II SA/Bk 221/15

II SA/Bk 221/15 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2015-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Danuta Tryniszewska-Bytys
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Mieczysław Markowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2254/15 - Postanowienie NSA z 2017-03-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Tezy
Do momentu wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, organ nie prowadząc postępowania otwartego na zewnątrz, nie może stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ciążą na nim obowiązki związane z zapewnieniem stronie aktywnego udziału w postępowaniu. Wyłączenie stosowania przepisów klasycznej procedury administracyjnej oznacza brak obowiązku organu I instancji powiadomienia wnioskodawcy w trybie art. 10 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości ustosunkowania się do niego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Skarżący M. C. zgłosił w dniu [...].09.2014r. w Departamencie Architektury Urzędu Miejskiego w B. zamiar realizacji robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia stałego, w miejsce istniejącego, nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, położonej w B. przy ulicy [...], składającej się z czterech działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2014r. Prezydent Miasta B. powołując się na art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia do dnia [...] listopada 2014r. braków zgłoszenia poprzez:
1. podanie nazwy obrębu geodezyjnego miejsca położenia nieruchomości,
2. prawidłowe wypełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ,
3. wskazanie na mapie miejsca położenia planowanej furtki i bramy z określeniem kierunku ich otwierania i podaniem wymiarów,
4. podania konkretnej wysokości projektowanego ogrodzenia z pokazaniem poziomu terenu na szkicu ogrodzenia,
5. uczytelnienia rysunku projektowanego ogrodzenia w sposób pozwalający na dokonanie oceny zgodności zachowania wymaganej odległości ogrodzenia od linii kablowej podziemnej oraz zgodności lokalizacji ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Skorupy w Białymstoku (rejon ulicy Zaściańskiej i Nowowarszawskiej) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 lutego 2011r. nr VII/54/1;
6. dołączenia do zgłoszenia przekrojów pionowych ogrodzenia uwzględniającego położenie istniejącego uzbrojenia terenu w powiązaniu z projektowanym ogrodzeniem (tj. kabla energetycznego, kabla telekomunikacyjnego, wodociągu i kanalizacji).
Wezwanie organ opatrzył informacją, że nieuzupełnienie braków w podanym terminie skutkować będzie wniesieniem sprzeciwu stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W dniu [...] października 2014r. inwestor złożył w organie pismo będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia braków zgłoszenia wraz z częściowo poprawionymi załącznikami.
Decyzją z dnia [...] października 2014r. Prezydent Miasta B. działając w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia stałego w miejsce istniejącego z wyłączeniem fragmentu ogrodzenia na odcinku A-B niewykraczającego poza linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że działki, na których projektowana jest budowa zgłaszanego ogrodzenia leżą na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Skorupy w Białymstoku (rejon ulicy Zaściańskiej i Nowowarszawskiej) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 lutego 2011r. nr VII/54/11. Część wnioskowanego ogrodzenia leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (symbol 8.2 MN,U). Pozostała część wnioskowanego ogrodzenia leży na terenach oznaczonych symbolami 14KD-D i 16 KD-D, które przeznaczone zostały pod drogi publiczne, ulice dojazdowe o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m. do 14 m., z jezdnią 1x2 pasy ruchu, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy, w tym tymczasowej. Projektowane ogrodzenie jedynie na odcinku E-F i fragmencie ogrodzenia na odcinku A-B zostało przewidziane w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zarówno, jeśli chodzi o lokalizację (tj. bez przekroczenia linii rozgraniczającej teren o symbolu 8.2MN.U od terenu przeznaczonego pod drogi publiczne), jak i wysokość. Niemniej wniosek nie został uzupełniony o niezbędne dla odcinka E-F rysunki, których brak organ wskazał w postanowieniu z dnia [...] września 2014r. W odpowiedzi bowiem na żądanie dołączenia przekrojów pionowych uwzględniających położenie istniejącego uzbrojenia terenu w powiązaniu z projektowanym ogrodzeniem, wnioskodawca stwierdził, że w miejscach przecięcia nieruchomości przez uzbrojenie terenu, nie jest planowane postawienie elementów ogrodzenia trwale związanych z gruntem, a co za tym idzie, nie występuje konieczność przedstawienia przekrojów pionowych. Powyższego stanowiska nie potwierdzają przedłożone rysunki. Zgodnie z dołączonym rysunkiem pod ogrodzeniem projektowana jest ława fundamentowa posadowiona na głębokości 80 cm poniżej poziomu terenu. Zatem będzie ona usytuowana nad istniejącym kablem energetycznym, przewodem kanalizacji sanitarnej i wodociągowym. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie szkice i rysunki. Wymagane przekroje mają służyć zobrazowaniu wzajemnych odległości między projektowanymi elementami ogrodzenia a istniejącą infrastrukturą. W konsekwencji, mimo uzupełnienia pozostałych braków wskazanych w postanowieniu, nie jest możliwe przyjęcie zgłoszenia poza fragmentem ogrodzenia na odcinku A-B, niewykraczającym poza linię rozgraniczającą teren o symbolu 8.2 MN,U od terenu dróg publicznych, wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji M. C. zarzucił decyzji:
- naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych w sytuacji, gdy zgłoszenie zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym szkice i rysunki, a tym samym sprzeciw w ocenie pełnomocnika jest nieuzasadniony
- naruszenie art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie przedmiotowego zgłoszenia jako budowy nowego ogrodzenia, w sytuacji, gdy inwestycja jest remontem istniejącego ogrodzenia i ma polegać na jego wykonaniu w miejscu dotychczasowego,
-naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. brak zobowiązania inwestora do kolejnego uzupełnienia wniosku w przypadku kwestionowania kompletności poprzedniego uzupełnienia braków,
- naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.
