II SA/Bk 223/21

II SA/Bk 223/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 6029/21 - Wyrok NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 191 ust. 1 i 2, art. 188 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr 27/2020 Dyrektor Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") nałożył, na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020, poz. [...]0 ze zm.; dalej: "P.w."), na Starostę Powiatu O. (dalej: "Starosta") obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. odtworzenia odcinka rowu odprowadzającego wodę, stanowiącego działkę nr [...] w obrębie PGR B. w gminie G.. W treści pkt I decyzji Dyrektor ZZ sprecyzował warunki odtworzenia urządzenia wodnego, wskazując, że zasypany odcinek rowu należy odtworzyć z zachowaniem następujących parametrów: (-) głębokość dołem od 1,1 m do 1,2 m; (-) szerokość dna 0,5 m; (-) nachylenie skarp 1:1,5; (-) szerokość górą 4 m.; w pkt III (brak pkt II) organ zobowiązał Starostę do uporządkowania terenu po zakończeniu robót oraz do pisemnego powiadomienia Dyrektora ZZ o ich zakończeniu. Termin wykonania ww. obowiązku ustalono niezwłocznie – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od chwili uprawomocnienia się decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ZZ wyjaśnił, że sprawa została zainicjowana przez H. R. – właściciela działki nr {...} położonej w obrębie PGR B., który w toku postępowania złożył do akt dokumentację mającą wskazywać na istnienie przedmiotowego rowu oraz składał wyjaśnienia dotyczące stanu faktycznego sprawy. Organ ustalił, że zarówno działka nr [...], jak i działka H. R. nr {...}, należą do zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w B. – co wynika z uchwały Rady Gminy G. z dnia 6 czerwca 2002 r. nr III/194/02 w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. (Dz.Urz.Woj.Mazow. 2002, Nr 180, poz. 4055; dalej: "uchwała nr III/194/02"). Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że funkcją przedmiotowego rowu było odprowadzanie wód opadowych z okolicznych działek znajdujących się na obszarze jego zlewni. Był to rów ziemny (trawiasty i nieszczelny), który kształtował zasoby wodne – nie tylko odbierał wody ze zlewni, ale również regulował poziom wód na terenach przyległych. Działania właściciela rowu, lub brak bieżącej konserwacji rowu doprowadziły natomiast do jego całkowitej degradacji. Organ stwierdził, że rów figuruje na mapie zasadniczej obrębu PGR B., ale nie figuruje w ewidencji melioracji wodnych, co nie zmienia jednak jego kwalifikacji jako urządzenia wodnego z art. 16 pkt 65 P.w. Organ uznał, że odtworzenie zasypanego odcinka rowu przywróci jego zdolność przepływową, a tym samym funkcję odwadniającą, co jest celowe z punktu widzenia przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych w rejonie gruntów sąsiednich oraz działek H. R.. Parametry rowu, które należy odtworzyć, ustalono na podstawie pomiarów istniejących jego odcinków, dokonanych w trakcie oględzin. Do odtworzenia rowu zobowiązano właściciela działki nr [...], do którego na mocy art. 188 ust. 1 P.w. należy obowiązek utrzymywania urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW"), wskutek rozpatrzenia odwołania Starosty, utrzymał w mocy ww. decyzję, podtrzymując ustalenia organu I instancji oraz stwierdzając, że na podstawie art. 215 P.w. Starosta wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa względem rowów znajdujących się na terenie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Skargę na ww. decyzję wniósł do sądu administracyjnego Starosta, zaskarżając ją w całości i zarzucając:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającej na zaniechaniu zasięgnięcia opinii biegłego, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno zostać oparte rozstrzygnięcie;
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) Obrazy art. 188 ust. 1 P.w. polegającej na błędnym przyjęciu, że nieistniejący rów położony na działce nr [...] był eksploatowany oraz powinien być konserwowany i remontowany;
2) Obrazy art. 191 ust. 1 P.w. polegającej na błędnym przyjęciu, że rów położony na działce nr [...] jest odpowiedzialny za kształtowanie stosunków wodnych, szczególnie na działce nr {...};
