II SA/BK 231/20

II SA/Bk 231/20 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2020-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marcin Kojło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 3827/21 - Wyrok NSA z 2024-06-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 25 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta B. na rzecz W. w B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektor W. w B. zwrócił się do Rady Miasta B. o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym Miasta B. M. B., zatrudnionym na podstawie umowy o pracę z dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podstawą rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem jest likwidacja zajmowanego przez M. B. stanowiska zastępcy dyrektora, w związku ze zmianą Regulaminu Organizacyjnego W. w B. z dnia [...] lutego 2019 r. wraz z późniejszymi zmianami. Celem potwierdzenia zaistniałego faktu Dyrektor W. w B. załączył uchylone i aktualny Regulamin Organizacyjny W. w B.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Rada Miasta B. – na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – nie wyraziła zgody na rozwiązanie przez W w B. stosunku pracy z radnym Rady Miasta B. Panem M. B.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podstawą wniosku o rozwiązane stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z jednej strony z wykonywaniem przez wskazywanego pracownika mandatu radnego a z drugiej strony z polityczną aktywnością dyrektora P. S. w partii P. Nie stanowią zatem podstawy wniosku wskazywane działania reorganizacyjne w W.
Rada wskazała, że zasadność stanowiska wyrażonego w uchwale potwierdzają wcześniejsze bezprawne działania dyrektora, który dokonał rozwiązania stosunku pracy z radnym M. B. bez uzyskania zgody Rady Miasta B., z naruszeniem postanowień art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym. Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w B. przywrócił radnego do pracy i oddalił zarzuty podnoszone przez W. Podczas rozprawy dyrektor W. i pełnomocnik W. nie potrafili wskazać podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy z radnym. W trakcie rozprawy dyrektor W. przyznał natomiast, że ocenił publiczne wypowiedzi radnego w telewizji internetowej K., w których Radny stwierdził, że "P. jest partią szkodliwą dla Polski", jako bardzo nieszczęśliwe dla radnego.
W uzasadnieniu uchwały podkreślono ponadto, że dyrektor W. podnosił także zarzuty dotyczące rzekomych działań radnego na szkodę W. poprzez np. zamiar zakupu niepotrzebnych szafek i komputerów. Zarzuty te okazały się jednak nieprawdziwe, gdyż W. zakupił taki sprzęt po zwolnieniu radnego.
Zdaniem Rady, formalne argumenty reorganizacji W. (ze względu na wysokie wynagrodzenie radnego jako zastępcy dyrektora) jako przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie znajdują potwierdzenia w faktach. Zakres wykonywanych obowiązków radnego obejmował m.in. obsługę mediów elektronicznych. Po zwolnieniu z pracy radnego dyrektor W. powołał natomiast nowy dział promocji, w którego zakresie zadań jest zajmowanie się tymi sprawami i zatrudnił dodatkowo dwie nowe osoby, w tym jedną na stanowisku kierowniczym. Pozostałą część obowiązków radnego powierzył innym, nowozatrudnionym pracownikom.
W ocenie Rady publiczne wypowiedzi dyrektora W. potwierdzają fakt, że zamiar zwolnienia z pracy radnego wynika z tego, że nie ma on do niego zaufania, wobec czego nie są to względy organizacyjne, przywoływane jedynie dla pozoru (K. z dnia [...] stycznia 2020 r. "Niechciany zastępca szefa W.. Czy rada miasta zgodzi się na jego zwolnienie?").
