korzystania w ramach zwykłego zarządu: 1) na wniosek Zebrania; 2) z inicjatywy Wójta.
W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Suwałki naruszyła ustawowe kompetencje wójta w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa. Nie można podzielić stanowiska Rady, która upatruje możliwości przekazywania mienia sołectwom w drodze uchwał Rady Gminy, bowiem te postanowienia w statucie sołectw pozostają w sprzeczności z ustawą i nie mają takiego charakteru, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 7. Zgodnie z tym przepisem rada gminy jest upoważniona wyłącznie do "ustalania zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki", nie zaś do przekazywania tego mienia. Zasady statutu sołectwa nie mogą zmieniać zakresu ustawowych kompetencji organów gminy ograniczając kompetencje wójta na rzecz rady gminy. Statut sołectwa, powinien więc precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Ustalanie zakresu działania jednostki pomocniczej wiąże się w sposób ścisły z przekazywaniem jej składników mienia do korzystania oraz środków budżetowych na realizację tych zadań (art. 35 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 48 oraz art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym – vide wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt 11 OSK 959/17).
Niewystarczająca, w ocenie organu nadzoru jest także regulacja analizowanych Statutów dotycząca kontroli i nadzoru nad działalnością sołectwa, o której mowa w Rozdziałach 7 załączników do uchwały. Rada Gminy ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że nadzór nad działalnością organów sołectwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Nadzór nad działalnością sołectwa sprawują Rada Gminy i Wójt, kontrolę z kolei - Rada Gminy, która realizuje swoje działania własne lub komisji rewizyjnej. Zastrzeżono również, że ww. organy nadzoru mają prawo żądać niezbędnych informacji, danych i wyjaśnień dotyczących funkcjonowania Sołectwa.
Wojewoda nadmienił, że Rada Gminy posiada daleko idącą swobodę w regulacji trybu i kryteriów nadzoru, jak i kontroli nad działalnością organów jednostek pomocniczych. Żaden przepis ustawowy nie wprowadza bardziej szczegółowej w tym zakresie regulacji, a zatem Statut jest jedynym miejscem, w którym regulacja ta powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie. Tymczasem z przepisów rozdziału 7 analizowanych Statutów, poświęconych funkcji nadzoru i kontroli, nie sposób wywieść jak ma się to odbywać, w jakiej formie, w jakim zakresie nadzór sprawuje Rada Gminy, a w jakim Wójt. Wobec powyższego brak opisanych kompetencji organów nadzorczych nad działalnością sołectwa wskazuje na istotne braki uniemożliwiające jego wykonywanie. Przyjęta w ten sposób regulacja prowadzi do wniosku, że delegacja wynikająca z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy nie została zrealizowana.
Końcowo organ nadzoru nadmienił, że w par. 10 ust. 2 i 14 ust. 3 statutów rada nie doprecyzowała określenia "w sposób zwyczajowo przyjęty".
Podsumowując, w ocenie organu nadzoru stwierdzone naruszenia przepisów prawa, powodują, że zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, albowiem wyeliminowanie tylko zapisów wymienionych w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym powodowałoby, że uchwała nie spełniałaby wymogów określonych w ustawie o samorządzie gminnym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorczej wniosła Gmina Suwałki. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:
1) naruszenie art. 91 ust. 1, ust. 3, ust. 5 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i dowolne stwierdzenie nieważności całej Uchwały wskutek wadliwej i niepełnej oceny legalności regulacji § 6 pkt 1, § 6 pkt 9, § 7 ust. 4, § 10 ust. 2, § 14 ust. 3, § 20 ust. 4, § 12 ust. 2 zd. 2, § 15 ust. 3, § 15 ust. 4, § 21 ust. 1, § 22 statutów obu sołectw na tle art. 35 ust. 1, ust. 3 u.s.g. i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i pominięcie dokonania wykładni wszystkich przepisów istotnych z punktu widzenia zakwestionowanych regulacji statutowych oraz dowolną i niepełną wykładnię przepisów zastosowanych do oceny legalności Uchwały, podczas gdy określone Uchwałą regulacje statutów obu sołectw wyczerpująco zrealizowały upoważnienie ustawowe zgodnie z art. 35 ust. 1, ust. 3 u.s.g. i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., co doprowadziło do wydania wadliwego aktu nadzoru oraz naruszenia także konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 61 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 94, art. 165 ust. 2, art. 169 ust. 4, art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:
2) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 37a u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, ograniczającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia organizacji i zadań organu jednostki pomocniczej, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności regulacji § 6 pkt 1 statutów obu sołectw prowadzącą do dowolnych wniosków o obowiązku uczestnictwa sołtysa w pracach rady oraz niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego art. 37a u.s.g., podczas gdy regulacja § 6 pkt 1 statutów obu sołectw wyraźnie określa stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. zadania sołtysa w zakresie uczestnictwa w pracach rady gminy, które zgodnie z art. 37a u.s.g. odbywa się nie na zasadach określonych w statucie sołectwa, lecz na zasadach określonych w statucie gminy;
3) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, zawężającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia organizacji i zadań organu jednostki pomocniczej, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności regulacji § 6 pkt 9 statutów obu sołectw prowadzącą do dowolnych wniosków o odesłaniu do przepisów hierarchicznie wyższych w zakresie wykonywania innych zadań należących do sołtysa z mocy ogólnie obowiązujących przepisów (m.in. w zakresie obronności, ochrony przeciwpożarowej, w zakresie zapobiegania klęskom żywiołowym oraz usuwania skutków tych zdarzeń) oraz zleconych przez organy gminy, podczas ody postanowienia § 6 pkt 9 statutów obu sołectw stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. wyraźnie określają organizację i zadania organu jednostki pomocniczej, wymieniając jedynie pozostałe zadania sołtysa ważne z punktu widzenia lokalnej społeczności bez odesłania do konkretnych obowiązujących przepisów prawa;
4) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, zawężającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności regulacji § 7 ust. 4 statutów obu sołectw prowadzącą do dowolnych wniosków o nieposiadaniu przez radę sołecką, organie wyłącznie doradczym i opiniodawczym sołtysa, samoistnych kompetencji do podejmowania uchwał, podczas gdy regulacja § 7 ust. 4 oraz ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 statutów obu sołectw przewidująca możliwość podejmowania przez kolegialną radę sołecką, oprócz wniosków i opinii, także uchwał w ramach obowiązku wspomagania działalności sołtysa, uwzględnia wynikającą z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. delegację ustawową;
5) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, zawężającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności regulacji § 20 ust. 4 statutów obu sołectw prowadzącą do dowolnych wniosków o niedopuszczalności przyznania radzie sołeckiej uprawnień do zastępowania sołtysa, czyli de facto pełnienia funkcji organu wykonawczego do samodzielnego działania, podczas gdy regulacja § 20 ust. 4 statutów obu sołectw - przewidująca w razie nieobecności sołtysa możliwość złożenia przez członków rady sołeckiej do wójta, w terminie określonym przez radę gminy, wniosków do projektu budżetu gminy - uwzględnia delegację ustawową wynikającą z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. oraz stanowi wyraźny przykład możliwości wspomagania działalności sołtysa przez radę sołecką w ramach wewnętrznej struktury gminy i nieskierowany na zewnątrz do podmiotów trzecich, tym bardziej że już regulacja § 57 ust. 5 statutu Gminy Suwałki potwierdziła, iż sołectwa mogą prowadzić gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy;
6) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 11 b u.s.g. i art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, zawężającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej w związku z jawnością działalności organów gminy i organów jednostek pomocniczych, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności regulacji § 12 ust. 2 zd. 2 statutów obu sołectw prowadzącą do dowolnych wniosków o przekroczeniu delegacji ustawowej o przeprowadzeniu przez zebranie głosowania tajnego na konkretną sprawą, podczas gdy postanowienia § 12 ust. 2 zd. 2 statutów obu sołectw przewidując, iż zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą, bez
przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ust. 1 u.s.g. określającej organizację i zadania organu sołectwa;
7) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, zawężającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności regulacji § 15 ust. 3 statutów obu sołectw prowadzącą do dowolnych wniosków o niedopuszczalności wprowadzenia wymogu kworum, od którego uzależnia się prawidłowość dokonanych wyborów sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy postanowienia § 15 ust. 3 oraz § 17 ust. 2 statutów obu sołectw regulując zasadę wyborów organów sołectwa stosownie do delegacji ustawowej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. określiły nie kworum uzależniające prawidłowość wyborów organów sołectwa, lecz uregulowały - nie zmieniając normy z art. 36 ust. 2 u.s.g. -zasadę obecności minimalnej liczby osób uprawnionych do głosowania dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej wybieranych spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, przy czym dopuszczalność wprowadzenia zasady obecności minimalnej liczby osób uprawnionych do głosowania dla ważności wyborów organów sołectwa nie ogranicza norma wyrażona w art. 36 ust. 2 u.s.g., lecz wynika z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wyrażającego ustawowe kompetencje rady gminy określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej;
8) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, ograniczającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności regulacji § 15 ust. 4 oraz § 17 ust. 2 statutów obu sołectw prowadzącą do dowolnych wniosków o braku umocowania prawnego, ze względu na
ich związek logiczny z § 15 ust. 3 statutów obu sołectw, podczas gdy postanowienia § 15 ust. 4 statutów obu sołectw przewidując, iż jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się po upływie 15 minut od pierwszego terminu zebrania, bez względu na liczbę osób uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu i traktuje się jako ważne, bez przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 2 zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. określającej zasady i tryb wyborów organów sołectwa;
9) naruszenia art. 35 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. i art. 48 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, ograniczającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia zasad przekazywania mienia komunalnego sołectwu, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności regulacji § 21 ust. 1 statutów obu sołectw, opartą dowolnych argumentach prawnych negujących zakres kompetencji uchwałodawczych rady gminy, prowadzącą do dowolnych wniosków o naruszenia ustawowych kompetencji wójta i niedopuszczalności przekazywania mienia sołectwom w drodze uchwał rady gminy oraz powinności precyzowania w statucie sołectwa składników mienia komunalnego
zarządzanego i korzystanego przez sołectwo, podczas gdy regulacja § 21 ust. 1 statutów obu sołectw przewidując, iż możliwość przejęcia przez sołectwo mienia komunalnego, ustaliła zasadę przekazywania mienia odrębnymi uchwałami rady gminy do korzystania w ramach zwykłego zarządu na wniosek zebrania oraz z inicjatywy wójta, stosownie do wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., art. 48 ust. 1 u.s.g. delegacji ustawowej organu stanowiącego gminy;
10) naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, zawężającą ustawowe kompetencje rady gminy określenia w statucie sołectwa zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, a także poprzez wadliwą i niepełną, opartą na dowolnych argumentach prawnych unormowań nadzoru i kontroli niedotyczących sołectw, ocenę legalności postanowień § 22 statutów obu sołectw i prowadzącą do dowolnych wniosków o braku realizacji delegacji ustawowej z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w zakresie kontroli i nadzoru organów gminy nad działalnością organów sołectwa oraz o braku możliwości wywiedzenia zakresu i formy nadzoru i kontroli rady gminy i wójta, podczas gdy regulacje § 22 statutów obu sołectw, przewidując iż:
a) nadzór nad działalnością organów sołectwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności w § 22 ust. 1 statutów obu sołectw; regulacja statutowa wypełnia w pełni upoważnienie ustawowe z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., wskazując, że zakres nadzoru rady gminy i wójta oparty na przyjętych kryteriach obejmuje działalność sołectwa uregulowaną w § 3 statutów obu sołectw w zakresie współdziałania z organami gminy w wykonywaniu zadań na rzecz zaspokajania potrzeb wspólnoty mieszkańców (§ 3 ust. 1), jak też w zakresie przykładowych zadań sołectwa (§ 3 ust. 2);
b) zarówno rada gminy, jak i wójt, sprawują nadzór nad działalnością sołectwa w § 22 ust. 2 statutów obu sołectw, którego regulacja wypełnia w pełni upoważnienie ustawowe z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. wskazując, że organami nadzoru nad organami sołectwa są organy gminy tj. wójt oraz rada gminy;
c) rada gminy poprzez działania własne lub komisji rewizyjnej sprawuje kontrolę nad działalnością sołectwa w § 22 ust. 3-4 statutów obu sołectw; regulacja statutowa wypełnia w pełni upoważnienie ustawowe z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., wskazując, że organem kontroli nad organami sołectwa jest rada gminy;
d) rada gminy i wójt mają prawo żądać niezbędnych informacji, danych i wyjaśnień dotyczących funkcjonowania sołectwa w § 22 ust. 5 statutów obu sołectw; regulacja statutowa wypełnia w pełni upoważnienie ustawowe z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., wskazując, że na formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej; które to regulacje statutowe wyczerpująco i wyraźnie stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. określają zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego w tym zakresie aktu nadzoru;
11) naruszenie art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, zawężającą ustawowe kompetencje rady gminy użycia w statutach sołectw zwrotów "w sposób zwyczajowo przyjęty" określających utrwalony zwyczajowy sposób komunikowania organów sołectwa z mieszkańcami, a także poprzez wadliwą i niepełną ocenę legalności postanowień § 10 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 statutów obu sołectw prowadzącą do dowolnych wniosków o zasadności uregulowania tamże również w jaki sposób następuje zwyczajowa komunikacja, podczas ody postanowienia § 10 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 statutów obu sołectw w zakresie zwrotów "w sposób zwyczajowo przyjęty" stanowią wypełnienie z art. 35 ust. 3 u.s.g. i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. upoważnienia
ustawowego.