3) Obrazy art. 215 ust. P.w. polegającej na błędnym przyjęciu, że Starosta jest właściwą stroną postępowania w niniejszej sprawie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Starosta wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a Starosta jest jedynie organem reprezentującym Skarb Państwa, w związku z czym stroną postępowania powinien być Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę, a nie Starosta. W konsekwencji decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, tj. niezgodnie z art. 215 P.w. Dalej skarżący wyjaśnił, że rowy na działkach nr [...] i [...] nie istnieją od dłuższego czasu, a stosunki wodne na przedmiotowym terenie są kształtowane przez rów na działce nr [...] oraz oczko wodne na działce nr [...]. Zlewnia rowu na działce nr [...] obejmuje natomiast teren położony na zachód od drogi powiatowej (działki nr [...]), nie obejmując terenów położonych na wschód – w tym działki nr {...}, a zatem twierdzenie, że rów na działce nr [...] kształtował stosunki wodne na tej działce jest w ocenie skarżącego twierdzeniem dowolnym. Pod drogą powiatową brak jest przepustu, którym przepływałyby wody z terenu stanowiącego własność H. R. na obszar po zachodniej stronie drogi, a dalej do rzeki Orz. W chwili obecnej działka nr [...] oraz częściowo działki nr [...] stanowią jedną całość użytkowaną jako użytek zielony (łąka), a więc nie można mówić o odtworzeniu rowu na działce nr [...], a jedynie ewentualnie o budowie nowego, który jest zbędny, bowiem teren nie jest podmokły. Starosta podniósł, że w trakcie postępowania nie ustalono sprawcy zasypania rowu na działce nr [...], którym nie jest Skarb Państwa. Ewentualne odtworzenie rowu należy zaś do sprawcy jego likwidacji. Końcowo Starosta podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu ustalenia wymagało, czy urządzenie wodne faktycznie istniało na gruncie, a następnie, czy doszło do zmiany jego funkcji lub szkodliwego oddziaływania na wody lub grunty, a w szczególności - do pogorszenia stanów wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody. Do ustalenia tych okoliczności konieczna jest natomiast opinia biegłego, posiadającego wiedzę specjalistyczną.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Po wydaniu wyroku w sprawie, tj. w dniu 21 kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania nadał na adres sądu pismo procesowe datowane na 19 kwietnia 2021 r., w którego treści wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że rów na działce nr [...] istniał co najmniej od 1951 r. (co wynika z dostępnych dokumentów) pełniąc funkcję hydrologiczną. Został on ujęty w projekcie przebudowy drogi powiatowej G. – G. oraz w projekcie rozbudowy ujęcia wody w B.. Rów ten jest odpowiedzialny za odprowadzenie wód opadowych z przydrożnego rowu usytuowanego między działką nr {...}, a drogą powiatową, z którego wody odprowadzane są przepustem w ww. drodze, do rowu na działce nr [...]. Dalej H. R. wskazał, że o fakcie zasypania rowu przez Ryszarda Gocłowskiego (użytkującego działkę nr [...]) Starosta posiada wiedzę od kilku lat, bowiem pismami z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy G. wzywał bezskutecznie Starostę do odtworzenia rowu na działce nr [...], wskazując, że jest on niezbędny do odprowadzenia wód z drogi powiatowej. Uczestnik wskazał, że w przypadku braku odprowadzenia wód z rowu przy drodze powiatowej, przesiąkają one na działkę nr {...}, stanowiąc zagrożenie dla drzewostanu zabytkowego parku na skutek podniesienia poziomu wód gruntowych oraz nadmiernego zasolenia gruntu. Do pisma H. R. dołączył kserokopie: pism Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. i z dnia [...] kwietnia 2019 r., mapy oraz Sprawozdania z inspekcji prac prowadzonych w związku z pomiarem PGR B. z dnia [...] stycznia 1951 r., mapy oraz Sprawozdania technicznego z aktualizacji gruntów PGR B. z dnia [...] stycznia 1996 r., mapy do celów projektowych dla ujęcia wody w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., map stanowiących projekt przebudowy drogi powiatowej, a także wydruk zdjęcia satelitarnego oraz załącznika nr 3 do uchwały nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II sądu z dnia 7 kwietnia 2021 r., skarga została skierowana do rozpoznania w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa COVID") w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, wydanego na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2176). Art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 191 ust. 1 i 2 P.w. wedle którego, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (ust. 1). W decyzji tej określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust. 2). Decyzja wydawana na gruncie ww. przepisu zwana jest tzw. decyzją restytucyjną, mającą na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie ww. przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód.
