II SA/Bk 198/24

II SA/Bk 198/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OZ 794/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1314
art. 1 ust.1, art. 3 ust.1 i ust. 2, art. 4 ust.1, 2 i 7 i ust. 13
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 6 marca 2024 r. nr SKO.431/13/2024 w przedmiocie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia 6 marca 2024 r. nr SKO.431/13/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, po rozpatrzeniu odwołania S. J. (dalej powoływanego jako: "Skarżący") od decyzji Burmistrza Miasta Rajgrodu z dnia 29 stycznia 2024 r., nr GN.6826.1.2021 orzekającej o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki o nr [...] o pow. 0,0650 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym miasta Rajgród w prawo własności i zobowiązania do uiszczenia opłaty w kwocie 21.120 zł z tytułu tego przekształcenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
U podstaw zaskarżonego do tut. sądu rozstrzygnięcia legły następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia 26 lipca 2021r. S. J. zwrócił się do Burmistrza Rajgrodu o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki o nr ewid. [...] o pow. 0,0650 ha, położonej w obrębie miasta Rajgród, stanowiącej własność Gminy i Miasta Rajgród w prawo własności oraz udzielenie mu 90 % bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia. Skarżący oświadczył jednocześnie, że przedmiotowa działka została mu oddana w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat tj. do dnia 9 listopada 2088 r.
Burmistrz Miasta Rajgrodu decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. nr GN.6826.1.2021 przekształcił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki oraz zobowiązał Skarżącego do uiszczenia opłaty w kwocie 18.449 zł. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1314, dalej "ustawa z 2005 r.") wnioskodawca zobowiązany jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty, która ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślił, że Rada Miejska w Rajgrodzie nie udzieliła bonifikaty, gdyż po analizie wniosku Burmistrza zdecydowała o uchyleniu uchwały przyznającej bonifikaty argumentując, że w interesie społecznym nie jest celowym udzielanie bonifikat, które prowadziły by do uszczuplenia budżetu gminy poprzez wnoszenie "symbolicznych - niewielkich" opłat.
Wydanie wskazanej decyzji poprzedzone zostało zawieszeniem postępowania na podstawie postanowienia z dnia 24 września 2021 r. do czasu zweryfikowania operatu szacunkowego. W okresie zawieszenia postępowania Rada Miejska uchwałą z 30 września 2021 r. Nr XXXIX/253/21 uchyliła obowiązującą do tego czasu swoją uchwałę z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 15 kwietnia 2013, poz. 1865) o bonifikacie w wysokości 80% przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 8 października 2021r., poz. 3848 i weszła w życie 22 października 2021 r. Rzeczoznawca zweryfikował sporządzony uprzednio operat szacunkowy i ustalił nową wartość prawa własności na kwotę 59.475,00 zł, a prawa użytkowania wieczystego na kwotę 41.026,00 zł. W wyniku ponownej wyceny wartość prawa użytkowania organ ustalił należną opłatę w kwocie 18.449 zł i do uiszczenia takiej opłaty zobowiązał Skarżącego.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia 8 grudnia 2021r. utrzymało ją w mocy wyjaśniając, że w trakcie postępowania organ I instancji wystąpił do Rady Miejskiej o zmianę zasady dotyczącej udzielenia 80 % bonifikat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchwalonej w 2013 r., a Rada uchyliła tę uchwałę. W związku z powyższym Burmistrz prawidłowo przekształcił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności bez udzielenia bonifikaty, ponieważ w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. 3 listopada 2021 r. obowiązywała już ogłoszona w dzienniku urzędowym (od dnia 22 października 2021 r.) uchwała o zniesieniu bonifikaty przy przekształceniu. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że Burmistrz nie przestrzegał wprawdzie zasad proceduralnych obowiązujących przy wydaniu zaskarżonej decyzji, przekraczając okres dwumiesięczny przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. na wydanie decyzji, oraz zawieszając postępowanie w celu weryfikacji wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, uznało jednak, że kwestia przewlekłości postępowania i wynikających z tego skutków może być przedmiotem odrębnego postępowania. Wobec powyższych okoliczności, Kolegium stwierdziło, że opłata została ustalona zgodnie z przepisami ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wskutek złożonej przez Skarżącego skargi na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022r. II SA/Bk 45/22 uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że w sytuacji gdy całość postępowania wskazuje na błędy organu I instancji, przedłużanie postępowania oraz świadome działania organu I instancji zmierzające do zmiany obowiązujących regulacji na potrzeby danej sprawy, brak jest podstaw do uznania, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik postępowania. W ocenie Sądu niewątpliwie jest, że Skarżący na skutek działań organu I instancji nie uzyskał bonifikaty w wysokości 80% przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że spełniał warunki zawarte w § 1 i 2 uchwały z dnia 28 marca 2013 r., a działka zgodnie z wypisem z ksiąg wieczystych jest niezabudowana, ale przeznaczona pod zabudowę. Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie zawieszenie postępowania było niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem tylko w sytuacji braku uchwały wskazanej w art. 4 ust. 11a ustawy z 2005 r., a dotyczącej określenia w szczególności warunków udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych, byłyby podstawy do zawieszenia postępowania. Sąd przywołał stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. o sygn. I OPS 1/06, uznając, że w przedmiotowej sprawie działania podjęte przez Burmistrza, który celowo w toku postępowania wystąpił do Rady Miejskiej o zmianę przepisów, a ta uznając za sprzeczne z interesem społecznym udzielanie bonifikat zmieniła obowiązujące przepisy, były sprzeczne z zasadą zaufania do organów władzy (art. 8 k.p.a.) Wprawdzie Rada Miejska była uprawniona do podjęcia takiej uchwały zmieniającej, co wprost wynika z treści art. 4 ust. 7 ustawy z 2005 r. jednakże w ocenie Sądu uchwała zmieniająca może mieć zastosowanie do zdarzeń mających miejsce po wejściu w jej życie tj. po 22 października 2021 r. W przedmiotowej sprawie na datę złożenia wniosku przez Skarżącego tj. 26 lipca 2021 r. spełnił on wszystkie przesłanki z art. 1 ustawy z 2005 r. i § 1 i 2 uchwały z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 w sprawie udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Dalej, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K.9/92, Sąd uznał, że skoro Skarżący w dacie składania wniosku, spełniał wszystkie kryteria do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na zasadach wskazanych w uchwale Rady Miejskiej w Rajgrodzie z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 i nie stwierdzono ważnego interesu publicznego bądź innej zasady konstytucyjnej wskazującej na konieczność zastosowania nowej uchwały obowiązującej od 23 października 2021 r., brak było podstaw do odmowy udzielenia mu bonifikaty.
Sąd zwrócił również uwagę, że organom obu instancji umknęło, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła sytuacja wyłączająca konieczność sporządzenia operatu szacunkowego z uwagi na treść art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r., który stanowi, że jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1 (opłaty z tytułu przekształcenia), przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, czy taka aktualizacja opłaty rocznej była przeprowadzana, w jakim okresie, a zatem nie sposób ustalić czy organ I instancji nakazując sporządzenie operatu szacunkowego dla ustalenia wartości nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego, a co za tym idzie następczo również opłaty z tytułu przekształcenia miał ku temu podstawy. Być może sporządzenie operatu nie było konieczne, co znacznie skróciłoby niniejsze postępowanie. Niewątpliwie okoliczność ta mogła mieć również wpływ na wynik sprawy tj. wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wymaga ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło SKO w Łomży.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2023r. sygn. akt I OSK 1235/22 oddalił powyższą skargę kasacyjną wskazując, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie ustawy z 2005 r. właściwa rada uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę w sprawie bonifikaty od opłaty przewidzianej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ właściwy do wydania decyzji zobligowany jest do udzielenia bonifikaty na podstawie uchwały obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Przywołując w dalszej kolejności, historię zmian przepisów ustawy z 2005 r. dotyczących zasad i warunków udzielania bonifikaty od opłaty przekształceniowej NSA wskazał, że sytuacja prawna podmiotów żądających przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie możliwości uzyskania bonifikaty nie została ukształtowana jednorazowo i zależna jest od przepisów obowiązujących w dacie rozpoznawania ich wniosku. Co istotne, powiązanie możliwości udzielenia bonifikaty z uchwałą właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 7 ustawy z 2005 r. ), wprowadzone nowelizacją z 2010 r. wskazuje, że ustawodawca dostrzegł zasadność argumentacji Trybunału Konstytucyjnego, co do konieczności uwzględnienia nie tylko sytuacji podmiotu żądającego przekształcenia ale i jednostki samorządu terytorialnego, której majątek na skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostaje uszczuplony.
