II SA/BK 203/24

II SA/Bk 203/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu C. Z. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 15 marca 2024 r. nr AB-III.7840.4.1.2022.RC w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego C. Z. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta Kolneński decyzją z 20 września 2021 r., Nr [...] (znak: BŚ.6740.260.2021.AB), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę C. Z. (dalej jako: "skarżący") obejmującego budowę w zabudowie zagrodowej: budynku inwentarskiego - obory o obsadzie 39 DJP /kategoria II/ o powierzchni zabudowy 1665,9 m2, powierzchni użytkowej 1598,15 m2, kubaturze 11763,10 m3, wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę o pojemności 858,00 m3, zbiornika na nieczystości bytowe /kategorii VIII/ o pojemności 9,5 m3 oraz dwóch silosów zbożowych /kategoria VIII/ na materiały sypkie o poj. 16 t każdy, zlokalizowanych na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obrębu [...], gm. G.
A. Z. wnioskiem z 22 lutego 2022 r. wystąpił o wstrzymanie wykonania wymienionej wyżej decyzji, wznowienie postępowania w tej sprawie i przyznanie mu statusu strony. Wniosek o wznowienie uzasadnił brakiem udziału jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę bez własnej winy. Wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...] - obręb [...], która według niego znajduje się w zasięgu oddziaływania obiektu budowanego.
Postanowieniem z 10 marca 2022 r., nr GB.6740.4.9.2022.AB, Starosta Kolneński wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a po zbadaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z 20 września 2021 r., Nr [...], postanowieniem z 14 marca 2022 r., nr GB.6740.4.9.2022.AB, odmówił wstrzymania jej wykonania.
Postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., nr AB-III.7840.4.1.2022.RC, Wojewoda Podlaski po rozpoznaniu zażalenia A. Z. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji dot. odmowy wstrzymania wykonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r., II SA/Bk 416/22 (powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchylił zaskarżone ww. postanowienie Wojewody Podlaskiego z 26 kwietnia 2022 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Kolneńskiego z 14 marca 2022 r.
Decyzją z 15 września 2022 r., nr SIO.5121.23.2022.CW, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kolnie po rozpatrzeniu wniosku skarżącego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku inwentarskiego przed zakończeniem wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę, udzielił pozwolenia na użytkowanie: (-) budynku inwentarskiego wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę, (-) zbiornika na nieczystości bytowe, znajdujących się na działce nr [...], obręb [...], gm. G. Do zakończenia całości robót objętych pozwoleniem na budowę Nr [...] z 20 września 2021 r. pozostało wykonanie dwóch silosów zbożowych.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta Kolneński postanowieniem z 22 lutego 2023 r., nr GB.6740.4.9.2022, odmówił wstrzymania (we wznowionym postępowaniu), wykonania decyzji własnej z 20 września 2021 r.
Decyzją z 23 lutego 2023 r., nr OŚ.6220.02.2022, Wójt Gminy G. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wycofanie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. "Budowa obory na 120 DJP w systemie chowu bezściołowego (...) na działce nr [...] położonej w obrębie miejscowości [...], gm. G., pow. kolneński, woj. podlaskie.
Organ drugiej instancji postanowieniem z 10 maja 2023 r., nr AB111.7840.4.1.2022.RC, uchylił zaskarżone ww. postanowienie Starosty Kolneńskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W dniu 24 maja 2023 r. inwestor wystąpił do Starosty Kolneńskiego z wnioskiem o wygaszenie ostatecznej decyzji Starosty Kolneńskiego z 20 września 2021 r., Nr [...] (znak: BŚ.6740.260.2021.AB), w części obejmującej budowę dwóch silosów zbożowych na materiały sypkie o poj. 16 t każdy.
Decyzją z 6 czerwca 2023 r., nr GB.6740.9.1.2023.AB, organ pierwszej instancji wygasił decyzję własną z 20 września 2021 r., Nr [...] (znak: BŚ.6740.260.2021.AB), w części obejmującej budowę dwóch silosów zbożowych na materiały sypkie o poj. 16 t każdy.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji oraz po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Starosta Kolneński decyzją z 17 lipca 2023 r., nr GB.6740.4.9.2022.AB, orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku A. Z. z 22 lutego 2023 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Kolneńskiego z 20 września 2021 r., Nr [...] (znak: BŚ.6740.260.2021.AB), a także wznowienia postępowania w tej sprawie i przyznania mu statusu strony.
