II SA/Bk 215/25

II SA/Bk 215/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-05-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Sygn. powiązane
I OSK 1279/25 - Wyrok NSA z 2026-01-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 20 listopada 2024 r. nr WG-VI.7534.130.2024.AM w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 listopada 2024 r., nr WG-VI.7534.130.2024.AM, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty Suwalskiego (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z 2 października 2024 r. nr: GKN.683.129.2023.EL, w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania R. G. (dalej: "skarżący") za nieruchomość położoną w obrębie B., gm. Filipów, oznaczoną jako działka nr [...]o pow. 0,0010 ha, przejętą z mocy prawa na własność Powiatu Suwalskiego, na podstawie decyzji Starosty Suwalskiego nr 12/2023 z 15 września 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na Rozbudowie wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] w km 6+540 - 8+540, wraz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z 13 listopada 2023 r., nr: AB-II.7821.7.2023.KG.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta decyzją nr 12/2023 z 15 września 2023 r., której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] w km 6+540 - 8+540. Wojewoda Podlaski decyzją z 13 listopada 2023 r., nr: AB-II.7821.7.2023.KG, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Na mocy decyzji Starosty nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona jako działka nr [...]o pow. 0,0010 ha, z dniem 13 listopada 2023 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu Suwalskiego.
Decyzją z 25 stycznia 2024 r., nr: GKN.683.127.2023.GS, Starosta ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz skarżącego w wysokości 102,90 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Na skutek odwołania skarżącego, Wojewoda decyzją z 14 marca 2024 r., nr: WG-VI.7534.18.2024.AM, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego brak jest opisu próby porównawczej transakcji nieruchomościami rolnymi, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości ustalenia ich ceny średniej wskazanej przez biegłego. W szczególności z operatu nie wynika ile transakcji stwierdzono, jakich nieruchomości one dotyczyły, oraz na jakim poziomie kształtowały się ich ceny rynkowe. Ponadto, w ocenie organu II instancji, przeprowadzenie przez biegłego szczegółowej analizy transakcji nieruchomościami rolnymi, jest niezbędne do rozważenia ewentualnej możliwości, czy zachodzi przesłanka do zastosowania "zasady korzyści" określonej w art. 134 u.g.n., a co za tym idzie możliwość zwiększenia wartości wycenianej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie pod drogę publiczną, stosownie do treści § 49 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 4 czerwca 2024 r., nr: GKN.683.129.2023.GS, Starosta w pkt 1 decyzji określił wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącego, oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0010 ha na kwotę 98,00 zł, w pkt 2 decyzji ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz skarżącego w wysokości 98,00 zł, w pkt 3 powiększył wysokość ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę 4,90 zł, stanowiącą równowartość 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, w pkt 4 zobowiązał Zarząd Powiatu w Suwałkach do wypłaty odszkodowania za niniejszą nieruchomość na rzecz skarżącego w wysokości 102,90 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącego, Wojewoda decyzją z 16 lipca 2024 r. nr: WG-VI.7534.75.2024.AM, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sporządzona w sprawie wycena stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, w tym w szczególności z treścią § 49. W ocenie organu odwoławczego w operacie przyjęto nieprawidłowo do porównania transakcje drogowe, gdy tymczasem działka skarżącego ma przeznaczenie rolne. Ponadto nie zastosowano zasady korzyści przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. i w § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.
Organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie, pismem z 24 lipca 2024 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego Radosława Sienkiewicza o sporządzenie operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając zastrzeżenia i uwagi Wojewody zawarte w decyzji z 16 lipca 2024 r. Biegły rzeczoznawca sporządził, zgodnie z zaleceniami organu, nowy operat szacunkowy z 16 września 2024 r.