Podobnie jak decyzja restytucyjna wydawana pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017, poz. 1121 ze zm., dalej: "P.w. z 2001 r."), tj. na gruncie art. 64b P.w. z 2001 r., tak i decyzja, o której mowa w art. 191 ust. 1 i 2 P.w. jest rozstrzygnięciem fakultatywnym, co oznacza, że o jej podjęciu lub niepodjęciu, decyduje organ, nawet pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie (por. wyrok z 29 marca 2017 r., VIII SA/Wa 832/16, Lex nr 2269575). Rozstrzygnięcie w omawianym przedmiocie nosi zatem cechy uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór ten nie może być jednak dowolny - powinien być dokonany z zachowaniem kryteriów słuszności i celowości oraz powinien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ale nie ocenia jego celowości oraz słuszności. Z tego względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonego ramami prawa materialnego, a także, czy zaskarżona decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej oraz poprzedzona prawidłową jej wykładnią oraz, czy jej uzasadnienie zostało poparte dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w taki sposób, że nie można jej postawić zarzutu dowolności, a przede wszystkim, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności zaś, czy w jego toku podjęto wszelkie czynności dowodowe niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Aby organ mógł skorzystać z dyspozycji art. 191 ust. 1 P.w. i wydać decyzję nakazującą właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, powinien ustalić w prowadzonym przez siebie postepowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji. Okoliczności te w niniejszej sprawie zostały należycie ustalone.
I tak zgodnie z art. 16 pkt 65 P.w. przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Do katalogu urządzeń wodnych lit. a. ww. przepisu kwalifikuje m.in. rowy. Definicję rowów zawiera natomiast art. 16 pkt 47 P.w., który stanowi, że rozumie się przez nie sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Nie ulega zatem wątpliwości, że rów jest urządzeniem wodnym.
Jak ustalono w kontrolowanej sprawie, działka nr [...] położona w obrębie PGR B. w gminie G., oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem "W", oznaczającym grunty pod rowami – zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. g. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019, poz. 393). Działka ta jest własnością Skarbu Państwa (okoliczność niesporna). W sprawie nie było kwestionowane, że działka ta stanowiła niegdyś rów odwadniający, który w chwili obecnej nie istnieje na gruncie. Z mapy zasadniczej wynika, że działka ta jest wąskim pasem gruntu przylegającym od strony zachodniej do działki nr 39 (stanowiącej częściowo zbiornik wodny – prawdopodobnie staw), zaś od strony wschodniej do działki nr 27/2 stanowiącej drogę powiatową. Okoliczne tereny, położone po zachodniej stronie drogi powiatowej, charakteryzuje sieć rowów sięgająca rzeki Orz. Teren przylegający natomiast do drogi powiatowej od strony wschodniej, składający się z działek nr {...}, 26 i 45 (będących własnością H. R.), stanowi zespół dworsko-parkowy, dla którego na mocy § 42 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...] ustalono strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków, wskazując m.in., że ochronie podlegają dwór i park – układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową. Na mocy zaś § 42 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...] w granicach do 100 m od granicy zespołu dworsko – parkowego, ustalono strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji tego zespołu, w której zabroniono uciążliwej działalności inwestycyjnej. Jak wynika z rysunku nr 7 załącznika nr 3 do uchwały nr [...], zarówno działka nr [...], jak i zdecydowana większość działki nr [...], położone są w ww. strefie ochrony konserwatorskiej.
Utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, o czym stanowi art. 188 ust. 1 P.w. Skoro wedle reguły z art. 48 k.c., do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, urządzenia wodne stanowią co do zasady własność właściciela gruntu - za wyjątkiem urządzeń wodnych znajdujących się na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi, które stosownie do art. 216 ust. 5 w zw. z ust. 1 P.w. stanowią przedmiot własności odrębny od gruntu pokrytego ww. wodami. Wynikająca z ww. art. 48 k.c. zasada superficies solo cedit, nie znajduje zatem zastosowania względem tych urządzeń wodnych, które zostały posadowione na gruntach pokrytych wodami płynącymi. Podkreślić przy tym należy, że skoro ustawodawca rozdziela pojęcie własności urządzenia wodnego (vide: ww. art. 188 ust. 1 P.w.) od własności wody w rowie (vide: art. 214 P.w. wedle którego wody w rowie znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości), to brak jest podstaw aby odpowiedzialność Starosty za utrzymanie urządzenia wodnego na działce nr [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa – okoliczność niesporna), wywodzić z art. 215 ust. 1 P.w., regulującego kwestię wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do wody w rowie. W tym względzie zastosować należałoby raczej regulację z art. 216 ust. 4 P.w. wedle którego gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonuje starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1 P.w., lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Skoro więc nie ma w sprawie zastosowania art. 212 ust. 1 P.w., a gospodarowania działką nr [...] nie powierzono odrębnej jednostce, słuszny jest wniosek, że uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa względem ww. działki, a tym samym również względem zlikwidowanego urządzenia wodnego, wykonuje Starosta.