Wojewoda Podlaski decyzją z 6 października 2023 r., nr AB111.7840.4.1.2022.RC, uchylił w całości ww. zaskarżoną decyzję Starosty Kolneńskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z 8 listopada 2023 r., nr GB.6740.4.9.2022.AB, Starosta Kolneński odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z 20 września 2021 r., Nr [...] (znak: BŚ.6740.260.2021.AB).
Starosta Kolneński decyzją z 6 grudnia 2023 r., nr GB.6740.4.9.2022.AB, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 20 września 2021 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę w zabudowie zagrodowej budynku inwentarskiego - obory o obsadzie do 39 DJP wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę, zbiornika na nieczystości bytowe oraz dwóch silosów zbożowych, zlokalizowanych na działce o nr geod. [...], obręb [...], gm. G. Organ pierwszej instancji, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, stwierdził, że działka będąca własnością A. Z. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i w konsekwencji wnioskodawca wznowienia nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.").
Wojewoda Podlaski postanowieniem z 27 grudnia 2023 r., nr ABIII.7840.4.1.2022.RC, uchylił w całości ww. zaskarżone postanowienie Starosty Kolneńskiego z 8 listopada 2023 r. i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.
Od ww. decyzji Starosty Kolneńskiego z 6 grudnia 2023 r. A. Z. złożył odwołanie, podnosząc naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylanie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: "p.b."), przez bezpodstawną odmowę przymiotu strony;
- art. 10 w zw. z art. 73 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez odmowę wglądu do pełnej dokumentacji postępowania wznowieniowego;
- art. 12 k.p.a., poprzez przewlekłość postępowania.
Z uwagi na powyżej zarzucane naruszenia A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Decyzją z 15 marca 2024 r., nr AB-III.7840.4.1.2022.RC, Wojewoda Podlaski w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyznania statusu strony A. Z. jest błędne. Wojewoda Podlaski wyjaśnił, że choć organ pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji przedstawił stanowisko, że projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie nieruchomości A. Z., to jednak nie można zgodzić się z oceną, że A. Z. nie posiada przymiotu strony w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Jako właściciel "sąsiedniej" nieruchomości (działki nr [...]), winien on mieć możliwość zapoznania się z materiałami na prawach strony, skoro projektowany budynek inwentarski – obora, usytuowany będzie w odległości 8,5 m od granicy jego działki oraz 23,1 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce. Okoliczności te uprawniają przyznanie A. Z. przymiotu strony, aby miał możliwość sprawdzenia, czy faktycznie brak jest ograniczenia związanego z zabudową jego działki.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i reprezentowany przez pełnomocnika wywiódł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w której ww. organ w sposób arbitralny uznał za stronę wnioskodawcę postępowania wznowieniowego, tj. A. Z., który w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego, ponieważ jego nieruchomość (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu;
2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. z art. 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, bez jakichkolwiek wyjaśnień, z jakiego powodu wnioskodawca wznowionego postępowania, tj. A. Z., został uznany za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, choć dysponując kompletną dokumentacją projektową i zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ww. organ miał obowiązek we własnym zakresie dokonać drobiazgowych ustaleń we wskazanym zakresie;
3) art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskodawca wznowionego postępowania, tj. A. Z., powinien zostać uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że jego interes prawny mógł zostać potencjalnie naruszony i powinien mieć możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, podczas gdy organ odwoławczy nie dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie sprawdzenia faktycznego i prawnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę wnioskodawcy;
4) art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskodawca wznowionego postępowania, tj. A. Z., powinien zostać uznany za stronę postępowania, podczas gdy organ odwoławczy nie wskazał w kwestionowanym niniejszym sprzeciwem rozstrzygnięciu żadnego konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ewentualnie ograniczającego zabudowę działki wnioskodawcy ze względu na powstanie projektowanej zabudowy;
5) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 12 k.p.a., poprzez podjęcie decyzji, która z uwagi na wykazane w niniejszym sprzeciwie wady procesowe, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę praworządności, zasadę przekonywania i szybkości postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty autor sprzeciwu wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 9 maja 2024 r. dołączono do akt sprawy akta administracyjne znajdujące się przy sprawie II SA/Bk 147/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się uzasadniony.
Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15).
Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 k.p.a.).