Decyzją z 2 października 2024 r., nr GKN.683.129.2023.EL, Starosta Suwalski w pkt 1 decyzji określił wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność skarżącego, oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0010 ha na kwotę 67,00 zł, w pkt 2 decyzji ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz skarżącego w wysokości 67,00 zł, w pkt 3 powiększył wysokość ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę 3,35 zł, stanowiącą równowartość 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, w pkt 4 zobowiązał Zarząd Powiatu w Suwałkach do wypłaty odszkodowania za niniejszą nieruchomość na rzecz skarżącego w wysokości 70,35 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że oparł się na stanowisku wyrażonym przez rzeczoznawcę majątkowego w jego operacie szacunkowym z dnia 16 września 2024 r. Rzeczoznawca wskazał w operacie, że teren na którym położona jest wyceniana nieruchomość, nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak też na nieruchomość nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Filipów, zatwierdzonym uchwałą nr XXXI/221/2018 Rady Gminy Filipów z dnia 16 października 2018 r., wyceniania nieruchomość położona jest w strefie rolniczej B2. Z przeprowadzonej przez biegłego analizy mapy studium wynika, że nieruchomość położona jest na terenach rolniczych. Jak wynika z opisu zawartego w treści operatu szacunkowego, wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości B.. Jest to miejscowość wiejska o typowo rolniczym charakterze, zamieszkała przez 20 osób. Do miejscowości Filipów, w której znajduje się siedziba władz gminy, szkoła, sklepy różnych branż, bank, stacja paliw, drobne usługi, jest ok. 9 km. Do miasta Suwałki jest ok. 18 km. Na dzień wydania decyzji ZRID wyceniana nieruchomość była niezabudowana, użytkowana rolniczo. Działka posiada kształt charakterystyczny dla działek wydzielonych pod drogi (wydłużony). Nieruchomość nie była uzbrojona w media, natomiast do miejscowości B. doprowadzona była energia elektryczna, oraz wodociąg gminny. Dojazd do nieruchomości odbywa się z drogi powiatowej o nawierzchni żwirowej. Współczynnik bonitacji gruntów obliczony, jako stosunek hektarów przeliczeniowych do hektarów fizycznych, w części działki przeznaczonej na cele rolnicze wynosi 0,60.
Mając na uwadze zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji kasacyjnej z 16 lipca 2024 r., uwzględniając przeznaczenie wycenianej nieruchomości oraz przeprowadzoną analizę rynku, wartość rynkową szacowanej nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do analizy nieruchomości przeznaczone na cele rolnicze, w oparciu o treść § 49 ust. 3 rozporządzenia. Biegły w niezbędnym zakresie dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolnicze położonych na terenie gminy Filipów, poszerzając następnie obszar analizowanego rynku do powiatu suwalskiego. Analizą objęto okres ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, przyjmując ostatecznie dane o umowach sprzedaży zawartych od dnia 7 marca 2023 r., do dnia 29 maja 2024 r. Dokonując analizy rynku biegły odrzucił nieruchomości, które znacznie różniły się od przedmiotu wyceny. W wyniku przeprowadzonej analizy autor operatu przyjął dane o 4 transakcjach niezabudowanymi nieruchomościami położonymi na obszarach wiejskich, które przeznaczone były na cele rolnicze. Jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny z uwzględnieniem trendu czasowego wahają się w przedziale od 4,06 zł/m2 - cena minimalna, do 5,24 zł/m2 - cena maksymalna, z ceną średnią 4,49 zł/m2 i deltą C w wysokości 1,18 zł/m2.
Po przeprowadzonej analizie rynku nieruchomości, przy użyciu stosownych wyliczeń metodą regresji, oraz załącznika graficznego, biegły przyjął trend wzrostowy cen nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym na poziomie 5% w skali roku. Po skorygowaniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości, oraz zastosowaniu trendu czasowego w wysokości 5% w skali roku, biegły określił wartość rynkową 1 m2 gruntu przeznaczonego na cele rolnicze na kwotę 4,49 zł. Biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości i uzasadnione jest powiększenie określonej wartości nieruchomości o 50% zgodnie z § 49 ust. 3 rozporządzenia. Ostatecznie wartość nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0010 ha, została określona na kwotę 67,00 zł (4,49 zł/m2 x 50% x 10 m2). Taką też kwotę tytułem odszkodowania przyjął organ I instancji w swojej decyzji.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący nie zgadzając się na przejęcie i wycenę nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jako rolnej, na podstawie przepisów specustawy drogowej, w sytuacji gdy istnieją dokumenty, które świadczą, że nieruchomość stanowi drogę, a także z uwagi na fakt, że od przedmiotowej działki uiszczany był podatek drogowy, który jest dziewięciokrotnie wyższy, niż podatek za grunty rolne, co w ocenie skarżącego ma decydujące znaczenie w sprawie.