Mimo powołania przez Dyrektora RZGW wadliwej podstawy prawnej odpowiedzialności Starosty za utrzymanie urządzenia wodnego na działce nr [...], finalne ustalenie w tym zakresie jest co do zasady prawidłowe. Zwrócić przy tym należy uwagę na konieczność precyzyjnego oznaczania Skarbu Państwa w postępowaniach dotyczących sfery majątkowej toczących się z jego udziałem. Skarb Państwa bowiem, będąc substratem państwa, jest jednolitą i scaloną instytucją stanowiącą jeden podmiot, wykonującą czynności prawne przez organy i jednostki organizacyjne (stationes fisci), które nie mają odrębnej od Skarbu Państwa osobowości prawnej (por. m.in. wyrok SN z dnia 11 maja 1999 r., I CKN 1148/97, Lex nr 37454). Stroną jest zatem zawsze Skarb Państwa, a nie jednostka, która wykonuje w jego imieniu uprawnienia właścicielskie. Mimo jednak wadliwego oznaczenia w sentencji zaskarżonej decyzji strony odpowiedzialnej za utrzymywanie urządzenia wodnego, sąd uznał, że strona ta w toku postępowania została ustalona prawidłowo, co wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora RZGW.
Nie stanowi w sprawie kwestii spornej, że rów na działce nr [...] został zlikwidowany. Okoliczność ta wynika zarówno z pism oraz wiadomości e-mail kierowanych do organu przez inicjatora postępowania H. R., jak i z odwołania oraz skargi Starosty. Okoliczność ta została ponadto potwierdzona dokumentacją satelitarną oraz wizją lokalną nieruchomości przeprowadzoną dnia [...] grudnia 2020 r. W tym zaś względzie przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że wobec braku bieżącej konserwacji rowu przez jego właściciela, doszło do jego degradacji, a wręcz likwidacji. Starosta nie wylegitymował się przy tym stosownym pozwoleniem na likwidację urządzenia wodnego (wymaganym zarówno art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w., jak i art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne), ani też wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia. Przyznać należy zatem rację organom, że do likwidacji rowu doszło na skutek braku wywiązania się przez Starostę z dyspozycji art. 188 ust. 1 P.w., którego celem jest zachowanie funkcji urządzenia wodnego.
Skoro regułą jest obowiązek utrzymywania istniejących urządzeń wodnych przez ich właścicieli, w tym dokonywanie ich konserwacji, remontów, a także podejmowanie szeregu innych czynności, których końcowym celem ma być zawsze zachowanie funkcji urządzenia wodnego, to zaniedbanie w wywiązaniu się z tego obowiązku przez właściciela urządzenia wodnego, które doprowadziło do jego degradacji, należy kwalifikować jako nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy doszło do naturalnej likwidacji rowu (np. jego zarośnięcia) na skutek zaniedbań właściciela urządzenia wodnego w jego konserwacji, czy też do jego zasypania przez osoby trzecie (co sugeruje zarówno H. R., jak i Starosta), ani też to, czy takie działanie spotkało się z negatywną reakcją właściciela rowu, czy też nastąpiło za jego aprobatą. Odpowiedzialność właściciela urządzenia wodnego za jego stan ma bowiem charakter obiektywny, co oznacza, że dla nałożenia ww. obowiązków o charakterze administracyjnym, bez znaczenia pozostaje, że zlokalizowane na danym gruncie urządzenie zostało zniszczone lub utraciło swoją pierwotną funkcję na skutek działań, czy zdarzeń niezależnych od właściciela oraz, czy miał on o takich działaniach, czy zdarzeniach wiedzę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2019 r., III SA/Gd 479/19, Lex nr 2738782). Przez nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego należy więc rozumieć zarówno jego zniszczenie (tak celowe, czy na skutek degradacji), jak też jego samowolne przebudowanie.