Podnosząc powyższe odwołujący się wnosił o uchylenie decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszenia.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Wojewoda P. po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że budowa planowanego ogrodzenia jest możliwa jedynie na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 8.2MN.U (jako urządzenia towarzyszącego) natomiast nie jest możliwa lokalizacja ogrodzeń (w tym tymczasowych) na terenie przeznaczonym pod projektowane pasy dróg publicznych. W konsekwencji lokalizacja planowanego ogrodzenia jest zgodna z ustaleniami planu jedynie w odcinku E-F i odcinku A-B. Wojewoda zgodził się też z ustaleniem organu I instancji, że skarżący nie uzupełnił braków zgłoszenia w zakresie przedłożenia rysunku pionowego przekroju ogrodzenia względem istniejącego uzbrojenia terenu i to w sytuacji, gdy z przedłożonego rysunku wynikało, że na odcinku E-F projektowane jest ogrodzenie stałe z ławą fundamentową o głębokości 80 cm, które będzie się krzyżować z istniejącą w tym miejscu infrastrukturą techniczną – siecią kanalizacyjną, wodociągową i elektroenergetyczną. Wojewoda stwierdził, nawiązując do stanowiska NSA zawartego w wyroku o sygn. II OSK 2075/09, że użyte w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane sformułowanie "w zależności od potrzeb" odnoszące się do obowiązku przedstawienia szkiców lub rysunków, oznacza w praktyce, że istnieje taki obowiązek zawsze, gdy organ tego zażąda. Organ II instancji powtórzył uzasadnienie dla potrzeby przedstawienia przekrojów pionowych ogrodzenia takie samo, jak organ I instancji. Wobec nieusunięcia tego braku dopuszczalne było jedynie zaakceptowanie zamiaru realizacji ogrodzenia wyłącznie na odcinku A-B, gdzie nie wystąpiło wykroczenie poza linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i nie ma kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną. W nawiązaniu do zarzutu błędnej kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych, organ II instancji wskazał na nazywanie przez samego inwestora zgłoszonych robót budowlanych jako budowy ogrodzenia a nie jego remontu. Stwierdził też, że nie jest dopuszczalne kilkakrotne wzywanie inwestora do usuwania braków zgłoszenia, co wynika z brzmienia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. podkreślając, że do momentu wyrażenia sprzeciwu nie pozostaje w toku administracyjne postępowanie wymagające przestrzegania obowiązku poinformowania strony o zebranym materiale dowodowym i umożliwienia jej zajęcia stanowiska.
W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję ostateczną do sądu administracyjnego, skarżący powtórzył zarzuty odwołania dodając zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny nie podziela zarzutów inwestora co do sprzeczności z prawem wyrażonego przez organ architektoniczno – budowlany sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], z wyłączeniem ogrodzenia na odcinku A-B, we fragmencie niewykraczajacym poza linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Przede wszystkim nie są trafne zarzuty skarżącego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego - art. 9, 10 i 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym generalnie przyjęto, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej oraz, że do momentu wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia, nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami K.p.a. a mają zastosowanie reguły określone w ustawie Prawo budowlane. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zaczynają mieć zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie przesłanek do wniesienia sprzeciwu (vide: między innymi wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 marca 2011r. sygn. IISA/Go 25/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011r. sygn. akt IISA/Bk 681/11, wyrok NSA z dnia 6 marca 2009r. sygn. II OSK 307/08, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011r. sygn. II OSK 178/10, wyrok NSA z dnia 3 marca 2011r. sygn. II OSK 401/10, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011r. sygn. II OSK 1240/10, wyrok NSA z dnia 13 października 201r. sygn. II OSK 1439/10 czy wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011r. sygn. II OSK 1685/11) W orzecznictwie akcentuje się, że inwestor dokonując zgłoszenia nie występuje z żądaniem w rozumieniu art. 61 par. 1 K.p.a. lecz składa oświadczenie woli o zamiarze skorzystania z ustawowego uprawnienia. Nie oczekuje też wydania przez organ aktu administracyjnego, przeciwnie, nie jest zainteresowany tym, by organ taki akt wydał, gdyż jego wydanie (wyrażenie sprzeciwu) uniemożliwi inwestorowi realizację zamiaru. Brak cech jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego nie oznacza jednakże braku przejawiania przez organ jakiejkolwiek aktywności wynikającej z faktu przyjęcia zgłoszenia. Organ ma obowiązek dokonania formalnej i materialnej weryfikacji zgłoszenia oraz załączonej do niego dokumentacji, przy czym dokonuje tego w postępowaniu tzw. gabinetowym (wewnętrznym). Prowadząc kontrolę i ocenę przedłożonej dokumentacji w wewnętrznym postępowaniu, organ nie wykonuje czynności w trybie procesowym tzn. nie uzewnętrznia ich (vide: wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2010r. sygn. II OSK 1294/09 i z dnia 30 sierpnia 2011r. sygn. II OSK 1240/10).