Ponadto, zdaniem skarżącego, wyjaśnienia wymaga kwestia, kiedy dokonano podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], oraz w jakim celu, a także jakie jest jej przeznaczenie i oznakowanie w terenie, bowiem postępowanie Starosty Suwalskiego w tej sprawie jest niejasne (decyzja o podziale działki nr [...] na działki nr [...] z 8 stycznia 1996 r. znak: OG.III.7417/213B/95). Dodatkowo skarżący podniósł kwestię nieuwzględnienia przy wycenie rosnących na jego nieruchomości modrzewi. W związku z powyższym wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i dalsze postępowanie zgodnie ze stanem faktycznym.
Decyzją z 20 listopada 2024 r., nr WG-VI.7534.130.2024.AM, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane z ustaleniem wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne reguluje specustawa drogowa. Organ przywołał treść art. art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 tej ustawy, a także art. 134 ust. 1, 2 i art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Wskazał również i przeanalizował § 49 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832, dalej jako: rozporządzenie). Organ podkreślił, że w dniu 24 września 2023 r., weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako: ustawa zmieniająca). Nowelizacji uległ m.in. art. 154 u.g.n. Nowelizacja wprowadzona przepisami ustawy zmieniającej, weszła co prawda w życie w dniu 24 września 2023 r., jednak ze względu na liczbę zmian w dotychczasowych przepisach do 31 grudnia 2025 r. obowiązywać będzie "okres przejściowy".
W dalszych rozważaniach organ podkreślił, że ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy jest tym samym sformalizowanym prawnie dowodem wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom.
Na potrzeby niniejszego postępowania sporządzony został operat szacunkowy z 16 września 2024 r., określający wartość nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0010 ha, na kwotę 67,00 zł. Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...], właścicielem ww. nieruchomości był skarżący. Organ II instancji przywołał najważniejsze ustalenia biegłego wyrażone w wyżej wspomnianym operacie szacunkowym.
Organ odwoławczy poparł ustalenia organu I instancji i wskazał, że zastosował on właściwe przepisy regulujące kwestie sporządzania operatów szacunkowych. Przede wszystkim organ wyjaśnił, że jak wskazał biegły w operacie szacunkowym, teren, na którym położona jest wyceniana nieruchomość nie był objęty planem miejscowym i nie była na tę nieruchomość wydana decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Filipów, zatwierdzonym uchwałą nr XXXI/221/2018 Rady Gminy Filipów z dnia 16 października 2018 r., wynika, że wyceniana nieruchomość położona jest w strefie rolniczej B2. Z przeprowadzonej przez biegłego analizy mapy studium również wynika, że nieruchomość położona jest na terenach rolniczych. Powyższe potwierdza także zaświadczenie Wójta z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie przeznaczenia planistycznego m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Dalej organ wyjaśnił, że nie znalazł naruszeń, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny prawidłowości analizowanego operatu szacunkowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wskazując na regulacje art. 134 ust. 1, 2 i 3, art. 151 ust. 2, art. 7, art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. organ podkreślił, że w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, ustalająca wartość rynkową nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, zawarte w operacie zestawienie transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej, jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnych oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne.
W skardze na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Z treści skargi wynika, że skarżący nie zgadza się na przejęcie i wycenę nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], jako rolnej, na podstawie przepisów specustawy drogowej, w sytuacji gdy istnieją dokumenty, które świadczą, że nieruchomość stanowi drogę, a także z uwagi na fakt, że od ww. działki uiszczany był podatek drogowy, który jest dziewięciokrotnie wyższy niż podatek za grunty rolne. Zdaniem skarżącego, wyjaśnienia wymaga także kwestia kiedy dokonano podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], w jakim celu, oraz na czyj koszt, a także jakie jest jej przeznaczenie i oznakowanie w terenie, bowiem postępowanie Starosty Suwalskiego w tej sprawie jest niejasne (decyzja o podziale działki nr [...] na działki nr [...] z dnia 8 stycznia 1996 r.). Ponadto skarżący podniósł kwestię nie uwzględnienia przy wycenie rosnących na jego nieruchomości modrzewi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 5 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącego poparł wniesioną przez skarżącego skargę, jednocześnie zarzucił organom I i II instancji naruszenie:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) § 49 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 154 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie, że nieruchomość skarżącego ma przeznaczenie rolnicze a nie drogowe;
b) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie, że nieruchomości wybrane do porównania z wycenianą nieruchomością są nieruchomościami podobnymi, w sytuacji, gdy nieruchomości te nie są takowymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., gdyż ich powierzchnia w znaczącym stopniu odbiega od powierzchni nieruchomości wycenianej, położone są od niej w dużej odległości oraz nie spełniają warunku takiego samego przeznaczenia planistycznego;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się przede wszystkim niewłaściwym ustaleniem przeznaczenia planistycznego nieruchomości skarżącego.
