II SA/Bk 1908/25

II SA/Bk 1908/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 64f, art. 64c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Sygn. akt II SA/Bk 1908/25 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. O. od postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2025 r. nr WOP.7722.90-1.2025.AH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz E. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") postanowieniem z dnia 13 listopada 2025r. nr WOP.7722.90-1.2025.AH, po rozpatrzeniu zażaleń E. O. (dalej powoływanej jako: "Inwestorka") i G. O. na postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach (dalej w skrócie: "PINB") z dnia 3 października 2025r. nr NB.5140.7.202 zobowiązujące E. O. do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie wiaty na działce nr geod. [...] w miejscowości M., gmina K., wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 12 sierpnia 2025r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na działce [...] położonej w miejscowości M., gm. K., w wyniku których ustalono, że na ww. działce usytuowany jest budynek gospodarczy oraz trwa budowa obiektu budowlanego w formie wiaty.
Powyższe ustalenia stały się podstawą do wszczęcia w dniu 4 września 2025r. postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami budowy wiaty na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości M., gm. K.
W dniu 29 września 2025r. PINB przeprowadził oględziny ww. nieruchomości, w trakcie których ustalił, że na działce o nr geod. [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej grunty rolne klasy IVa i IVb położonej w miejscowości M., gm. K. trwa budowa wiaty o wymiarach [...] m i wysokości od [...] do [...] m. Na betonowej płycie fundamentowej za pośrednictwem stalowych kotew zamontowano drewnianą konstrukcję w postaci 8 słupów, połączonych belkami oczepowymi i mieczami. Ustalono też, że stan zaawansowania robót budowlanych ww. obiektu nie uległ zmianie od dnia 12 sierpnia 2025r., tj. przeprowadzonych przez organ pierwszych czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości. Organ zaznaczył jednocześnie, że E. O. (będąca inwestorem ww. obiektu) – obecna w trakcie oględzin nie przełożyła dokumentów potwierdzających legalność prowadzonych robót budowlanych i odmówiła podpisania protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzonych - oględzin. PINB ustalił też, że działka o nr geod. [...] położona w m. M., gm. K. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, położona jest w otulinie Wigierskiego Parku Narodowego, na terenie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Augustowska" (kod: PLB 200002) oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" ustalonego Uchwałą NR XII/94/15 z dnia 22 czerwca 2015r. Sejmiku Województwa Podlaskiego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego, poz. 2122 z późn. zm.).
Opierając się o tak zgromadzony materiał dowodowy PINB postanowieniem z dnia 3 października 2025r. nr NB.5140.7.2025, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.b."), oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez E. O. przy budowie wiaty na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości M., gm. K., informując o możliwości złożenia, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a w związku z tym konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu PINB w pierwszej kolejności powołał art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c P.b. wskazując, że budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 powierzchni działki nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., a takiego zgłoszenia Inwestor w niniejszej sprawie nie posiada. Dalej, powołując się na art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało wdrożyć procedurę legalizacyjną na podstawie wskazanego przepisu albowiem Inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni zabudowy [...] m2. Końcowo PINB poinformował też, że legalizacja obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem, a prawem inwestora z którego może skorzystać. W przypadku jednak nieskorzystania z tego prawa inwestor może dokonać rozbiórki obiektu budowlanego, informując o tym organ.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Inwestorka podkreślając, że kontrolowane roboty dotyczą budowy altany rekreacyjnej, zgodnej z wydanymi warunkami zabudowy. Altana ma powierzchnię zabudowy [...] m2, co mieści się w granicach określonych w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego, a więc nie wymaga pozwolenia na budowę. Wyjaśniła, że w dniu 12 sierpnia 2025r. wystąpiła o warunki zabudowy dla altany i otrzymała je w dniu 5 września 2025r., co oznacza, że działa zgodnie z przepisami i z należytą starannością. Podkreśliła też, że Kierownik Działu Architektury Starostwa Powiatowego w Sejnach poinformował ją, że w przypadku altany o powierzchni poniżej [...] m2 nie ma obowiązku zgłoszenia budowy. Działała więc w pełnym zaufaniu do urzędnika, zgodnie z zasadą z art. 8 § 1 k.p.a. Pomimo jednak tej informacji, dla pełnej przejrzystości i pewności, dokonała zgłoszenia budowy altany w Starostwie Powiatowym poprzez e-Budownictwo, na co zadeklarowała przedstawić stosowne potwierdzenie. W ocenie wnoszącej zażalenie PINB błędnie zakwalifikował obiekt jako "wiatę gospodarczą ", podczas gdy faktycznie jest to altana rekreacyjna, lekka, drewniana, bez ścian pełnych, przeznaczona do celów wypoczynkowych, a nie gospodarczych i zgodna z posiadanymi warunkami zabudowy. Końcowo oświadczyła, że po niezapowiedzianej kontroli PINB w dniu 12 sierpnia 2025 r. wstrzymała wszelkie roboty budowlane, czekając na wyjaśnienie sprawy. Oświadczyła również, że podczas oględzin w dniu 29 września 2025 r. nie przedstawiono jej protokołu, więc nie mogła odmówić jego podpisania. Finalnie otrzymała protokół drogą, o którą wnioskowała jednak z zapisem, że odmówiła jego przyjęcia oraz z brakiem możliwości dodania uwag.