Nie budzi przy tym wątpliwości sądu, że likwidacja rowu świadczy o istotnej zmianie funkcji tego urządzenia wodnego, bowiem skutkuje brakiem możliwości odprowadzania wód powierzchniowych, a tym samym brakiem możliwości regulowania poziomu wód na terenach przyległych. Drożność rowów odpowiada bowiem za rozdysponowanie wód na określonym obszarze, w tym za przejmowanie ich nadmiaru z okolicznych gruntów. Logicznym jest, że rów, który został zasypany funkcji tej pełnić nie może. Nie ma przy tym znaczenia argumentacja skarżącego, że stosunki wodne kształtowane są na analizowanym obszarze obecnie przez inne urządzenia wodne, a jego likwidacja w żaden sposób nie wpłynęła na nie. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że likwidacja rowu dopuszczalna jest wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, (którym Starosta się nie wylegitymował), a tym samym uzależniona jest od pozytywnej weryfikacji organu właściwego w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, a nie od subiektywnego przekonania właściciela urządzenia wodnego o jego zbędności. Art. 192 ust. 1 pkt 1 P.w. wyraźnie zakazuje niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych, a tak właśnie kwalifikować należy likwidację rowu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zwraca przy tym uwagę fakt, że skoro przedmiotowy rów istnieje od lat 50-tych XX w., a ponadto nie tylko stanowi część większego systemu odprowadzającego wodę na analizowanym obszarze, ale też położny jest na terenie strefy ochrony konserwatorskiej służącej ochronie m.in. zieleni parkowej oraz uwzględniony został w dokumentacji projektowej dotyczącej zarówno przebudowy drogi powiatowej, jak i budowy ujęcia wody na działce nr [...] (sporządzonej w ciągu kilku ostatnich lat), to jego istnienie może pełnić istotną funkcję z punktu widzenia utrzymania należytych stosunków wodnych na przedmiotowym terenie (na projektach tych uwidoczniona jest jego funkcja odwadniająca oznaczona strzałką skierowaną w kierunku zachodnim, tj. ku działce nr [...], na której usytuowany jest staw). Ocena tej okoliczności dokonywana jest jednak każdorazowo przez organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych i nie należy do właściciela urządzenia wodnego.
Z powyższego wynika, że dokonanie oceny zastanego na działce nr [...] stanu rzeczy, z pozycji gospodarowania wodami i zasady zrównoważonego rozwoju, spotkało się z prawidłową reakcją organu, który słusznie sięgnął po normę z art. 191 ust. 1 P.w., nakazując jednostce organizacyjnej Skarbu Państwa wykonującej uprawnienia właścicielskie względem zdegradowanego urządzenia wodnego stanowiącego własność Skarbu Państwa, odtworzenie odcinka rowu na działce nr [...], który został zlikwidowany (zasypany) wskutek nienależytego jego utrzymania przez właściciela. Jednocześnie organ określił warunki i termin przywrócenia jego poprzedniej funkcji, zgodnie z dyspozycją art. 191 ust. 2 P.w. Zgromadzony materiał dowodowy dał bowiem wystarczające podstawy do tego, aby uznać, że na skutek zaniedbań właściciela, doszło do nienależytego utrzymywania ww. urządzenia wodnego, skutkującego zmianą jego funkcji.
Mając zatem na uwadze treść art. 191 ust. 1 i 2 P.w. oraz całokształt przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, sąd stoi na stanowisku, że organ odwoławczy należycie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków procesowych, prawidłowo ustalając wszystkie okoliczności faktyczne, istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 P.w. Podstawa prawna zapadłego rozstrzygnięcia została prawidłowo zinterpretowana i należycie wyjaśniona. Organ ocenił przy tym zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć lakoniczne – w pełni oddaje istotę sprawy oraz zawiera wnioski znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, który nie wymagał uzupełnienia o opinię biegłego. Wbrew twierdzeniom skargi, w sytuacji gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można dokonać ustaleń stanu faktycznego niezbędnych z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 191 ust. 1 P.w., opinia biegłego nie jest ani wymagana, ani konieczna. Znamienne jest przy tym, że kontrolowane postępowanie prowadzone było przez wyspecjalizowane organy, będące jednostkami organizacyjnymi podmiotu odpowiedzialnego za krajową gospodarkę wodną, a więc dysponujące odpowiednim przygotowaniem oraz wiedzą z zakresu zarządzania środowiskiem wodnym. Wyjaśnić przy tym należy, że ocena, czy zaistniałe w sprawie okoliczności wypełniają przesłanki z art. 191 ust. 1 P.w., nie należy do biegłego, lecz do organu rozpoznającego sprawę. Tym samym to nie biegły dokonuje ustalenia, czy ewentualna zmiana funkcji urządzenia wodnego odpowiada takiej zmianie, z którą należy wiązać odpowiedzialność właściciela tego urządzenia, lecz orzekające w sprawie organy, które swoje stanowisko opierają na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena prawna ustaleń stanu faktycznego, zawsze leży bowiem w kompetencji organów, a nie biegłego.
Skarga podlega zatem oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia uznaniowości organu oraz oparta jest na właściwej podstawie prawnej. Jej wydanie poprzedzało postępowanie wyjaśniające, w sposób wystarczający, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W ocenie sądu, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, które nie może zostać uznane za nieprawidłowe, z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. W efekcie sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień - ani tych podniesionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, sąd skargę oddalił, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.).