Podnosząc powyższego skarżąca gmina wniosła o
1) uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego;
2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu.
Uchwała rady gminy w przedmiocie nadania statutu sołectwu regulaminu, ma – stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2023r., poz. 40 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.
Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym statutem sołectwa wynika z treści art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wymienia obligatoryjne elementy treściowe statutu, którymi są:
1) nazwa i obszar jednostki pomocniczej,
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,
3) organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej,
4) zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Na treść statutu jednostki pomocniczej dotyczącą zakresu działania jednostki wskazuje także art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc o uregulowaniu w nim:
- zakresu zarządu i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzaniu dochodami z tego źródła;
- zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.
Ustawowy katalog elementów obligatoryjnych statutu nie jest zamknięty, na co wskazuje zawarte w art. 35 ust. 3 zastrzeżenie "w szczególności". Przedmiotem regulacji statutowej nie mogą być jednak dowolne zagadnienia, lecz jedynie te, które kształtują organizację i zakres działania jednostki pomocniczej stosownie do zapisu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie zakres przedmiotowy regulacji statutu jednostki pomocniczej gminy jest - zważywszy na otwarty katalog regulacji ustalonej w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – niedookreślony i umożliwia radzie gminy wprowadzenie także innych elementów niż wskazane w art. 35 ust. 3 ustawy, to jednak przepisy statutowe nie mogą modyfikować norm wynikających z innych aktów powszechnie obowiązujących i muszą się mieścić w ramach "organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej".
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca lub nie zamieszcza w akcie któregoś z obligatoryjnych elementów. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2012r., poz. 392 oraz Dz. U. z 2015, poz. 1064), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").
Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, że charakter stwierdzonych naruszeń prawa zakwestionowanymi zapisami statutów nie pozwalał jedynie na wytknięcie uchwalenia statutów sołectw z naruszeniem prawa ale uzasadniał stwierdzenie nieważności całego aktu.
Przede wszystkim doszło do pominięcia w uchwalonych statutach określenia form kontroli i form nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika konieczność określenia w statucie sołectwa nie tylko zakresu ale również formy kontroli i nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Tymczasem w rozdziale 7 statutów poza wskazaniem, na podstawie jakich kryteriów sprawują nadzór na działalnością sołectwa rada gminy i wójt oraz wymienieniem funkcji kontrolnej rady gminy, realizowanej działaniami własnymi lub komisji rewizyjnej, nie ma uszczegółowienia form kontroli i form nadzoru. W literaturze przedmiotu (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Drembkowskiego i P.J. Suwaja , Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2023) wyrażone zostało stanowisko, że zakres i formy nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej nie tylko muszą stanowić element treści statutu ale również kreować instrumenty gwarantujące legalność działania organów jednostki pomocniczej. Brak zamieszczenia w statucie sołectwa postanowień zapewniających skuteczne wykonywanie nadzoru nad działalnością sołectwa uzasadnia ocenę niepełnego wypełnienia upoważnienia ustawowego a tym samym w istotny sposób narusza art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przewidziane statutami uprawnienie organów nadzoru i kontroli do żądania od sołectwa informacji, danych i wyjaśnień, bez określenia sposobu (formy) wytknięcia ujawnionych naruszeń prawa, czy braku rzetelności i gospodarności w wypełnianiu przez sołectwo zadań, czyni kontrolę i nadzór iluzorycznym.
Skład orzekający podziela ocenę organu nadzoru istotnego naruszenia przepisu art. 36 ustawy o samorządzie gminnym treścią par. 7 pkt 4 statutów, w których rada gminy przewidziała kompetencję uchwałodawczą rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie a organem wykonawczym – sołtys. Rada sołecka - jak stanowi drugie zdanie art. 36 ust. 1 ustawy - jedynie wspomaga działalność sołtysa. Jako organ doradczy i wspomagający może występować do wójta z wnioskami czy opiniować jego działania ale nie może prowadzić działalności uchwałodawczej, zastrzeżonej dla zebrania wiejskiego. Rada sołecka nie ma samoistnych kompetencji i zdolności do samodzielnego działania w imieniu sołectwa Trafnie organ nadzoru odwołując się do powszechnie uznanych cech uchwały, wskazał, że stanowi ona akt woli organu kolegialnego decyzyjnego a skoro rada sołecka ustawowo nie posiada kompetencji decyzyjnych a jedynie doradcze, to nie jest dopuszczalne zastrzeżenie kompetencji uchwałodawczych radzie sołeckiej w akcie prawa miejscowego, hierarchicznie podporządkowanym ustawie. Ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego organów jednostki pomocniczej gminy i naruszenie tego podziału zapisem statutowym stanowi istotne naruszenie prawa.