Przypomnieć wypada, że spór w sprawie na obecnym (kontrolowanym) etapie postępowania skupia się wokół uznania A. Z. za stronę postępowania w sprawie dotyczącej przyznania skarżącemu pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji analizując stan faktyczny sprawy pod kątem przepisów Prawa budowlanego, tj. głównie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, doszedł do przekonania, że z uwagi na definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i brak wpływu zatwierdzonych rozwiązań projektu budowlanego (decyzją z 20 września 2021 r., Nr [...]) na możliwość zabudowy przez A. Z. własnej nieruchomości, nie zakwalifikowano terenu działki nr [...] do obszaru oddziaływania, zaś właściciel nieruchomości nie uzyskał statusu strony w postępowaniu. Z kolei Wojewoda, wydając decyzję kasacyjną, stwierdził, że A. Z. należy przyznać przymiot strony, umożliwiając mu dostęp do akt sprawy i weryfikację kwestii ograniczenia związanego z zabudową jego działki.
Zdaniem sądu nie można uznać, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną uzasadnioną wystąpieniem przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W opinii sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie jest przedwczesne, a przede wszystkim zbyt lakoniczne, pobieżne i nie do końca zrozumiałe, by poddawać się kontroli sądowej w zakresie prawidłowości i legalności jego wydania.
W świetle wskazanego powyżej przepisu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Należy pamiętać, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 138). Na gruncie sprawy niniejszej będą to zatem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. regulujące kwestię uzyskania przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Co istotne, brzmienie drugiego z zacytowanych przepisów uzyskało obecny (i znajdujący w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy) kształt w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i weszło w życie z dniem 19 września 2020 r. W poprzednim stanie prawnym zakres art. 3 pkt 20 p.b. był szerszy – przez obszar oddziaływania obiektu należało bowiem rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Z uzasadnienia do projektu ww. ustawy nowelizującej (Druk nr 121) wynika m.in., że Prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie "zabudową". Niestety jednak, orzecznictwo sądowoadministracyjne, z uwagi na użyte wcześniej w przepisie pojęcie "w zagospodarowaniu", zbyt szeroko interpretowało pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Projektodawca zauważył przy tym, że ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego stało się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków sądów administracyjnych pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Jak podkreślano, ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia - odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).
Co istotne, aktualna definicja "obszaru oddziaływania obiektu" odsyła do przepisów odrębnych. Należy przyjąć, że są to wszystkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu związane z projektowanym obiektem. Do przepisów tych należą w szczególności przepisy materialnego prawa administracyjnego z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, gospodarki odpadami, przepisy techniczno-budowlane, a także akty prawa miejscowego. Szczególne znaczenie ma w tym kontekście § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako: "r.w.t."), który wskazuje, że usytuowanie budynku na działce zgodnie z § 12 ust. 2–4 r.w.t. określającymi szczególne zasady sytuowania budynków bliżej granicy z działką sąsiednią automatycznie powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu (zob. D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski [w:] W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 3).
Z powyższego wynika po pierwsze, że obszar oddziaływania obiektu może ograniczać się tylko do działki, na której realizowana jest inwestycja, a po drugie, że wpływu na objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu nie ma kwestia bezpośredniego sąsiadowania z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym – obszar ten może obejmować bowiem działkę sąsiednią, ale może również być szerszy i obejmować nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest bowiem tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu – wszystko zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów odrębnych (por. M. Bursztynowicz, Obszar oddziaływania obiektu, LEX/el. 2020).
Opierając się na powyższych uwagach, sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odnosi się do możliwości uznania A. Z. za stronę postępowania, nie w pełni koreluje z aktualnym brzmieniem art. 3 pkt 20 p.b. i sposobem rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu budowlanego" oraz analizą dokonaną w tym względzie przez organ pierwszej instancji.
Dla unaocznienia wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia sąd posłuży się obszernym cytatem z pierwszoinstancyjnej decyzji Starosty Kolneńskiej z 6 grudnia 2023 r., GB.6740.4.9.2022.AB, znajdującej się w aktach administracyjnych przy sprawie II SA/Bk 147/24, włączonych do akt niniejszej sprawy zarządzeniem z 9 maja 2024 r.