Jak dalej podkreślił NSA, możliwość ubiegania się przez Skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zaistniała na skutek spełnienia przez niego przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. Nie można jednak przyjąć, by kwestie uprawnień Skarżącego, co do możliwości ubiegania się o bonifikatę zostały skonkretyzowane już w dacie złożenia przez niego wniosku o przekształcenie. Skoro ustawodawca przewidział, iż decyzja przekształceniowa ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, dokonywał kolejnych zmian w zakresie ewentualnych bonifikat, przy czym przepisy nakładające na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek udzielenia bonifikaty uznane zostały za niezgodne z Konstytucją przez Sąd konstytucyjny, istotny dla określenia zakresu uprawnień, co do wysokości opłaty i ewentualnej bonifikaty uznać należy stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji, w tym treść uchwały odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego obowiązującej w dacie wydania decyzji. Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji, przed datą wydania decyzji nie dochodzi bowiem do skonkretyzowania uprawnień co do wysokości odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Co do zasady, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter odpłatny, z uwagi na pozbawienie dotychczasowego właściciela tego prawa. W świetle art. 4 ust. 7 w zw. z art. 4 ust. 11a ustawy z 2005 r. to jednak właściciel ma prawo do ukształtowania zasad przyznawania ewentualnej bonifikaty, a jego stanowisko, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania decyzji przekształceniowej jest obowiązujące dla organu. Z podanych względów brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ wydający decyzję o przekształceniu zobowiązany jest do stosowania aktu prawa miejscowego w brzmieniu innym, niż obowiązujące w dacie wydawania tejże decyzji.
Uznanie powyższych zarzutów za zasadnie nie oznacza jednak, zdaniem NSA, możliwości uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada on prawu. Jak trafnie bowiem zwrócił uwagę WSA uchylenie decyzji organów obu instancji spowodowane było nie tylko odmową udzielenia bonifikaty wynikającej z uchwały nie obowiązującej w dacie wydawania decyzji (którego to stanowiska Sąd kasacyjny nie podziela) ale również zaniechaniem wyjaśnienia przez organy, czy w sprawie nie zachodziła sytuacja wyłączająca konieczność sporządzenia operatu szacunkowego z uwagi na treść art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r. W konsekwencji, Sąd nakazał nie tylko zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy bonifikaty wynikającej z uchwały z dnia 28 marca 2013r. ale również ustosunkowanie się do regulacji art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r. i w sposób jednoznaczny ustalenie, co będzie stanowiło podstawę do ustalenia wartości nieruchomości i wartości prawa wieczystego użytkowania i opłaty związanej z przekształceniem tego prawa. W konsekwencji NSA zobowiązał organy aby rozpoznając ponownie sprawę uwzględniły stanowiska Sądu pierwszej instancji co do konieczności wzięcia pod uwagę art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r. i ustalenia czy zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające jego zastosowanie. W zakresie natomiast dotyczącym udzielenia ewentualnej bonifikaty, organy zobligowane zostały uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym wyroku, to jest zastosować się do uchwały jednostki samorządu terytorialnego obowiązującej w dacie wydania decyzji.
Burmistrz Rajgrodu po otrzymaniu akt sprawy wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2022r., w ramach ponownego rozpoznania sprawy z wniosku Skarżącego o przekształcenie ustalił, że ostatnia aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki została dokonana w 2012 r. i obowiązywała od 1 stycznia 2013 r. do dnia wydania pierwszej decyzji Burmistrza Rajgrodu z dnia 3 listopada 2021 r.
W tych okolicznościach, nawiązując do art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r. organ I instancji uznał za zasadne wykonanie nowego operatu szacunkowego wskazując, że operat sporządzony w dniu 13 września 2021 r. na potrzeby postępowania w sprawie przedmiotowego przekształcenia, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawał aktualny przez okres 12 miesięcy od dnia sporządzenia. Taki operat został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. Dalej organ przypomniał, że za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wnioskodawca zobowiązany jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty. Opłata taka została ustalona na podstawie ww. operatu szacunkowego sporządzonego z zastosowaniem przepisów o gospodarce nieruchomościami, z którego wynikało, że wartość prawa własności nieruchomości wynosi: 63.902 zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego wynosi 44.782 zł. Należną zatem opłatę stanowiąca różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, a wartością prawa użytkowania wieczystego organ ustalił na kwotę 21.120 zł.