Powyższe fakty potwierdzają zdaniem Rady, że rzeczywistym powodem działań dyrektora P. S., zmierzających do rozwiązania stosunku pracy z radnym M. B., są przesłanki o charakterze politycznym, związane z wykonywaniem mandatu radnego Rady Miasta B., a nie przyczyny organizacyjne dotyczące Ośrodka.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Białymstoku wniósł W. w B. Skarżący zaskarżył uchwałę w całości i zarzucił jej:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na:
- bezpodstawnym uznaniu, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym M. B. są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, podczas gdy wyłączną przyczyną zamiaru rozwiązania z radnym umowy
o pracę jest rzeczywista likwidacja stanowiska pracy radnego;
- uznaniu, że niewyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. B. uzasadnione jest polityczną aktywnością dyrektora W. w B., podczas gdy okoliczność ta na gruncie przepisu z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie powinna mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, przez co oparcie uchwały na tej okoliczności stanowi naruszenie w/w przepisu.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a., poprzez niesprostanie obowiązkowi stania na straży praworządności, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bez podjęcia oceny czy okoliczności powołane w uchwale zostały udowodnione, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przejawiający się w:
- niedokonaniu wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego,
w szczególności Regulaminów Organizacyjnych W. w B., z których wynika, iż nastąpiła faktyczna likwidacja stanowiska pracy zastępcy dyrektora, a wykonywane obowiązki przejął dyrektor oraz główna księgowa;
- oparciu uchwały o niemające odzwierciedlenia w stanie faktycznym informacje sugerujące jakoby dyrektor W. w B. miał przyznać, że ocenił publiczne wypowiedzi radnego M. B. jako bardzo nieszczęśliwe dla radnego, podczas gdy sytuacja taka w rzeczywistości nigdy niemiała miejsca;
- oparciu uchwały o stwierdzenie, że w zakresie wykonywanych obowiązków radny M. B. miał m.in. obsługę mediów elektronicznych, a jego obowiązki przejęły nowozatrudnione osoby, w sytuacji gdy zakres jego obowiązków w W. nie obejmował żadnych czynności związanych z mediami elektronicznymi, a obowiązki zlikwidowanego stanowiska zastępcy dyrektora zostały rozdzielone pomiędzy dyrektora i głównego księgowego.
Wskazując za powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów prawa oraz o zasądzenie od Rady Miasta B. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Rada wskazała, że po niepowodzeniu pierwszej próby rozwiązania z radnym stosunku pracy, potwierdzonym prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego
w B., skarżący podjął kolejne działania zmierzające do realizacji założonego celu, w postaci wystąpienia do Rady Miasta B. o wyrażenie zgody na dokonanie tej czynności. Rada Miasta B. stwierdziła wobec tego, że najbardziej prawdopodobną podstawą wniosku o rozwiązanie stosunku pracy są zdarzenia związane z jednej strony z wykonywaniem przez wskazywanego pracownika mandatu radnego, a z drugiej strony z polityczną aktywnością dyrektora P. S. w partii P. i konkurencyjną w stosunku do programu tej partii działalnością samorządową radnego M. B.. Aktywność dyrektora skarżącego znalazła w przeszłości wyraz w zakończonym niepowodzeniem jego kandydowaniu do Rady Miasta B. w wyborach samorządowych w 2018 r. z listy wyborczej P. Powierzenie zaś mu stanowiska dyrektora W. w B. nastąpiło przez Zarząd Województwa P. zdominowany po wyborach samorządowych w 2018 r. przez P. Ponadto w treści samej skargi skarżący bezpośrednio przyznaje, że dyrektor Ośrodka cechuje się tego rodzaju aktywnością, twierdząc jedynie, iż "okoliczność ta na gruncie przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie powinna mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku". W tych samych wyborach radny M. B. uzyskał mandat z konkurencyjnej - w stosunku do dyrektora skarżącego - listy wyborczej.
Rada Miasta B. stwierdziła również, że istnieje daleko posunięta zbieżność czasowa pomiędzy wydawaniem przez skarżącego kolejnych zarządzeń
w sprawie regulaminu organizacyjnego a działaniami podejmowanymi wobec radnego. Dyrektor skarżącego, nie posiadający - jak wynika z jego wyjaśnień przed Sądem Pracy - wcześniejszych doświadczeń w kierowaniu i zarządzaniu samorządową jednostką organizacyjną, natychmiast po objęciu stanowiska arbitralnie dokonał negatywnej oceny przydatności stanowiska zastępcy dyrektora
w strukturze podmiotu. Nie wykazał przy tym ani przed Sądem Pracy, ani w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby ocena ta została poprzedzona jakąkolwiek specjalistyczną analizą. Tworzy to obraz działań zmierzających do takiego ustalenia struktury organizacyjnej, których jedynym celem było pozbawienie zadań dotychczasowego zastępcy dyrektora W. i jego wyeliminowaniem z grona pracowników. W istocie zatem wskazywane zmiany regulaminu organizacyjnego, jako pozorne, nie mogły skutecznie stanowić podstawy wniosku o wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. B..