Wraz z zażaleniem Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, załączając dwa zaświadczenia lekarskie o niezdolności do pracy w dniach 09.10.2025 - 13.10.2025r.
PWINB postanowieniem z dnia 5 listopada 2025r. nr WOP.7722.90.2025.AH, na mocy art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 § 2 oraz art. 123 § 1 k.p.a. przywrócił zobowiązanej termin do wniesienia zażalenia na w/w postanowienie.
Zażalenie na postanowienie PINB złożył też G. O.
PWINB, po rozpatrzeniu ww. zażaleń, postanowieniem z dnia 13 listopada 2025r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności przypomniał o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazując, że organ II instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio badaną przez organ I instancji i nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu, lecz ma obowiązek zbadać całość postępowania. Dalej, odwołując się do ustaleń faktycznych i materiału dowodowego zgromadzonego materiału, PWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Jak podkreślono, kontrolowana wiata budowana znajduje się na działce, która jest działką rolną, a nie budowlaną, do której miałyby zastosowanie przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c P.b. uprawniający inwestora do budowy przedmiotowej wiaty w oparciu o dokonane jedynie zgłoszenie o zamiarze jej budowy we właściwym organie architektoniczno-budowlanym. W konsekwencji PWINB uznał, że prowadzone postępowanie legalizacyjne nie uprawniało do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. Skoro bowiem kontrolowana wiata "budowana" jest na działce niezabudowanej, stanowiącej grunty rolne klasy IVa i IVb, położonej w otulinie Wigierskiego Parku Narodowego, na trenie specjalnej strefy ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Augustowska" (PLB200002) oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" ustalonego Uchwała Nr XII/94/15 z dn. 22 czerwca 2015r. Sejmiku Województwa Podlaskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 21221), to jej wybudowanie wymagało wcześniejszego uzyskania, w myśl art. 28 P.b., decyzji właściwego organu architektoniczno-budowlanego o pozwoleniu na jej budowę. Tym samym, zdaniem PWINB, legalizacja nie może być prowadzona w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., a powinna być prowadzona w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.
Z uwagi zaś na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie właściwego trybu legalizacyjnego (właściwych przepisów prawa), organ odwoławczy, na mocy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił skarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ze względu zaś na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz z uwagi na dążenie do zapewnienia stronom postępowania administracyjnego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ II instancji nie może przeprowadzić tego postępowania we własnym zakresie.
Skargę na powyższe postanowienie do tut. Sądu Administracyjnego wniosła Inwestorka zarzucając jej naruszenie:
1) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a tym samym jego nierozpoznanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes strony i dowolną ocenę materiału dowodowego, objawiające się w: (-) nieustosunkowaniu się do zarzutów Skarżącej podniesionych zażaleniu na postanowienie PINB z dnia 3 października 2025r., a mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż uzasadniających, że przedmiot postępowania powinien być uznany za altanę, a nie wiatą; (-) braku dogłębnej analizy i przedstawienia konkretnej podstawy prawnej dokonanej przez organ błędnej oceny, że lokalizacja działki powoduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej altany;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 29 ust 2 pkt 3 P.b. w zw. z art, 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego w całości, gdyż: "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolnostojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki'";
3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postępowania oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powołując się na powyższe zarzuty Inwestor wniosła o uchylenie postanowienia PWINB. W uzasadnieniu skargi rozwijając podniesione w nim zarzuty Skarżąca podkreśliła, że kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt, że jej zamierzeniem była budowa altany, a nie wiaty. Wynika to wyraźnie z treści uzyskanej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 września 2025 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany na działce o nr [...], którą to decyzję Skarżąca uzyskała niejako z ostrożności, aby mieć pewność, że może taki obiekt wznieść na swojej działce. Ponadto w zażaleniu na postanowienie organu I instancji Skarżąca wyraźnie podkreśliła, że PINB błędnie zakwalifikował obiekt jako "wiatę gospodarczą", podczas gdy faktycznie jest to altana rekreacyjna, lekka drewniana, bez ścian pełnych, przeznaczona do celów wypoczynkowych, a nie gospodarczych. Powyższa argumentacja nie została jednak w żaden sposób przeanalizowana przez PWINB. Tymczasem szczegółowa analiza mogłaby doprowadzić do odmiennej oceny stanu faktycznego, a więc uznania, że przedmiotowy obiekt stanowi altanę a nie wiatę, na budowę której nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. W konsekwencji postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.