W toku rozprawy w dniu 6 maja 2025 r. skarżący wyjaśnił, że podatek za drogę płacił za 3 działki łącznie. Łącznie te działki drogowe mają powierzchnię 660 m2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele publiczne w związku z realizacją inwestycji drogowej, na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID), wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311; dalej: "specustawa drogowa").
W sprawie niniejszej zastosowanie miały w szczególności przepisy art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości istniejące już w ewidencji gruntów czy też działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w decyzji ZRID (zob. art. 11d ust. 1 pkt 3a i art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej). Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
W stanie faktycznym sprawy, jak wynika z uzasadnienia decyzji ZRID z dnia 15 września 2023 r., w dacie jej wydawania przedmiotowa działka nr [...]już istniała w ewidencji gruntów. Pierwotnie, na podstawie decyzji Starosty z dnia 1 marca 2023 r., nr 2/2023 , nie została ona przejęta pod przedmiotową drogę. Jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia 12 czerwca 2023 r. W decyzji ZRID z dnia 15 września 2023 r. działkę nr [...]przejęto na własność Powiatu Suwalskiego i zrobiono to na prośbę skarżącego. Już na tym etapie pojawiła się kwestia sporna odnośnie przeznaczenia tej działki. W decyzji tej przyjęto, zgodnie z informacją złożoną przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, że jest to działka o przeznaczeniu rolnym.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowa działka w dacie wydawania decyzji ZRID z dnia 15 września 2023 r., miała przeznaczenie rolne. Wynika to nie tylko ze stanowiska Starosty z decyzji ZRID, ale także z informacji z rejestru gruntów z dnia 11 października 2023 r. – k. 2 akt adm. oraz z dnia 19 listopada 2023 r., mapy ewidencyjnej z k. 3 akt adm., księgi wieczystej nr [...] – k. 4- akt adm. oraz zaświadczenia Wójta Gminy Filipów z dnia 13 grudnia 2023 r. W tym ostatnim zaświadczeniu Wójt jednoznacznie wyjaśnił, że działki nr geod. [...], położone w obrębie ewidencyjnym B., zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Filipów znajdują się w strefie rolniczej (B2). W przywołanych dokumentach działkę nr [...]opisuje się jako "rolna o symbolu RIVb". Działka ta faktycznie była również użytkowana rolniczo – patrz ustalenia rzeczoznawców z ich operatów majątkowych.
W skardze skarżący zarzucił, że organy nie wyjaśniły, kiedy powstała działka nr [...]i jakie jej było pierwotne przeznaczenie. Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny.
W aktach znajduje się dokumentacja pozyskana przez Starostwo Powiatowe w Suwałkach dotycząca podziału m.in. działki nr [...] na działki nr [...] i [...]– decyzja z dnia 8 stycznia 1996 r., nr OG.III.7417/213B/95. Z jej uzasadnienia wynika, że projekt podziału został wykonany na wniosek właścicieli działek objętych podziałem. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Filipów działki te przeznaczone są pod poszerzenie pasa projektowanej drogi wojewódzkiej Filipów III – Olszanka – B.. Z dołączonego do tej decyzji opisu i mapy podziału wynika, że przed podziałem działka nr [...] miała przeznaczenie w części jako grunty orne IVa i w części grunty orne IVb. Po podziale działka nr [...] stanowiła grunty orne IVa i IVb, zaś działka nr [...]stanowiła grunty orne IVa. Następnie jak ustalił organ odwoławczy w oparciu o pismo Starosty z dnia 8 września 2023 r. – k. 20a akt adm., w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B., gmina Filipów, użytki m.in. w działce nr [...]od 1997 r. do 2015 r. oznaczone były jako dr (droga). W dniu 6 lipca 2015 r. na podstawie wniosku właściciela i materiału PZGiK P.2012.2015.433 wprowadzono w miejsce użytku dr użytki rolne (zmiana ewid. Nr [...] i taki stan figuruje do dnia dzisiejszego.
Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że od 6 lipca 2015 r. przedmiotowa działka nr [...]miała przeznaczenie rolne a nie drogowe i taki stan był aktualny (uwidoczniony w katastrze nieruchomości – patrz art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy) na datę wydawania decyzji ZRID z dnia 15 września 2023 r. i przejęcia przedmiotowej działki na własność Powiatu Suwalskiego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czyli ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Powiatu Suwalskiego działki nr [...], kwestie związane z powstaniem działki nr [...]z działki nr [...] nie miały żadnego znaczenia. Ważne było bowiem jej przeznaczenie w dacie przejmowania własności działki na rzecz Powiatu Suwalskiego. Dlatego zarzuty skargi (w tym podniesione w piśmie z dnia 5 maja 2025 r.) w zakresie braku wyjaśnienia przez organy przeznaczenia przedmiotowej działki nr [...], uznać należy za całkowicie niezasadne.
Zdaniem Sądu z dołączonych przez skarżącego do pisma z dnia 5 maja 2025 r. wydruku ze studium (k. 62 akt sądowych) oraz wydruku z mapy geodezyjnej z Geoportalu krajowego (k. 63 akt sądowych) także nijak nie wynika, że przedmiotowa działka ma przeznaczenie inne niż rolne (chociażby drogowe). Dowodem na przeznaczenie tej działki jako drogowej nie jest także deklarowany przez skarżącego fakt płacenia podatku za drogi o łącznej powierzchni 660 m2. Skarżący nie dysponuje bowiem żadnym dokumentem, z którego by wynikało, że działka o nr [...]na datę przejmowania jej własności na podstawie decyzji ZRID ma przeznaczenie drogowe. Jeśli zaś nawet byłoby tak, że z jakichś przyczyn skarżący płaciłby za działkę nr [...]podatek jak za działkę drogową, to okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do traktowania tej działki jako drogowej na podstawie przepisów art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, gdyż miarodajne w tym względzie jest oznaczenie działki według katastru nieruchomości. A w katastrze nieruchomości działka nr [...]jest działką rolną. W dniu wydania decyzji ZRID działka była oznaczona jako rolna i tak była użytkowana, a zatem to ten stan faktyczny i prawny organy musiały wziąć pod uwagę.
Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: "u.g.n.") oraz przepisach rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1832; dalej: "rozporządzenie"). Z art. 7 u.g.n. wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (który dotyczy sytuacji niemożności ustalenia wartości rynkowej), wartość rynkowa nieruchomości, zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W myśl art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako: "ustawa zmieniająca"). Mocą art. 16 tej ustawy, nowelizacji uległ wyżej cytowany przepis art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Stosownie do treści art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej, do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą (w tym u.g.n.), z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 niniejszej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe (w dacie orzekania organu w art. 65 ust. 1 wskazany był termin 31 grudnia 2025 r., zapis ten został zmieniony przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw).
W powołanym wcześniej rozporządzeniu określono natomiast szczegółowo rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Z § 49 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ust. 2 wyżej cytowanej regulacji wskazuje, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W myśl § 49 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie natomiast z § 49 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organy prawidłowo zastosowały powyższe regulacje, odniesione do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co nie pozwala na ocenę wydanych decyzji jako niezgodnych z prawem. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Operat jest oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Przyjmuje się, że przepisy u.g.n. określające status rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby zaufania publicznego, zawodowo trudniącej się rzeczoznawstwem majątkowym, odpowiedzialnej za prawidłowość swoich czynności, przewidują określoną w art. 154 u.g.n. samodzielność rzeczoznawcy, który jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe. Podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości należy wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego, który określa wartość nieruchomości. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres tej kontroli, zdaniem Sądu, wynika z ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 k.p.a.). Co prawda organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, to jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym ale i materialnym (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., I OSK 1346/17, wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., I OSK 1958/22, CBOSA).
Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, ale może, a nawet jest do tego zobowiązany w ramach oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu, czy strony postępowania, zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki w sprawach II OSK 1611/12 z dnia 3 grudnia 2013 r.; I OSK 364/15 z dnia 8 stycznia 2016 r., oraz II SA/Gd 167/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r.). Jakkolwiek operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych zawartych w u.g.n. i rozporządzeniu. Dopiero w ramach tych unormowań biegły – posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał z jednej strony wymogom prawnym, a z drugiej – był zrozumiały, logiczny i przejrzysty (tak m.in. NSA w wyroku z 17 lutego 2017 r., I OSK 917/15, CBOSA).
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że decyzje organu I instancji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania były dwukrotnie uchylane przez Wojewodę, z zaleceniami poprawy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wojewoda wskazywał m.in. na brak opisu próby porównawczej transakcji nieruchomościami rolnymi. Braki te zostały uzupełnione w ponownie prowadzonych postępowaniach.
Z samej lektury sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu z 16 września 2024 r. wynika, że biegły uwzględnił cel wyceny, obowiązujący stan prawny oraz wskazał opracowania metodologiczne pomocne w wycenie, a także prawidłowo wskazał daty kluczowe z punktu widzenia stanu prawnego (s. 3 operatu), co nie budzi zastrzeżeń Sądu. Opisał stan prawny nieruchomości wynikający z księgi wieczystej oraz z decyzji ZRID z 15 września 2023 r., sięgnął do dokumentacji geodezyjnej oraz przeprowadził oględziny nieruchomości, dokumentując tę czynność zdjęciami. Wykazał się również certyfikatem potwierdzającym uprawnienia. Operat zawiera również opis samej nieruchomości, opis jej lokalizacji i stanu otoczenia. Wyceniania nieruchomość położona jest w miejscowości wiejskiej o typowo rolniczym charakterze, zamieszkała przez 20 osób. Do miejscowości Filipów, w której znajduje się siedziba władz gminy, szkoła, sklepy różnych branż, bank, stacja paliw, drobne usługi, jest ok. 9 km. Do miasta Suwałki jest ok. 18 km. Na dzień wydania decyzji ZRID wyceniana nieruchomość była niezabudowana, użytkowana rolniczo. Nieruchomość nie była uzbrojona w media. Dojazd do nieruchomości odbywa się z drogi powiatowej o nawierzchni żwirowej. Współczynnik bonitacji gruntów obliczony, jako stosunek hektarów przeliczeniowych do hektarów fizycznych, w części działki przeznaczonej na cele rolnicze wynosi 0,60 (s. 6 operatu). Powyższe wskazuje na uwzględnienie przez biegłego w szczególności regulacji art. 134 ust. 2 u.g.n.
Biegły w sporządzonym operacie szacunkowym stwierdził, że teren na którym położona jest wyceniana nieruchomość, nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak też na nieruchomość nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Filipów, zatwierdzonym uchwałą nr XXXI/221/2018 Rady Gminy Filipów z dnia 16 października 2018 r., wyceniania nieruchomość położona jest w strefie rolniczej B2. Z przeprowadzonej przez biegłego analizy mapy studium wynika, iż nieruchomość położona jest na terenach rolniczych (s. 7 operatu). Jak wyjaśnił biegły na s. 7 operatu do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wybrał podejście porównawcze metodę porównywania parami przyjmując do analizy nieruchomości przeznaczone na cele rolnicze (§ 49 ust. 3 rozporządzenia).
Zdaniem Sądu zgodzić się należy z organami, że biegły dokonał prawidłowej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolnicze, położonych na terenie gminy Filipów, zasadnie poszerzając następnie obszar analizowanego rynku do powiatu suwalskiego. Analizą objął okres ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, przyjmując ostatecznie dane o umowach sprzedaży zawartych od 7 marca 2023 r. do 29 maja 2024 r. Dokonując analizy rynku biegły odrzucił nieruchomości, które znacznie różniły się od przedmiotu wyceny m.in. pod względem lokalizacji.