Na str. 4-5 Starosta wskazuje (cyt.): "(...) Mając powyższe na uwadze organ wyznaczył na podstawie projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, teren oddziaływania zaprojektowanego obiektu budowlanego obejmujący obszar działek [...], 60/2, 59 i 155 - obręb K.. Działka o nr [...] - obręb K.znajduje się od strony wschodniej działki [...], na której zaprojektowano budynek inwentarski - oborę o planowanej i docelowej obsadzie 39 DJP. Działka Pana A. Z. nie znalazła się w zasięgu oddziaływania obiektu budowlanego, ponieważ jak wynika z zagospodarowania terenu rys. nr Z1 str. 29 proj. budowlanego, projektowany budynek o wysokości 10,4 m w kalenicy (zob. proj. bud. przekrój pionowy A-A, rys. nr A 5, str. 39) został zaplanowany w odległości 8,50 od granicy działki nr [...] oraz w odległości 23,10 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce. Usytuowanie zamierzonego budynku w stosunku do działki Wnioskodawcy o nr [...], przekracza dwukrotnie wymagania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. 2019 poz. 1065 ze zm.) dalej r.w.t., (odległość ściany bez okien i drzwi od granicy działki określona została na 3 m), a tym samym nie ogranicza nawet potencjalnie możliwości zabudowy działki o nr [...].
Inwestycja nie powoduje również potencjalnych ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu. Wg § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a r.w.t odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, jako wysokość przesłaniania przyjmuje maksymalna wysokość budynku). Maksymalna wysokość w kalenicy przedmiotowego budynku inwentarskiego wynosi 10,4 m, natomiast odległość tego budynku od budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] wynosi 23,10 m, co zgodnie z rozporządzeniem oznacza, że cień rzucany przez budynek inwentarski wynosi 10,4 m, więc nie występuje przesłanianie budynku mieszkalnego.
Przedmiotowe zamierzenie nie wprowadzi również ograniczeń dla właściciela działki nr [...], wynikających z § 271 ust. 1 w związku z art. § 12 r.w.t. które ustalają, że minimalna odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, nie będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, powinna wynosić 8 m. Odległość najbliżej położonej ściany przedmiotowego budynku inwentarskiego od nieruchomości Pana A. Z. wynosi 8,5 m".
Organ pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował zatem kwestię obszaru oddziaływania obiektu pod kątem odległości ściany bez okien i drzwi od granicy działki (§ 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t.), potencjalnych ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a r.w.t.) oraz odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego (z § 271 ust. 1 w zw. z art. § 12 r.w.t.). W oparciu o przeprowadzoną analizę Starosta uznał, że z uwagi na obowiązującą w Prawie budowlanym definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i brak wpływu zatwierdzonych rozwiązań projektu budowlanego na możliwość zabudowy przez A. Z. własnej nieruchomości, nie zakwalifikowano terenu działki nr [...] do obszaru oddziaływania, zaś A. Z. jako właściciel nieruchomości nie uzyskał statusu strony w postępowaniu.
Tymczasem, mimo skrupulatnie dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny, Wojewoda Podlaski nie zgodził się z nią, ograniczając się do stwierdzenia, że (cyt.): "W rozpatrywanej sprawie właściciel "sąsiedniej" nieruchomości (działki nr [...]) winien mieć możliwość zapoznania się z materiałami na prawach strony skoro projektowany budynek inwentarski - obora usytuowany będzie w odległości 8,5 m od granicy jego działki oraz 23,1 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce". Ponadto zauważył, że (cyt.): "(...) Dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany był dokonać bowiem oceny, czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny Wnioskodawcy mógłby zostać potencjalnie naruszony, czego organ I instancji nie dokonał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane".
Sąd stoi na stanowisku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w zakresie stanowiska prawnego zasadniczo sprowadza się do zacytowanych wyżej fragmentów, jest pobieżne i budzi wątpliwości co do tego, dlaczego właściwie organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Starosty Kolneńskiego. Oczywiście, należy zgodzić się z Wojewodą co do podanych odległości usytuowania budynku od projektowanej zabudowy – jest to kwestia bezsporna, jednakże Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego odległości te miałyby wpływać na stwierdzenie znajdowania się w "obszarze oddziaływania obiektu"; tym bardziej przecież, że w decyzji pierwszej instancji wartości te zostały zbadane i stwierdzono, że po myśli ww. przepisów r.w.t. wykluczają one wpływ zatwierdzonego projektu budowlanego na możliwość zabudowy przez A. Z.. Wojewoda jednak nawet nie podjął próby zakwestionowania tychże, właściwie się do nich nie odnosząc.