Zdaniem Rady Miasta, zasadność jej stanowiska potwierdzały również wcześniejsze pozbawione podstaw prawnych działania dyrektora W., który dokonał rozwiązania stosunku pracy z radnym M. B. bez uzyskania zgody Rady Miasta B., a zatem z oczywistym naruszeniem postanowień art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sprawie przed Sądem Rejonowym - Sądem Pracy w B., skarżący nie potrafił nawet wskazać podstawy prawnej na jakiej dokonano rozwiązania z radnym stosunku pracy. W trakcie rozprawy dyrektor koncentrował się natomiast na wątku politycznym zarówno swojej kariery, jak i poglądów radnego, podkreślając różnice w tych poglądach. Sprawa zakończyła się przywróceniem M. B. do pracy na dotychczas zajmowane stanowisko, co dodatkowo potwierdza brak zasadności jego eliminowania ze struktury organizacyjnej skarżącego.
Rada Miasta wskazała ponadto, że P. S. podnosił także zarzuty dotyczące rzekomych działań radnego na szkodę W. w B. poprzez np. zamiar zakupu rzekomo niepotrzebnych szafek i komputerów. Zarzuty okazały się jednak nieprawdziwe, skoro Ośrodek zakupił taki sprzęt po zwolnieniu radnego.
Przedstawione okoliczności dały Radzie Miasta B. dostateczną podstawę do oceny, że rzeczywistym powodem działań dyrektora, zmierzających do rozwiązania stosunku pracy z radnym, były przesłanki o charakterze politycznym, związane z wykonywaniem mandatu radnego Rady Miasta B., a nie przyczyny organizacyjne dotyczące Ośrodka. Dlatego Rada Miasta B. postanowiła odmówić wyrażenia wnioskowanej zgody.
W ocenie Rady, stan faktyczny sprawy nakładał obowiązek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. B. Bezprzedmiotowe są sugestie skarżącego, jakoby przyczyną rozwiązania stosunku pracy były sytuacje niezwiązane z wykonywaniem mandatu, wskutek czego rada gminy nie miała prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy.
Rada Miasta B. przed podjęciem kwestionowanej uchwały dokonała wnikliwej oceny istniejącego stanu faktycznego, konfrontując przedstawione stanowiska obu stron - radnego i jego pracodawcy. Podnoszone przez skarżącego zmiany w regulaminach organizacyjnych, mających stanowić podstawę rozwiązania stosunku pracy z radnym, nosiły jednak w kontekście pozostałych okoliczności cechy pozorności, co niweczyło ich wiarygodność. Dyrektor skarżącego nie skorzystał przy tym z zaproszenia do udziału w sesji Rady Miasta, ignorując możliwość bezpośredniego przedstawienia swojego wniosku i wskazania ewentualnie dodatkowych argumentów. Czyni to bezprzedmiotowymi podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez Radę przepisów postępowania w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ dokonał oceny wszystkich dostępnych dowodów i materiałów. Rada miała wobec tego obowiązek zastosowania przepisu art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy i samorządzie gminnym, motywy odmowy wyrażenia zgody były zgodne z zasadami porządku prawnego i miały oparcie w ustalonym stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Uchwała została podjęta jednogłośnie, 19 głosami "za".
Końcowo Rada zauważyła, że zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego prawomocny wyrok Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w B., wydany w sprawie [...], przywracający M. B. do pracy, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. W postępowaniu tym skarżący również powoływał się na zmiany w swoim regulaminie organizacyjnym jako rzekomej przyczynie rozwiązania stosunku pracy z M. B.. W sposób oczywisty nie zostało to uznane za przeszkodę w przywróceniu radnego do pracy. Podejmowane w dalszym ciągu przez skarżącego czynności zmierzające do pozbawienia go zatrudnienia należy zatem traktować jako dyskryminujące, co przy związaniu również Rady Miasta B. w/w prawomocnym wyrokiem Sądu Pracy, dodatkowo nie pozwalało na podjęcie uchwały o treści odmiennej, niż kwestionowana przez skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego
i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę stwierdza jej nieważność
w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 90 § 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano
z naruszeniem prawa.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał
(por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko skarżącego, że Rada Miasta B. wydając w dniu [...] stycznia 2020 r. uchwałę w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie przez W. w B. stosunku pracy z radnym M. B., naruszyła w istotny sposób art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 tej ustawy, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest zatem uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Pamiętać trzeba, że celem przedmiotowej regulacji, nie jest bezwzględna ochrona stosunku pracy, bezwarunkowe, absolutne zabezpieczenie radnego przed utratą pracy, gdyż stawiałoby to radnego ponad prawami innych pracowników będących w tożsamej sytuacji i pozbawiało pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jej celem jest natomiast zagwarantowanie radnemu swobodnego sprawowania mandatu.