W oparciu o powyższe ustalenia Burmistrz Miasta Rajgród decyzją z dnia 29 stycznia 2024r. nr GN.6826.1.2021 przekształcił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki i zobowiązał Skarżącego do uiszczenia ww. opłaty w kwocie 21.120 zł uznając, że w sprawie wystąpiły wszystkie niezbędne warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nawiązując zaś do wskazania NSA zawartego w wyroku z 26 maja 2023r. organ wyjaśnił, że nie mógł udzielić Skarżącemu – bonifikaty gdyż zobowiązany był przy wydaniu decyzji uwzględnić uchwałę Rady Miejskiej w Rajgrodzie z dniem 30 września 2021 r. o uchyleniu uchwały w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stąd też stwierdził, że brak jest aktualnie możliwości ażeby udzielić wnioskowanej przez Skarżącego - bonifikaty.
Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie wysokości opłaty złożył Skarżący wyjaśniając, że kupił przedmiotową działkę w użytkowanie wieczyste w 2013 r. i wtedy była możliwość uzyskania bonifikaty w wysokości 80 %. Podkreślił, że w momencie złożenia wniosku w dniu 26 lipca 2021r. obowiązywała uchwala Rady Miejskiej umożliwiająca uzyskanie takiej bonifikaty, zatem niczym nieuzasadniona, przedłużająca się procedura przed organem I instancji nie powinna pozbawiać go tego prawa.
W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia 6 marca 2024r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz poczynione przez organ pierwszej instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania - ustalenia faktyczne sprawy, a następnie przywołało podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z 2005r. oraz art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n"). Dalej Kolegium wskazało, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji oraz przed WSA w Białymstoku i NSA, a istotą postępowania jest rozstrzygnięcie, czy prawo do bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jakiego żąda Skarżący i jakie przysługiwało mu w momencie złożenia wniosku o przekształcenie, przysługuje czy nie przysługuje, bo decyzja o przekształceniu została wydana po uchyleniu uchwały Rady Miejskiej przyznającej bonifikatę przy przekształceniach. Dodatkowym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie, jaka wartość nieruchomości powinna zostać przyjęta do określenia wysokości opłaty.
Rozpatrując sprawę ponownie SKO za prawidłowy uznało pogląd organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia Skarżącemu bonifikaty i obliczenie należnej opłaty jednorazowej za przekształcenie na podstawie nowego operatu szacunkowego aktualizującego wartość nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego. W ocenie SKO organ uwzględnił wytyczne WSA i NSA i po ponownym przeprowadzeniu postępowania ustalił, że aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki została dokonana w 2012 r. i obowiązywała od 1 stycznia 2013 r. do dnia wydania pierwszej decyzji Burmistrza Rajgrodu z dnia 3 listopada 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że upłynął ponad 2 letni okres przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie, o którym mowa w art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 roku i organ nie mógł w niniejszej sprawie wykorzystać danych dotyczących wartości nieruchomości z poprzedniego okresu. W tych okolicznościach zaistniała potrzeba aktualizacji wartości nieruchomości ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 13 września 2021 r. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że do dnia wydania skarżonej obecnie decyzji Burmistrza z dnia 29 stycznia 2024 r. nie dokonano aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego i ustalona w 2012 r opłata obowiązywała w 2021 r., 2022 r. i 2023 r.
Organ zauważył też, że w przedmiotowej sprawie aktualizacja wartości nieruchomości w postępowania została dokonana dwukrotnie: dla celu wydania uchylonej pierwszej decyzji Burmistrza z dnia 3 listopada 2021r. i druga dla wydania ostatniej decyzji z dnia 29 stycznia 2023 r. Pierwszy operat z aktualnością na dzień 18 października 2021 r., a drugi z aktualnością na dzień 7 listopada 2023 r. W pierwszym przypadku wartość nieruchomości została określona na kwotę 59.475 zł a w drugim przypadku na kwotę 63.902 zł. W związku zaś z tym, że od czasu aktualizacji wartości przedmiotowej nieruchomości w 2021 roku do czasu drugiej aktualizacji w 2023 roku upłynął okres 1 roku oraz okres ponad dwóch lat od złożenia wniosku do wydania decyzji, Kolegium uznało, że sporządzenie drugiego operatu szacunkowego było konieczne. Dokonując z kolei oceny sporządzonego operatu szacunkowego stwierdziło, że jest wiarygodny i czytelny, ustalona wartość przedmiotowej nieruchomości została udowodniona, a w konsekwencji zaproponowana opłata jest prawidłowa.