Końcowo Skarżąca wskazała, że PWINB nie wskazał żadnej konkretnej podstawy prawnej, z której miałaby wynikać konieczność uzyskania przez Skarżącą pozwolenia na budowę ww. obiektu. Według Skarżącej, skoro organ odwoławczy uważa, że pozwolenie na budowę jest konieczne, to powinien taką konieczność wykazać w uzasadnieniu postanowienia, czemu bezsprzecznie nie sprostał.
PWINB ustosunkowując się do złożonej skargi wniósł o jej oddalenie, wskazując dodatkowo, że konieczności zmiany kwalifikacji prawnej przedmiotu sprawy (wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia) wymagał zastosowania przez organ wyższej instancji właśnie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygniecie merytoryczne stanowiłoby orzeczenie na niekorzyść Skarżącej, a zatem naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz zakaz zawarty w art. 139 k.p.a.
Zarządzeniem z dnia 25 lutego 2026r. sąd poinformował strony, że skarga E. O. wniesiona na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2025r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach z dnia 3 października 2025r. zarejestrowana została jako sprzeciw od postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2025r. zgodnie z art. 64 "f" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026, poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a"). Poinformowano też strony, że sprawa w związku z zakwalifikowaniem skargi jako sprzeciwu od postanowienia kasacyjnego organu, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., została zdjęta z wokandy posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędzio i skierowana na posiedzenie niejawne w składzie jednoosobowym z niezmienioną osobą sędziego sprawozdawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że od zaskarżone postanowienie PWINB z dnia 13 listopada 2025r. stanowi rozstrzygniecie o charakterze kasacyjnym i zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.
W myśl zaś art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") - dodanego z dniem 13 lipca 2025r. - od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Jak stanowi zaś art. 64c § 1-3 p.p.s.a., sprzeciw od decyzji (analogicznie postanowienia) wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (§ 1). Sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (§ 2). Termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy (§ 3).
Skoro zatem od zaskarżonego postanowienia przysługiwał sprzeciw, to pomimo, że strona skarżąca nazwała swoje pismo "skargą" zgodnie z pouczeniem PWINB, to musiało być one rozpoznane jako sprzeciw określony w art. 64f p.p.s.a. Złożony sprzeciw podlegał też merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd albowiem strona skarżąca wniosła go w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej zaskarżonego postanowienia, a zatem pomimo błędnego pouczenia o trybie zaskarżenia, sprzeciw został wniesiony w terminie.
Odnosząc się zaś do meritum sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy, że po myśli art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji (postanowienia), o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter typowo formalny i polega wyłącznie na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. I GSK 1170/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA").
Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jak stanowi zaś art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy stosowaniu ww. przepisu należy mieć na uwadze przepis art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja (postanowienie) I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Jak wynika z powyższego sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy, co wymaga podkreślenia, jest w zasadzie organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę - art. 138 § 1 k.p.a. Taką właściwość potwierdził też PWINB w zaskarżonym postanowieniu podkreślając, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu, lecz ma obowiązek zbadać całość postępowania.
Odstępstwem od opisanej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się zaś na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Innymi słowy art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji (postanowienia) ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, oba dostępne w CBOSA).
Rozstrzygając niniejszą sprawę w powyżej określonych ramach sąd doszedł do przekonania, że PWINB wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a.