W doktrynie pojawił się swego czasu pogląd, że podejmując uchwałę
w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada musi mieć na uwadze, iż szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych wynikających z powierzonego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy by nie doszło, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego, i tylko w tym zakresie rada posiada kompetencję do wydania decyzji odmownej (M. Mędrala. Uwagi na temat szczególnej ochrony stosunku pracy radnych. Samorząd Terytorialny, 2016, nr 1-2. s. 87-97).
W wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 923/18, Naczelny Sąd Administracyjny postawił tezę, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Dochodząc to takiej konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał ewolucję wykładni tej regulacji, począwszy od stanowiska sprowadzającego się do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92),
do sposobu wykładni, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane
z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy
z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1445/17) oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy
z radnym (wyrok NSA z 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 211/16).
W uzasadnieniu przywołanego wyroku w sprawie II OSK 923/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś
w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. W ocenie NSA, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy
z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem
i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby radna gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek
z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.
Orzekający w tej sprawie Sąd wojewódzki pogląd ten podziela i przyjmuje za własny.
Podkreślenia zatem wymaga, że niewątpliwie Rada ma możliwość skontrolowania, czy planowane rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu. Istotnym elementem procesu uchwałodawczego w tym zakresie jest zaś wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie. Sposób rozstrzygnięcia przyjęty w uchwale Rady Miasta musi wynikać z jej uzasadnienia, które jest w tym przypadku, z mocy § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), obowiązkowe. Jak wskazuje się w doktrynie, w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem (por. G. Wierczyński, Komentarz do § 131 rozporządzenia
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II Wolters Kluwer). Również judykatura stoi na jednolitym stanowisku, że w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Eliminowanie zatem wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 251/03). Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej kwalifikowane jest zatem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA
w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1070/14; zob. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 61/20).
Odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, będąca efektem ustalenia, że rzeczywistą przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego musi być zatem należycie umotywowana, po to aby wykluczyć arbitralność w ocenie dokonanej w uchwale. Motywy jakimi kieruje się Rada wydając uchwałę odmawiającą wyrażenia zgody, powinny być logiczne, zrozumiałe, wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Jak w każdym uzasadnieniu rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, w uzasadnieniu takiej uchwały nie można poprzestawać na domniemaniach, przypuszczeniach
i przytaczaniu faktów nie znajdujących potwierdzenia w rzeczywistości.
Zdaniem Sądu, Rada Miasta B. nie wywiązała się prawidłowo z tego obowiązku. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazała w przekonujący sposób, że rozwiązanie stosunku pracy z M. B. nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem/zdarzeniami związanym(i) z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę. Ustalenie zaistnienia tych zdarzeń przez Radę powinno być bezsporne, przy czym nie chodzi tylko o użycie kategorycznych stwierdzeń w tym zakresie. Konieczne jest ustalenie konkretnych zdarzeń wskazujących na ich związek z wypowiedzeniem stosunku pracy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest zbyt ogólnikowe, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny, czy rzeczywiście zamiar rozwiązania stosunku pracy jest powiązany z wykonywaniem mandatu radnego przez Pana M. B.
Jednym z koronnych argumentów przemawiającym zdaniem Rady za zasadnością uchwały są bezprawne działania dyrektora, który dokonał rozwiązania stosunku pracy z radnym M. B. bez uzyskania zgody Rady Miasta B., z naruszeniem postanowień art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały czytamy, że Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w B. przywrócił radnego do pracy i oddalił zarzuty podnoszone przez W. Należy jednak zwrócić uwagę, że sąd pracy nie analizował sprawy pod kątem pozorności przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę z M. B.. Wyrok przywracający do pracy radnego oparty był na ustaleniu, że doszło do formalnej wadliwości wypowiedzenia, ponieważ pracodawca nie zachował obowiązkowego trybu rozwiązania stosunku pracy ze swoim pracownikiem sprawującym mandat radnego i nie zwrócił się do Rady Miasta o wyrażenie zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy (do czego zobowiązuje treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Okoliczność, że po tym wyroku dyrektor W. zwrócił się do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest wypełnieniem wspomnianego trybu rozwiązywania stosunku pracy z radnym i nie może być per se traktowana jako dyskryminująca radnego oraz przesądzająca o braku zasadności eliminowania tego pracownika ze struktury organizacyjnej W.