W wyniku przeprowadzonej analizy biegły przyjął dane o czterech transakcjach niezabudowanymi nieruchomościami położonymi na obszarach wiejskich, które przeznaczone były na cele rolnicze. Po przeprowadzonej analizie rynku nieruchomości, przy użyciu stosownych wyliczeń metodą regresji, oraz załącznika graficznego, biegły przyjął trend wzrostowy cen nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym na poziomie 5% w skali roku (s. 13 operatu). Do dalszych analiz i bezpośredniego porównania, biegły wybrał wszystkie cztery transakcje (szczegółowo je opisując): nieruchomość nr 1 - położoną w obrębie Adamowizna, gm. Szypliszki, nr 2 - położoną w obrębie Sidory, gm. Jeleniewo, nr 3 - położoną w obrębie Iwaniszki, gm. Przerośl oraz nr 4 - położoną w obrębie Jeziorki, gm. Szypliszki. Na stronie 15 operatu biegły wskazał, że zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego w celu określenia wartości nieruchomości rolnej niezabudowanej i nieprzeznaczonej pod zabudowę budynkami lub budowlami rolniczymi uwzględnia się w szczególności: rodzaj użytku gruntowego oraz jego klasę bonitacyjną, lokalizację, dogodność dojazdu, ukształtowanie przestrzenne, kulturę rolną, trudność uprawy, wielkość zanieczyszczeń środowiska, występowanie urządzeń melioracyjnych oraz infrastruktury utrudniającej agrotechnikę.
Dalej biegły, na podstawie przeprowadzonej analizy rynku oraz analizy materiału porównawczego wskazał, że na zróżnicowanie cen nieruchomości w analizowanym segmencie rynku wpływa przede wszystkim lokalizacja, jakość dróg dojazdowych, oraz struktura użytków gruntowych. Pozostałe cechy, które mogłyby wpływać na zróżnicowanie cen nieruchomości, nie mają znaczenia, gdyż nieruchomości podobne oraz nieruchomość wyceniana miały takie same oceny tych cech, ewentualnie na analizowanym obszarze rynku cechy te nie mają znaczenia. Rzeczoznawca nie stwierdził również, aby w analizowanym segmencie rynku (nieruchomości rolne o bardzo małych powierzchniach) na zróżnicowanie cen wpływała bonitacja gruntów. Stosownie zaś do treści § 6 ust. 3 rozporządzenia, dla każdej cechy rynkowej należy ocenić jej wpływ na zróżnicowanie cen w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny. Wpływ ten określa się w szczególności na podstawie analizy cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny lub w inny wskazany w operacie szacunkowym sposób. Biegły, zgodnie z Notą Interpretacyjną "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenienie nieruchomości", wagi cech ocenił na podstawie analizy cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny, przedstawiając wyniki analizy, oraz ostatecznie przyjęte wagi, tj. lokalizacja (waga cechy 50%), jakość dróg dojazdowych (waga cechy 20%), struktura użytków gruntowych (waga cechy 30%). Następnie porównał cechy wycenianej nieruchomości z cechami każdej z nieruchomości porównawczych. Po skorygowaniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości, oraz zastosowaniu trendu czasowego w wysokości 5% w skali roku, biegły określił wartość rynkową 1 m2 gruntu przeznaczonego na cele rolnicze na kwotę 4,49 zł.
Podkreślenia także wymaga, że biegły w celu ustalenia, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, przeprowadził analizę rynku nieruchomości drogowych stwierdzając, że przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości i uzasadnione jest powiększenie określonej wartości nieruchomości o 50% zgodnie z § 49 ust. 3 rozporządzenia. Ostatecznie wartość nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0010 ha, została określona na kwotę 67,00 zł = (4,49 zł/m2 x 50% x 10 m2, s. 18 operatu).
Jak wskazano wcześniej, opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a.
W ocenie Sądu przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 września 2024 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego został prawidłowo przyjęty przez organy administracji jako kluczowy dowód. Operat ten uwzględnia obowiązujące przepisy, jest kompletny, spójny, logiczny i udokumentowany. Skarżący nie przedstawił dowodu przeciwnego (kontroperatu) ani nie złożył wniosku o jego ocenę przez organizację zawodową (art. 157 u.g.n.). Sąd uznał zatem, że operat spełnia wymogi formalne i merytoryczne, i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.
Zdaniem Sądu niezasadne są wszystkie zarzuty skarżącego podniesione w skardze i w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2025 r.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego odnoszący się do błędnego zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości jako rolnej (wywód w tym względzie powyżej). Jako niezasadne należy wiec uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.) oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.