W tym miejscu należy przypomnieć, że każda decyzja (postanowienie) organu administracji publicznej winna odpowiadać wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., w tym dotyczącym treści jej uzasadnienia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie sądu PWINB wydając zaskarżone postanowienie nie sprostał tym wymaganiom. Z uzasadnienia wydanego postanowienia nie wynika bowiem, dlaczego w świetle art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szczególności PWINB nie wskazał, z naruszeniem jakich przepisów postępowania PINB wydał swoje postanowienie, wskazano jedynie, że "zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa" i jakie okoliczności "istotne" dla rozstrzygnięcia wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. PWINB ograniczył się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz z uwagi na dążenie do zapewnienia stronom postępowania administracyjnego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może przeprowadzić tego postępowania we własnym zakresie.
Tymczasem nie ulega wątpliwości, ze organ II instancji w ogóle nie zakwestionował zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wskazał też w jakim stopniu i kierunku należałoby go uzupełnić. Wręcz przeciwnie organ II instancji opierając się na zgromadzonym przez PINB – materiale dowodowym, stwierdził jedynie, że stanowiąca przedmiot postępowania - wiata - budowana jest na działce niezabudowanej, stanowiącej grunty rolne klasy IVa i IVb i położona w otulinie Wigierskiego Parku Narodowego, na terenie specjalnej strefy ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Augustowska" (PLB200002) oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" ustalonego uchwałą Nr XII/94/15 z dnia 22 czerwca 2015r. Sejmiku Województwa Podlaskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 21221) wymagała - w myśl art. 28 P.b. - wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej budowę, a nie jak przyjął PINB – zgłoszenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika zatem, że powodem uchylenia postanowienia organu I instancji była odmienna ocena prawna kontrolowanego obiektu, a dokładnie "przeświadczenie" PWINB o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie procedury legalizacji z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. i konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust.1 pkt 1 P.b. W ocenie sądu wyrażenie przez organ II instancji "wątpliwości" co do zastosowanych przez organ I instancji przepisów, nie uzasadnia spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że ocena PWINB, że w przypadku kontrolowanej wiaty inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę została oparta na całkowicie "ogólnym" stwierdzeniu, że skoro działka inwestora jest niezabudowana, stanowi grunty rolne klasy IVa i IVb i położona w otulinie Wigierskiego Parku Narodowego, na terenie specjalnej strefy ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Augustowska" oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" to wymagane było wcześniejsze uzyskania pozwolenia. Jak trafnie natomiast punktuje Skarżąca organ II instancji nie wskazał żadnej konkretnej podstawy prawnej, z której miałaby wynikać konieczność uzyskania przez nią pozwolenia na budowę ww. obiektu. Braku w zakresie wskazania konkretnej podstawy prawnej, na jakiej PWINB opiera pogląd o konieczności uzyskania przez Inwestorkę pozwolenia na budowę, organ nie uzupełnił również na etapie odpowiedzi na skargę, pomimo podniesionego w tym zakresie wyraźnego – zarzutu. W tych okolicznościach rację ma Skarżąca, że skoro organ odwoławczy uważa, że na budowę "wiaty" konieczne jest uzyskanie pozwolenia, to powinien ową konieczność wykazać w uzasadnieniu postanowienia, czemu bezsprzecznie nie zadośćuczynił.
Podsumowując wyrażona przez PWINB odmienna ocena prawna co do wymogów jakie powinien spełnić inwestor przez budową będącej przedmiotem kontroli - wiaty (tj. uzyskać pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie) nie może prowadzić do uchylenia się przez ten organ od rozstrzygnięcia merytorycznego pod pozorem konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Tym bardziej, to co zasygnalizowane zostało już wyżej, PWINB nie wskazał, jakimi brakami w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego obarczone jest postanowienie PINB i jakie dodatkowe wyjaśnienia PINB miałby poczynić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Samo zaś stwierdzenie, że rozstrzygniecie merytoryczne przez PWINB na tym etapie stanowiłoby orzeczenie na niekorzyść Skarżącej i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, jest niewystarczające dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
W tym miejscu godzi się jeszcze raz podkreślić, że zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2026r., sygn. akt II SA/Po 932/25 i WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, CBOSA).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zasadnicza część materiału dowodowego została zgromadzona przez PINB w postępowaniu administracyjnym, przed wniesieniem zażalenia przez Skarżącą. W zażaleniu Skarżąca wskazała zaś, że jej zamierzeniem jest budowa altany, a nie wiaty, co wynika wyraźnie z treści uzyskanej przez nią decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 września 2025r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany na działce ew. nr [...] w obrębie M., gm. K.. W zażaleniu Skarżąca oświadczyła również, że organ I instancji błędnie zakwalifikował kontrolowany obiekt jako "wiatę gospodarczą", podczas gdy faktycznie jest to altana rekreacyjna, lekka drewniana, bez ścian pełnych, przeznaczona do celów wypoczynkowych, a nie gospodarczych.