Końcowo Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie przestrzegał wprawdzie zasad proceduralnych obowiązujących przy wydaniu skarżonej decyzji, naruszając tym samym art. 35 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie okresu dwumiesięcznego na wydanie decyzji, tym niemniej poprzez analogię do rozstrzygnięcia WSA i NSA i przytoczonej argumentacji w sprawie bonifikaty, uznało że w sprawie należy zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.
Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu złożył Skarżący zarzucając jej naruszenie prawa poprzez niezastosowanie bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należącej do niego - działki. Podkreślił, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania złożony został w dniu 26 lipca 2021r., a więc bezspornym jest, że w czasie przysługującego mu jeszcze prawa do bonifikaty. Burmistrz Rajgrodu posiłkując się zatem uchwałą Rady uchylającą obowiązującą wcześniej uchwałę przyznającą bonifikatę naruszył zasadę lex retro non agit i pozbawił Skarżącego przysługującego mu prawa do przekształcenia. Na poparcie swoich twierdzeń Skarżący przywołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 45/22.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację i podkreślając, że skoro na dzień podejmowania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie obowiązywała już uchwała Rady Miejskiej o bonifikacie, to Kolegium nie mogło jej Skarżącemu udzielić, o czym przesądził NSA w wyroku z dnia 26 maja 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest bowiem dotknięta wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., "p.p.s.a.), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Przy czym dodatkowego podkreślenia wymaga, uwzględniając zakres i charakter podniesionych w skardze zarzutów, że sąd kontrolując zaskarżoną decyzję bada ją wyłącznie pod względem zgodności (legalności) z obowiązującymi przepisami prawa, a nie celowości, a tym bardziej słuszności jej wydania.
Punktem wyjścia dla uzasadnienia podętego orzeczenia jest przypomnienie, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Skarżącego z dnia 27 lipca 2021r. o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki o nr [...] o pow. 0,0650 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym miasta Rajgród w prawo własności. Rozpatrując powyższy wniosek Burmistrz Rajgrodu decyzją z dnia 29 stycznia 2024r. orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarżącemu do ww. działki w prawo własności, ustalił jednorazową opłatę z tego tytułu w kwocie 21.120 zł i zobowiązał do jej uiszczenia Skarżącego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Tej treści rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 marca 2024r.
Przystępując do analizy prawidłowości ww. decyzji należy też zauważyć, że zostały one wydane w następstwie wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 kwietnia 2022r. sygn. akt II SA/Bk 45/22 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2023r. sygn. akt I OSK 1235/22, w którym to wyroku NSA przesądził, że rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska WSA z 26 kwietnia 2022r. co do konieczności wzięcia pod uwagę art. 4 ust. 13 ustawy z 2005r. i ustalenia czy zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające jego zastosowanie. Natomiast w zakresie dotyczącym udzielenia ewentualnej bonifikaty organy zobowiązane zostały do uwzględnienia stanowiska NSA, a zatem do zastosowania się do uchwały jednostki samorządu terytorialnego obowiązującej w dacie wydania decyzji. Jak podkreślił NSA, co do zasady, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter odpłatny, z uwagi na pozbawienie dotychczasowego właściciela tego prawa. W świetle zaś art. 4 ust. 7 w zw. z art. 4 ust. 11a ustawy z 2005 r. to właściciel ma prawo do ukształtowania zasad przyznawania ewentualnej bonifikaty, a jego stanowisko, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania decyzji przekształceniowej jest obowiązujące dla organu. Z podanych względów, zdaniem NSA, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ wydający decyzję o przekształceniu zobowiązany jest do stosowania aktu prawa miejscowego w brzmieniu innym, niż obowiązujące w dacie wydawania tejże decyzji.
Wydane i opisane wyżej orzeczenia sądowe mają ten skutek, że organy administracji rozpoznający sprawę jak również tutejszy Sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tychże wyrokach. Jak wynika bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji.