Również niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący pominięcia przy wycenie rosnących na działce modrzewi. Sąd w tym zakresie podziela ustalenia organów i wskazuje, że w piśmie z 8 września 2023 r. skarżący został poinformowany, że wycinka drzew została wykonania przez wykonawcę rozbudowy drogi powiatowej nr [...], na podstawie decyzji ZRID nr 2/2023 z 1 marca 2023 r. (następnie uchylonej), a pozyskany materiał stał się jego własnością (skarżący zabrał drewno). W dacie wydanie decyzji ZRID z dnia 15 września 2024 r., nr 12/2023, na działce nr [...]nie było już drzew, a zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie zasadnie przyjął, że działka ta była niezabudowana i bez drzew. Powyższe powoduje, że skarżącemu nie przysługuje dodatkowe odszkodowanie za wartość tych drzew, ponieważ nie zostały one przejęte przez Powiat Suwalski, tylko pozostały przy właścicielu. Jak zasadnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro właściciel usunął z nieruchomości nasadzenia (np. drzewa) przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, a organ nie przejął ich faktycznie, to nie można przyjąć, że ich wartość powinna być kompensowana w ramach odszkodowania.
Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skarżącego, Sąd stwierdza, że nieruchomości wybrane do dokonania wyceny w istocie są większe od przedmiotowej nieruchomości, jednak z ustaleń biegłego wynika, że były to nieruchomości o najbardziej zbliżonych parametrach do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Biegły podkreślił, że w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę zanotował kilkadziesiąt umów sprzedaży nieruchomości o takim przeznaczeniu. Wskazał jednak, że zawierane transakcje dotyczą głownie nieruchomości o powierzchniach powyżej 0,3 ha, a transakcje sprzedaży nieruchomości o małych powierzchniach, podobnych do przedmiotu wyceny pojawiają się sporadycznie. Biegły zauważył, że jest to związane z ograniczeniami prawnymi w wydzielaniu działek o powierzchni poniżej 0,3 ha. Zdaniem rzeczoznawcy rynek nieruchomości podobnych do wycenianej jest bardzo słabo rozwinięty. Podczas analizy rynku w gminie Filipów rzeczoznawcza nie stwierdził żadnej zawartej transakcji nieruchomością podobnej do przedmiotu wyceny, dlatego poszerzył obszar analizy i ostatecznie wytypował cztery umowy sprzedaży nieruchomości o parametrach zbliżonych do nieruchomości przedmiotowej.
Jak wynika z § 8 ust. 1 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych, stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach.
W ocenie Sądu podobieństwo wybranych do porównania nieruchomości jest niezaprzeczalne. Wprawdzie podobieństwo jest kategorią prawną, a definicja nieruchomości podobnej wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast w operacie biegły opisał wszystkie porównywane nieruchomości wraz z ich lokalizacją (wskazanie obrębu), wskazaniem wielkości powierzchni i datą transakcji. Wszystkie nieruchomości są nieruchomościami niezabudowanymi, położonymi na obszarach wiejskich z przeznaczeniem na cele rolnicze.
Sąd wskazuje także, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została uregulowana w art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por.: NSA w wyroku z 13 marca 2024 r. I OSK 2855/20, CBOSA). W przedmiotowej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił kontroperatu, nie wniósł też o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawcą majątkowych.
W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że ustalona wartość wycenianej nieruchomości jest prawidłowa, tak jak ustalone na tej podstawie odszkodowanie. Ani Sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Wkraczanie w merytoryczną część operatu szacunkowego w istocie podważałoby jego rangę jako opinii biegłego, jednocześnie zakładając, że organ posiada wiedzę specjalistyczną pozwalającą mu na szczegółową ocenę treści operatu. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby de facto odebranie biegłemu jego roli i uznanie jej za zbędną, ponieważ organ, mający odpowiednie kompetencje, mógłby samodzielnie ustalać wzrost wartości nieruchomości. Taka interpretacja pozostawałaby w jawnej sprzeczności z procedurą przewidzianą w u.g.n. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zatem stanowisko organów obu instancji, co do tego, że sporządzony operat szacunkowy stanowiący podstawę do określenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania, odpowiada wymaganiom przewidzianym w przepisach u.g.n. i rozporządzeniu, a jego wiarygodność dowodowa, kompletność, logiczność i spójność nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.