Wobec orzeczonego przez organ I instancji wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Skarżącą przy budowie obiektu zakwalifikowanego jako wiata, organ odwoławczy powinien zatem w pierwszej kolejności przesądzić, z jakim obiektem budowlanym mamy faktycznie do czynienia w niniejszej sprawie (w szczególności, że podstawowy zarzut strony skarżącej dotyczy błędnej kwalifikacji budowanego jako wiaty), a następne rozważyć, jaka powinna być kwalifikacja prawnobudowlana takiego obiektu i ocena jego z punktu widzenia wymogów P.b. Nie budzi zatem wątpliwości, że PWINB powinien odnieść do przedstawionej argumentacji zażalenia, w tym uzyskanej przez Inwestorkę – decyzji z dnia 5 września 2025r. ustalającej na jej rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności, że decyzja ta została wydana przed postanowieniem PINB z 3 października 2025 r. W kontekście przedstawionych okoliczności przypomnieć należy, że organ II instancji jest uprawniony także do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w drodze wydania decyzji (postanowienia) reformacyjno-kasacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym również w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dlatego uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby uprawnione jedynie wobec zasadniczej zmiany stanu faktycznego, której zakres miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Tymczasem PWINB w ogóle nie rozważył stanowiska Skarżącej i powołanej przez nią w zażaleniu – decyzji ustalającej warunki zabudowy dla "altany" pod kątem tego, czy może ona stanowić podstawę do odmiennej oceny całokształtu okoliczności sprawy w zakresie kwalifikacji prawnej kontrolowanego obiektu. Ustalenie powyższej kwestii jest o tyle istotne w okolicznościach przedmiotowej sprawy albowiem de facto determinuje, czy Inwestorka przed rozpoczęciem budowy ww. obiektu miała obowiązek dokonać odpowiedniego zgłoszenia, czy też uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też żadna z tych form nie była wymagana.
W obecnym stanie prawnym stosownie do art. 29 ust. 1 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 14 lit. c). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 3). W konsekwencji, jeżeli przedmiotowy obiekt uznać za wiatę, wówczas konieczne było zgłoszenie zamiaru jej posadowienia. Natomiast jeżeli sporny obiekt uznać za altanę, jak wywodzi Skarżąca - opierając się na załączonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 5 września 2025r., to prowadzone postepowanie legalizacyjne może okazać się być bezprzedmiotowe.
Wprawdzie, jak zostało już wyżej zasygnalizowane, PWINB w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że sporny obiekt jest wiatą, na którą Inwestorka powinna uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, tym niemniej należy jeszcze raz powtórzyć, że ustalenie to nie zostało poprzedzoną żadną szczegółową analizą co kwalifikacji spornego obiektu jako wiaty, a tym bardziej wskazaniem konkretnej podstawy prawnej nakazującej Inwestorce przy budowie tego rodzaju obiektu – uzyskanie pozwolenia na budowę. W argumentacji PWINB próżno szukać wyjaśnienia, z czego organ wywodzi tenże obowiązek.
W ocenie sądu brak odpowiednich ustaleń i rozważań w powyższym zakresie narusza bezsprzecznie reguły postępowania administracyjnego - przede wszystkim art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem przekonująco wszystkich istotnych kwestii wymagających ustalenia i zbadania w sprawie, a zarazem nie umotywował odpowiednio, że poczynienie przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. PWINB nie wykazał też, jakich naruszeń w zakresie postępowania wyjaśniającego dopuścił się organ I instancji i czy to naruszenie stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ II instancji uznał, że w sprawie zachodzą zasadnicze braki na etapie postępowania dowodowego (w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, ustalania okoliczności faktycznych i ich oceny), których usunięcie - w jego ocenie - przekraczałoby granice postępowania odwoławczego, to powinien był przekonująco i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, jednoznacznie wskazując, z jakich powodów nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Samo zaś wskazanie, że rozstrzygniecie merytoryczne na tym etapie stanowiłoby orzeczenie na niekorzyść Skarżącej i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, jest niewystarczające dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Podsumowując, skoro organ II instancji zaniechał w sposób oczywisty wskazanych wyżej - ustaleń, to w ten sposób doszło po stronie PWINB do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W takich warunkach wydanie postanowienia kasacyjnego musiało być uznane za niezasadne, tym bardziej, że konieczność zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. nie znajduje wymaganego uzasadnienia w jego motywach.
Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie obowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.