Z tych też względów rolą obecnie orzekającego składu było skontrolowanie, czy organy rozpatrując ponownie sprawę zastosowały się do zaleceń i wskazań wynikających z przywołanych orzeczeń sądowych. Dokonując takiej oceny Sąd doszedł od wniosku, że rozpoznanie wniosku Skarżącego nastąpiło w zgodzie z zaleceniami wynikającymi z wyroków WSA i NSA i pomimo, że wydane rozstrzygnięcie pozostawia po stronie Skarżącego poczucie niesprawiedliwości, na co wskazuje treść skargi, to nie narusza ono obowiązujących przepisów prawa.
Przede wszystkim bezsporne w sprawie jest, że do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego zastosowanie mają przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 3, art. 3 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 i 13) ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej w skrócie: "ustawa z 2005r.") oraz art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym przesądził już wcześniej tut. Sąd w wyroku z dnia 26 kwietnia 2022r., oraz, że Skarżący spełnił wszystkie przesłanki wynikające z przepisów tej ustawy (art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1), które uprawniały go do przekształcenia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo do jej własności. Poza sporem w tej sprawie jest również to, że w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Skarżący zobowiązany był zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 2005 r., do uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty, a kwota tej opłaty ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego. Jak wynika bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z 2005r. w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Przy czym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy zobligowane zostały aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziąć pod uwagę art. 4 ust. 13 ustawy z 2005r., który nakazuje przyjęcie za podstawę określenia wysokości opłaty za przekształcenie wartości nieruchomości określonej dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dokonanej nie wcześniej, niż w ciągu ostatnich dwóch lat od złożenia wniosku.
Jak wynika z akt sprawy, aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste wnioskowanej do przekształcenia działki została dokonana w 2012 r. i obowiązywała od 1 stycznia 2013 r. do dnia wydania przez Burmistrza Rajgrodu decyzji z dnia 3 listopada 2021 r. Z zestawienia wskazanych dat wynika bezspornie, że w okolicznościach kontrolowanego postępowania upłynął okres ponad 2 letni przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie, tym samym organ nie miał możliwości zastosowania przepisu art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r., a w konsekwencji wykorzystania danych dotyczących wartości nieruchomości z poprzedniego okresu. W tych okolicznościach, jak słusznie stwierdziły organy, zaistniała potrzeba aktualizacji wartości nieruchomości dla potrzeby rozpoznania wniosku o przekształcenie.
Jak zasygnalizowano bowiem już wyżej dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Określenie tej wartości następuje w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zasady ustalenia wartości nieruchomości, także przy przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określają przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 149 –art. 159 u.g.n.). Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość ma nieruchomość, zaś zgodnie z art. 69 u.g.n. na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określona według stanu na dzień sprzedaży.
W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły opłatę za przekształcenie w oparciu o nową wycenę wartości rynkowej nieruchomości, dokonaną przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z 7 listopada 2023r. Skoro bowiem opłata za przekształcenie stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a wartością nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ustaloną na dzień wydawania decyzji przekształceniowej. Oznacza to, że wycena nieruchomości winna być jak najbardziej aktualna. Prawidłowo zatem organ I instancji, przed wydaniem skarżonej decyzji, zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego i na jego podstawie dokonał ustaleń w zakresie wysokości opłaty przekształceniowej. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby poprzednio wydanej decyzji, uchylonej następnie wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022r. pozostawał bowiem aktualny przez okres 12 miesięcy od dnia sporządzenia, tj. do 13 września 2022 r. Jak stanowi zaś art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Z podanych względów sporządzenie drugiego operatu szacunkowego było konieczne. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo też uznało, że sporządzony operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości w zakresie jej wielkości, położenia, zagospodarowania, zabudowy i rodzaju terenu. Proces wyceny nieruchomości został poprzedzony wnikliwą i wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i prawidłowo wybranych nieruchomości podobnych. W konsekwencji skoro sporządzony operat spełniał wszystkie wymogi prawne, to bezsprzecznie mógł stanowić podstawę wydania - decyzji.
Przechodząc z kolei do zagadnienia możliwości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy bonifikaty, o którą zwrócił się Skarżący we wniosku o przekształcenie, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z 2005r. organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesienie do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku.