Również w zakwestionowanym przez organ nadzoru paragrafie 20 ust. 4 statutów doszło do niedopuszczalnego przyznania radzie sołeckiej kompetencji do zastępowania sołtysa w składaniu na piśmie kierowanych do rady gminy wniosków do projektu budżetu gminy. Rada sołecka nie jest organem sołectwa a tym samym przyznanie jej kompetencji organu wykonawczego sołectwa stanowi istotne naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Reprezentowanie sołectwa na zewnątrz należy do wyłącznych zadań organu wykonawczego sołectwa tj. sołtysa.
Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru o pozostawaniu w sprzeczności z przepisami współregulującymi podstawy prawne działania sołectwa, paragrafu 6 ust. 1 statutów. Przepis ten został bowiem sformułowany w sposób pozwalający na odczytywanie go jako wprowadzenie obowiązku sołtysa – w ramach reprezentowania sołectwa wobec organów gminy – uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa głosowania, w szczególności udziału w sesjach i pracach komisji rady gminy oraz zgłaszania wniosków. Tymczasem z art. 37a ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w glosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Z mocy zatem ustawy upoważniającej do uchwalenia statutu sołectwa, uczestnictwo sołtysa w pracach rady gminy stanowi jedynie uprawnienie sołtysa, z którego nie musi on korzystać. Również Statut Gminy Suwałki (uchwalony uchwałą Rady Gminy Suwałki z 25 marca 2023r Nr V/45/03 – t.j. Dz Urz. Woj. Podl. z 2024r., poz. 1435), z treścią którego także powinny być spójne zapisy statutów sołectw tej gminy, w paragrafie 57 ust. 7 przewiduje prawo przewodniczącego organu wykonawczego sołectwa do uczestniczenia bez prawa glosowania w pracach rady gminy. Zapisy aktu prawa miejscowego, które regulują zagadnienia objęte upoważnieniem ustawowym ale w sposób odmienny niż to wynika z norm upoważniających, wykraczają poza zapisy upoważnienia i noszą znamiona istotnego naruszenia prawa.
Istotne naruszenie prawa stanowiło również - jak trafnie ocenił organ nadzoru – wprowadzenie w par. 15 ust. 3 statutów wymogu kworum, od którego uchwałodawca uzależnił prawidłowość dokonanych wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przytoczonego przepisu ustawy nie wynika zatem dopuszczalność wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej. Wymóg kworum nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy.") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie, w zakresie w ustawie nieunormowanym mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie- powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, należy traktować jako niedopuszczalną modyfikację ustawowych norm, mających charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących Ocena powyższa stanowi wyraz jednolitej linii orzecznictwa, na co wskazał organ nadzoru. W konsekwencji konieczności wyeliminowania sprzecznej z przepisami ustawowymi normy par. 15 ust.3 statutów, wyeliminować należało również zapis par. 15 ust. 4 statutów, gdyż pozostaje on w ścisłym związku z par. 15 ust. 3.
Przewidzianą w par. 12 ust. 2 statutów możliwość utajnienia glosowania na zebraniu wiejskim należało uznać za sprzeczną z zasadą jawności życia publicznego. Zasadę tę wyraża w odniesieniu do działalności organów gminy przepis art. 11 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc, że działalność organów gminy jest jawna a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Zasada powyższa obejmuje też działalność jednostek pomocniczych gminy. Skład orzekający w pełni podziela stanowiska sądów administracyjnych, wynikające z orzeczeń zacytowanych przez organ nadzoru, potwierdzających objęcie jawnością życia publicznego także działalności jednostek pomocniczych gmin. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 596/19, regulacje zawarte w art. 11 b i 14 ustawy o samorządzie gminnym dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 ustawy). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy tworzonych przez tę gminę organów jednostek pomocniczych, a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, podczas, gdy dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim było możliwe tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 258/20, który stwierdził, że "(...) zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Nie ma powodów, aby różnicować zastosowanie jawności w zależności od tego, czy podejmowane są one na szczeblu gminy, czy też na szczeblu jednostki pomocniczej tej gminy. (...) sposób głosowania przez zebranie wiejskie ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowania rozstrzygnięć przez ten organ. W związku z tym rada gminy nie może ograniczać zasady jawności głosowania zebrania wiejskiego wprowadzając wyjątki od zasady głosowania jawnego(...)"