Konsekwencje uznania zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych za oświadczenie a nie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego są daleko idące. Do momentu wyrażenia sprzeciwu organ nie prowadząc postępowania otwartego na zewnątrz, nie może stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ciążą na nim obowiązki związane z zapewnieniem stronie aktywnego udziału w postępowaniu. Wyłączenie stosowania przepisów klasycznej procedury administracyjnej oznacza brak obowiązku organu I instancji powiadamiania wnioskodawcy w trybie art. 10 K.p.a. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości ustosunkowania się do niego. Obowiązek taki ciąży na organie II instancji rozpatrującym odwołanie od decyzji wyrażającej sprzeciw i w okolicznościach kontrolowanej sprawy – jak wskazują akta administracyjne Wojewody P. - został wypełniony.
Nietrafnie także skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 9 K.p.a. mające się wyrażać zaniechaniem powtórnego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków zgłoszenia w następstwie niepodzielenia wskazanych przez wnioskodawcę przyczyn odmowy przedstawienia rysunku pionowego przekroju ogrodzenia. Specyfika instytucji zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych wyklucza wielokrotne wzywanie wnioskodawcy do usuwania braków zgłoszenia. Wadliwe wykonanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, nałożonego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego bądź jego niewykonanie skutkuje wniesieniem sprzeciwu. Ani brzmienie art. 30 Prawa budowlanego ani charakter postępowania zgłoszeniowego nie wskazują na dopuszczalność powtarzania wezwania do usuwania braków zgłoszenia. Wniesienie sprzeciwu nie wywołuje nieodwracalnych negatywnych dla inwestora konsekwencji albowiem po skompletowaniu prawidłowych dokumentów może on ponownie dokonać zgłoszenia (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2010r. sygn. IISA/Gd 348/10).
Zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. jest oparty na błędnym przypisywaniu organowi I instancji naruszenia prawa materialnego poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia, które – zdaniem strony skarżącej - odpowiadało prawu. Skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgadza się w pełni z twierdzeniem organu I instancji, że w okolicznościach sprawy istniała potrzeba przedłożenia rysunku pionowych przekrojów ogrodzenia uwzględniających położenie istniejącego uzbrojenia terenu przecinającego się z planowanym ogrodzeniem na odcinku E-F. Potrzebę taką uzasadniała okoliczność zaprojektowanej pod ogrodzeniem ławy fundamentowej posadowionej na głębokości 80 cm, która miałaby przebiegać nad kablem energetycznym, przewodem kanalizacji sanitarnej i wodociągowym. Pionowe przekroje miały służyć zobrazowaniu wzajemnych odległości między projektowanymi elementami ogrodzenia a istniejącą infrastrukturą. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez organ wyroku z dnia 14 stycznia 2011r. sygn. II OSK 2075/09 użyte w ustawie sformułowanie "w zależności od potrzeb" oznacza w praktyce, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda organ, gdyż dopiero po ich dostarczeniu będzie mógł ocenić zgodność zamierzonych robót budowlanych z przepisami a w konkretnym wypadku wykluczyć ewentualność kolizji lokalizacji ogrodzenia z już istniejącą w terenie infrastrukturą techniczną. Wystąpienie kolizji stwarzałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia a istnienie takiego zagrożenia uzasadniałoby nałożenie na inwestora przez organ architektoniczno – budowlany obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia stosownie do treści art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, że przepis par. 41 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. poz. 690 ze zm.) wprost stanowi o tym, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.
Bezpodstawny jest zarzut błędnego określenia przez organ zamierzonych robót budowlanych jako budowy ogrodzenia, a nie remontu, jako że określenie to jest odzwierciedleniem intencji inwestora wyrażonej wprost w zgłoszeniu, w którym planowane roboty budowlane zostały wskazane jako "budowa ogrodzenia stałego". Wzmianka, iż budowane ogrodzenie stałe ma być wzniesione w miejsce istniejącego nie czyniło zamierzonych robót remontowymi skoro nie wiązało się z odtworzeniem istniejącego obiektu budowlanego, ale ze wzniesieniem go od podstaw od nowa. Na marginesie zauważyć trzeba, że również wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących urządzeń budowlanych (a do nich zaliczyć należałoby ogrodzenie zabudowanej nieruchomości) podlegałoby zgłoszeniu stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Reasumując, wobec ewidentnego nieusunięcia przez inwestora wszystkich braków zgłoszenia, do usunięcia których zasadnie inwestor był wezwany, wyrażony sprzeciw wobec zgłoszenia znajdował oparcie w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z tych przyczyn Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł o jej oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).