W przedmiotowej sprawie na datę złożenia wniosku przez Skarżącego tj. 26 lipca 2021 r. obowiązywała uchwała z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uchwała ta w § 1 wskazywała, że osobom fizycznym będącym w dniu 29 lipca 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości lub ich następcom prawnym, udziela się bonifikaty w wysokości 80% od opłaty z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele wyłącznie mieszkaniowe, bądź przeznaczonych pod taką zabudowę. Nie ulega jednak wątpliwości, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Rada Miejska w Rajgrodzie uchwałą z dnia 30 września 2021 r. uchyliła obowiązującą dotychczas uchwałę z dnia 28 marca 2013r. o bonifikacie w wysokości 80% przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podlaskiego w dniu 8 października 2021r. (poz. 3848) i weszła w życie z dniem 23 października 2021 r. Bezsporne pozostaje zatem, że na datę wydawania skarżonych decyzji nie było podstaw do udzielania wnioskowanej - bonifikaty. Co prawda tut. Sąd uchylając poprzednio wydane decyzje wyrokiem z 26 kwietnia 2022r. przesądził, że w sytuacji, w której w toku postępowania administracyjnego właściwa rada uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę w sprawie bonifikaty od opłaty przewidzianej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ właściwy do wydania decyzji zobligowany jest do udzielenia bonifikaty na podstawie uchwały obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym niemniej, co ważne i na co należy zwrócić uwagę Skarżącemu, ze stanowiskiem tym nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2023r. przesądził, że skoro ustawodawca przewidział, iż decyzja przekształceniowa ma charakter konstytutywny a nie deklaratoryjny, to istotny dla określenia zakresu uprawnień, co do wysokości opłaty i ewentualnej bonifikaty uznać należy stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji, w tym treść uchwały odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego obowiązującej w dacie wydania decyzji. Zresztą NSA wprost nakazał organom aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowały się do uchwały jednostki samorządu terytorialnego obowiązującej w dacie wydania decyzji, a nie w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca w treści art. 4 ust. 7 ustawy z 2005r., pozostawił gminom swobodę w zakresie warunków i wysokości udzielanej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa, jej wysokość i zasady udzielania mogą zatem ulegać w każdym czasie zmianom, a ustawodawca nie ingeruje w tym zakresie w sposób regulacji przez gminę bonifikat. Tak więc organ orzekający o przekształceniu był zobligowany do stosowania norm uchwały obowiązującej w dacie wydawania decyzji, co też w tej sprawie uczynił. W tych okolicznościach stanowisko organów odnośnie braku podstaw do udzielenia Skarżącemu bonifikaty z tytułu przekształcenia, należy uznać za zgodne z prawem. Sąd rozumie rozgoryczenie Skarżącego co do długości trwającego postępowania, jak i też zmiany uchwały Rady Miejskiej w Rajgrodzie w zakresie bonifikaty, tym niemniej, co należy jeszcze raz podkreślić, właścicielem działki jest Gmina i to ona ustala zasady udzielanych bonifikat.
Sygnalizowana natomiast przez Skarżącego nieprawidłowość dotycząca braku terminowego rozpoznania jego wniosku o przekształcenie nie może być przedmiotem oceny przez Sąd w składzie orzekającym. Należy bowiem podkreślić, że bezczynność, czy też przewlekłość zostały objęte kognicją sądów administracyjnych (zob. art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a.), jednakże dla zakwestionowania tych stanów zaniechania przewidziana jest odrębna procedura. Jeżeli zatem według Skarżącego organ administracji dopuścił się bezczynności, czy też przewlekle prowadził postępowanie administracyjne, to powinien skorzystać z ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie złożyć skargę na jeden z tych stanów zaniechania. Tymczasem, przedmiotem niniejszej skargi jest wyłącznie decyzja orzekająca o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i zobowiązaniu do uiszczenia opłaty z tytułu tego przekształcenia, i tylko prawidłowość jej wydania jest przedmiotem oceny Sądu.
Reasumując należy wskazać, że w świetle należycie i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, bezbłędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, jak i na tle obowiązujących przepisów, o których mowa powyżej, organy prawidłowo uznały, że możliwe było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem Skarżącego w prawo do jej własności za opłatą w kwocie 21.120 zł, jednakże bez uwzględnienia bonifikaty.
Z tych też względów, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.