Kolejny argument to okoliczność, że w trakcie rozprawy przed sądem pracy dyrektor W. miał przyznać, że ocenił publiczne wypowiedzi radnego jako bardzo nieszczęśliwe dla radnego, w których to wypowiedziach radny stwierdził, że "P. jest partią szkodliwą dla Polski". Twierdzenia te nie znajdują oparcia w faktach, bowiem z protokołu rozprawy, którego kopia znajduje się w aktach niniejszej sprawy wynika, że to radny wypowiedział przywołane w uzasadnieniu uchwały zdanie.
Z uzasadnienia uchwały wynika również, że Rada dokonała oceny faktów niepodanych przez pracodawcę we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy (tj. działania radnego na szkodę W., poprzez zamiar zakupu niepotrzebnych szafek i komputerów). Rada wskazuje, że dyrektor W. podnosił wobec radnego zarzuty w tym zakresie i zarzuty te okazały się nieprawdziwe.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano jednak na jakiej podstawie
i w oparciu o jakie dowody dokonano takiego ustalenia, przez co jest ono nieweryfikowalne, gołosłowne. W takim zaś razie ani Rada, ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji do oceny czy w stanie rozpoznawanej sprawy radny wykonywał w sposób prawidłowy i z należytą starannością dotychczas powierzone obowiązki i czy naraził na szkodę pracodawcę, do czego w istocie sprowadza się przywołany argument o podnoszonych rzekomo przez dyrektora Ośrodka zarzutów dotyczących działania przez radnego na szkodę W.
Rada utrzymuje również, że reorganizacja Ośrodka (likwidacja stanowiska zastępcy dyrektora) jako przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie znajduje potwierdzenia w faktach. Na poparcie tej tezy nie przedstawia jednak argumentów dających się pozytywnie zweryfikować. Twierdzenia, że dyrektor Ośrodka powołał nowy dział promocji, w którego zakresie zadań jest zajmowanie się sprawami zastrzeżonym wcześniej dla zastępcy dyrektora, czy też że dyrektor zatrudnił dodatkowo dwie nowe osoby, w tym jedną na stanowisku kierowniczym, powierzając im pozostałą część obowiązków radnego – stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącego i dokumentacją dołączoną do skargi, która wskazuje, że obowiązki zastępcy dyrektora zostały rozdzielone między dyrektorem i główną księgową. Potwierdzają to również ustalenia poczynione przez sąd pracy, który za bezsporne uznał, że dotychczas pełnione przez zastępcę dyrektora obowiązki pracownicze zostały rozdysponowane pomiędzy innych pracowników, a w miejsce radnego nie został zatrudniony nowy pracownik.
Uzasadnienie uchwały oraz argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nasuwa spostrzeżenie, że powodem takiej, a nie innej oceny wniosku skarżącego Ośrodka są różnice w poglądach politycznych radnego i dyrektora W. i to przesłanki o politycznym podłożu miały doprowadzić Radę do konkluzji, że to nie przyczyny organizacyjne legły u podstaw planowanego rozwiązania stosunku pracy z radnym.
Zastrzeżenia może budzić, że odmienne poglądy polityczne pracodawcy są wystarczające jako podstawa odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym, zwłaszcza że Rada nie wykazała w klarowny, wiarygodny sposób, że mamy do czynienia z rzeczywistym konfliktem politycznym, którego pokłosiem miałoby stać się rozwiązanie stosunku pracy. Argumenty w tym zakresie formułowane są raczej w sferze przypuszczeń, gdyż nie są poparte przekonującymi dowodami (artykuł prasowy nie jest wystarczający do ferowania tego rodzaju ocen).
W ocenie Sądu, sformułowany przez Radę pogląd, że przyczyną działań dyrektora W. zmierzających do rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Rada podjęła przedmiotową uchwałę w oderwaniu od argumentów przedstawionych we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym (likwidacja stanowiska zastępcy dyrektora) w sposób arbitralny, bez potwierdzenia ogólnikowo formułowanych zarzutów w faktach i okolicznościach, które mogłyby stanowić logiczne argumenty za uznaniem jej stanowiska jako wypełniającego w prawidłowy sposób normę zawartą w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organ uchwałodawczy dokonał w istocie ingerencji w uprawnienia pracodawcy, pomimo że nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości i znajdujący oparcie w należycie przedstawionych i uargumentowanych okolicznościach, aby planowane rozwiązanie stosunku pracy miało jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego, czym w sposób istotny naruszył prawo.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Koszty te obejmują wpis sądowy uiszczony przez skarżącego (300 zł), opłatę za czynności profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).