Co więcej, ze skarżonej decyzji nie wynika, czy – i jeśli tak, to które – odrębne przepisy materialnego prawa administracyjnego wprowadzałyby w stosunku do A. Z. i jego działki ograniczenia zabudowy. Wojewoda ani nie zanegował unormowań powoływanych przez Starostę, ani nie wskazał innych. Zaakcentował jedynie konieczność uczestniczenia w postępowaniu i możliwość dostępu do akt celem weryfikacji spełniania przez inwestycję wymogów z art. 5 ust. 1 p.b., przyznając te przymioty stronie – właścicielowi działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skoro jednak w sprawie de facto nie rozstrzygnięto jeszcze, czy działka A. Z. znajduje się w obszarze oddziaływania, to przedwczesny jest wniosek, że A. Z. powinny przysługiwać przymioty strony.
Idąc dalej, sąd zauważa, że wadliwy jest sposób, w jaki Wojewoda Podlaski odnosi się do rozumienia "obszaru oddziaływania" i ograniczeń w zabudowie. Organ co prawda powołuje się na aktualne brzmienie art. 3 pkt 20 p.b., jednak przy jego interpretacji znacznie wybiega poza zakres uregulowania, niemalże stosując wykładnię mogącą znaleźć swoje uzasadnienie na tle poprzedniego stanu prawnego. Wojewoda twierdzi m.in., że stroną w sprawie pozwolenia na budowę powinna być nie tylko osoba, której interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też taka, na której nieruchomości obiekt projektowany – co należy podkreślić - może oddziaływać.
Powyższe zapatrywanie jest chybione. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste, a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy (por. np. wyroki NSA: z 5 grudnia 2023 r., II OSK 2282/23; z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 481/24).
Rozważania organu odwoławczego w zakresie nieprawidłowości argumentacji Starosty co do oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość A. Z. są zatem zbyt ogólne, a do tego opierają się na błędnym przeświadczeniu, że nawet hipotetyczne (niepewne, potencjalne) oddziaływanie obiektu na inną nieruchomość, czyni jej właściciela stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Podsumowując, sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Podlaski naruszył przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. oraz w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a., a w konsekwencji także art. 8 k.p.a. Z tego też względu w przeważającej mierze trafne okazały się zarzuty podnoszone w skardze. Organ odwoławczy bowiem zastosował błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., rozszerzając zakres rozumienia "obszaru oddziaływania obiektu", co determinowało jego ocenę postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Stwierdzając zaś, że Starosta niezgodnie z prawem wykluczył przymiot strony w odniesieniu do A. Z., Wojewoda w sposób ogólny i zdawkowy uzasadnił swoje stanowisko, co znacznie utrudniło weryfikację motywów podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, nie stwierdzając uprzednio, czy wobec A. Z. wystąpiły przesłanki uznania go za stronę postępowania (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.), Wojewoda de facto za taką stronę go uznał, co należało uznać za wniosek przedwczesny.
Sąd podkreśla przy tym, że przy wydaniu niniejszego wyroku uwzględnił przede wszystkim uchybienia natury procesowej (będące pośrednią konsekwencją błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego) po stronie organu odwoławczego. Dopiero wyeliminowanie tych niedoskonałości może poprzedzać rozstrzygnięcie co do aktualnego meritum sprawy, tj. uznania lub nie A. Z. za stronę postępowania i, w konsekwencji, ewentualnego przyznania mu możliwości dostępu do akt sprawy. Rozstrzygnięcie tego na obecnym etapie postępowania byłoby zbyt wczesne. Sąd nie przesądza też samodzielnie tej kwestii, pozostawiając ją w gestii organów; odmienne działanie byłoby za daleki idące i wykraczałoby poza zakres kontroli decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Z podanych wyżej względów sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku).
Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Starosty Kolneńskiego z 6 grudnia 2023 r., Wojewoda Podlaski uwzględni powyższe uwagi oraz ocenę prawną sądu zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i dokona rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy przeanalizuje raz jeszcze przesłanki uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., mając na uwadze aktualne brzmienie drugiego z powołanych przepisów oraz idącą za jego nowelizacją zmianę w interpretacji pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". Pod tym kątem organ skontroluje analizę przeprowadzoną w tym względzie przez starostę, z odwołaniem do konkretnych przepisów prawa materialnego, mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie. Wypowiadając się zaś w zakresie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania i ewentualnego uznania A. Z. za stronę postępowania, Wojewoda sporządzi skrupulatne i kompletne uzasadnienie zgodne z wymogami stawianymi przez przepisy k.p.a., umożliwiające ewentualną rzetelną kontrolę podjętego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty te składa się uiszczony wpis od sprzeciwu - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa - 17 zł.