Do istotnego naruszenia prawa doszło także zapisem par. 21 ust. 1 pkt 1, który przewidział możliwość przejęcia przez sołectwo mienia komunalnego, przekazanego odrębnymi uchwałami rady gminy, do korzystania w ramach zwykłego zarządu na wniosek zebrania wiejskiego. Tymczasem, jak stanowi przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym jest zadaniem wójta. A zatem to wójt może przekazać sołectwu składniki mienia komunalnego i określić sposób korzystania z nich. Niedopuszczalne jest pozaustawowe ograniczanie kompetencji wójta. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa. Skład orzekający zgadza się z poglądem organu nadzoru, że nie można podzielić stanowiska rady gminy, która upatruje możliwości przekazywania mienia sołectwom w drodze uchwał rady gminy, bowiem te postanowienia w statucie sołectw pozostają w sprzeczności z ustawą i nie mają takiego charakteru, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem rada gminy jest upoważniona wyłącznie do "ustalania zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki", nie zaś do przekazywania tego mienia. Regulacje statutu sołectwa nie mogą zmieniać zakresu ustawowych kompetencji organów gminy ograniczając kompetencje wójta na rzecz rady gminy. Gospodarowanie mieniem komunalnym polega na podejmowaniu czynności faktycznych i prawnych, mających na celu wykorzystanie tego mienia w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. i działania w tym zakresie należą do wójta. Ze statutu Gminy Suwałki wynika, że zasady przekazywania jednostkom pomocniczym gminy składników mienia komunalnego ustala rada gminy odrębną uchwałą (vide: par. 56 pkt 4 statutu gminy Suwałki). Również w odrębnej uchwale rada gminy może określić wysokość środków przekazanych do dyspozycji dla poszczególnych jednostek pomocniczych (vide: par. 57 pkt 6 Statutu Gminy Suwałki). Statut danego sołectwa, powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego dane sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Ustalanie zakresu działania jednostki pomocniczej wiąże się bowiem w sposób ścisły z przekazanymi jej składnikami mienia do korzystania oraz środkami budżetowymi na realizację tych zadań (art. 35 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 48 oraz 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).
Końcowo sąd stwierdza, że zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru także co do zbędności przykładowego i niepełnego wskazania w par. 6 pkt 9 statutów zadań sołtysa wynikających z ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Jest to zabieg legislacyjny zbyteczny, gdyż wybiórczo odsyła do ogólnie obowiązujących norm ustawowych hierarchicznie wyższych, obowiązujących niezależnie od odesłania.
Ilość stwierdzonych naruszeń prawa zapisami statutów sołectw, stanowiących załączniki kontrolowanej uchwały, w powiązaniu z ciężarem gatunkowym tych naruszeń, tkwiącym przede wszystkim w niedopuszczalnej modyfikacji ustawowych kompetencji poszczególnych organów jednostki pomocniczej oraz w pominięciu pełnej realizacji upoważnienia ustawowego co do określenia form nadzoru i kontroli nad działalnością organów sołectwa, uzasadniała stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Okoliczność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w krótkim czasie od wszczęcia postępowania nadzorczego i bez uprzedniego odebrania wyjaśnień od organu uchwałodawczego, nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Ocena legalności zapisów kontrolowanych statutów wymagała bowiem skonfrontowania treści zapisów statutowych z treścią przepisów ustawy upoważniającej i Statutu Gminy Suwałki tj. podstaw prawnych, w oparciu o które sołectwa funkcjonują. Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym gdyż – stosownie do treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym – w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. Skarżąca gmina czyniąc zarzut z braku umożliwienia jej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym musiałaby wykazać, że swoją argumentacją (wyjaśnieniami) zdołałaby przekonać organ nadzoru co do braku potrzeby stwierdzania nieważności uchwały. Tej okoliczności skarżąca nie wykazała. Konstytucyjnie gwarantowana samodzielność gminy nie oznacza dowolności zapisów w uchwalanych aktach prawa miejscowego. Akty te bezwzględnie muszą być zgodne z przepisami ustawowymi i w pełni realizować upoważnienie ustawowe.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).