II SA/Wr 560/23

II SA/Wr 560/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 920/24 - Wyrok NSA z 2025-05-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33,  art. 34 par. 3,  art. 15 par. 1,  art. 29 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu zgłoszonego w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w przedmiocie nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
D. C. (dalej – "skarżąca") wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB") z dnia 27 lipca 2023 r. Nr 720/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. nr 1344/2022 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – "PINB", "organ pierwszej instancji") nakazał skarżącej oraz współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W. przeprowadzenie kontroli instalacji gazowej i przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w budynku oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny określonych jego elementów. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, który nie daje podstaw do wyznaczenia terminu na wykonanie obowiązku. Ponadto, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie w decyzji PINB wyjaśnił, że niewykonanie obowiązku w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji doprowadzi do podjęcia działań egzekucyjnych. Decyzja została odebrana przez poszczególnych zobowiązanych w dniu 7, 13 lipca 2022 r., natomiast przez skarżącą - dnia 15 lipca 2022 r., zatem dokumentację należało sporządzić do dnia 19 września 2022 r. Pomimo upływu czasu pozwalającego na wykonanie dokumentacji obowiązek nie został wykonany.
W związku z powyższym organ pierwszej instancji upomnieniem z dnia 10 października 2022 r. nr [...] wezwał zobowiązanych do wykonania egzekwowanego obowiązku, informując również o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie zostało doręczone A. C. i skarżącej dnia 17 października 2022 r., a K. S. - dnia 20 października 2022 r. Ż. C. oraz Pan F. S. upomnienia nie odebrali, więc w tym przypadku – zgodnie z art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej – "K.p.a.") - upomnienie zostało doręczone w dniu 3 listopada 2022 r. W dniu 17 października 2022 r. skarżąca drogą mailową przedłożyła protokół wykonanej próby szczelności instalacji gazowej oraz poinformowała, że nie jest w stanie wykonać nałożonych obowiązków z uwagi na konflikt z jednym z współwłaścicieli. Jednocześnie zawnioskowała o wykonanie żądanej dokumentacji przez organ nadzoru budowlanego. Dnia 28 października 2022 r. K. S. i F. S. w odpowiedzi na upomnienie wskazali, że nie są w stanie wykonać nakazu z powodu braku wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli budynku. Przedstawiona została korespondencja mailowa z pozostałymi współwłaścicielami budynku w sprawie wykonania nakazanej dokumentacji. Poinformowali również, że w zakresie upoważnienia do dokonania czynności został złożony wniosek do sądu, a dodatkowo starano się osiągnąć konsensus ze wszystkimi współwłaścicielami poprzez mediację, jednak próba ta nie doszła do skutku.
W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB wystawił w dniu 20 grudnia 2022 r. tytuły wykonawcze nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] przyporządkowane odpowiednio do każdego z ww. zobowiązanych, wszczął egzekucję administracyjną w celu wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji, natomiast postanowieniem nr 2589/2022 nałożył na Ż. C., A. C. i skarżącą grzywnę w kwocie po 10000 na każdą z ww. osób z osobna, natomiast na K. S. oraz F. S. grzywnę w kwocie po 3000 zł na każdą z ww. osób z osobna. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez wszystkie strony zobowiązane, w wyniku rozpatrzenia których DWINB wydał postanowienie z dnia 21 marca 2023 r. Nr 243/2923 o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. W związku z powyższym PINB w dniu 6 kwietnia 2023 r. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-[...] tytuł wykonawczy nr [...], aby wyegzekwował kwotę nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia.
Dnia 24 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-[...] zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r. Nr 955/2023 PINB orzekł o oddaleniu zarzutu ww. zobowiązanej. Postanowienie to zostało oprotestowane przez skarżącą, po rozpoznaniu którego DWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, powołując się na przepisy art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej – "u.p.e.a."), że przesłanka nieistnienia obowiązku nie znajduje w przedmiotowej sprawie uzasadnienia, ponieważ obowiązek został nałożony postanowieniem PINB z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 2589/2022, utrzymanym w mocy postanowieniem DWINB z dnia 21 marca 2023 r. nr 243/2023. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca nie wykonała postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i nie uregulowała tej należności zgodnie z wezwaniem zamieszczonym w ww. postanowieniu organu pierwszej instancji. Zawierało ono pouczenie, że w przypadku nieuregulowania należności zostanie ona ściągnięta w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zatem obowiązek jak najbardziej istnieje i należy go wykonać. Obowiązek ten również nie wygasł w całości albo w części. Obowiązek w egzekucji administracyjnej został określony zarówno zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia jak i z treścią przepisu prawa. Decyzja nakazowa PINB z dnia 1 lipca 2022 r. nr 1344/2022 została wydana na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. PINB decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W. przeprowadzenie kontroli instalacji gazowej i przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w budynku: przeprowadzenie kontroli budynku (kontrola w cyklu 5-letnim), polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, kontrolą należy objąć instalację elektryczną w budynku oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku. Obowiązek w egzekucji administracyjnej został określony na podstawie postanowienia z dnia 20 grudnia 2022 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nie istnieją zatem podstawy do twierdzenia, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przywołane wyżej przesłanki.
Nie ulega również wątpliwości, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy egzekwowany obowiązek jest wymagalny. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Według aktualnego brzmienia przepisów u.p.e.a., brak wymagalności obowiązku oznacza według art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. - odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, wystąpienie innej przyczyny niż określona w lit. a i b. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała ani na odroczenie terminu wykonania obowiązku, ani na rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, ani wreszcie nie podała innej przyczyny braku wymagalności obowiązku. Zobowiązanie finansowe, które jest przedmiotem przymusowego egzekwowania, zostało określone postanowieniem PINB z dnia 20 grudnia 2022 r., w którym wyznaczono termin dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji na uiszczenie orzeczonej grzywny. Bezskuteczny upływ wskazanego terminu spowodował wymagalność obowiązku i możliwość wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę do wszczęcia egzekucji, co też się w sprawie niniejszej stało. W tym miejscu organ wyjaśnił, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków.
Za nieuzasadniony DWINB uznał również zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.), wyjaśniając, że egzekucja grzywien w celu przymuszenia jest prowadzona bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Obowiązek przesłania zobowiązanemu upomnienia wynika z art. 15 § 1 u.p.e.a. Słusznie organ pierwszej instancji wskazał, że w wydanym na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 października 2014r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (t.j. Dz.U. 2017, poz. 131) znalazł się wyjątek od obowiązku przesłania zobowiązanemu upomnienia. Zgodnie z § 2 pkt 8 cyt. rozporządzenia egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
Ponadto DWINB stwierdził, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą w zażaleniu nie ma związku z oceną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżąca podnosi kwestie dotyczące prowadzenia postępowania wobec niewłaściwych stron (wobec współwłaścicieli lokali w budynku zamiast wspólnoty mieszkaniowej). Niemniej postępowanie, w toku którego wydano ww. postanowienia, dotyczy egzekucji administracyjnej obowiązku nakazanego decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. nr 1344/2022. Kwestię niewłaściwego adresata nakazu można było poruszyć w sytuacji odwołania się od ww. decyzji. Strony tego nie zrobiły, wobec czego decyzja stała się ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym o niezmienionej treści.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o częściowym wykonaniu nakazu, organ wskazał, że obowiązek nakazany ww. decyzją nie został wykonany. Przedłożone dokumenty nie stanowiły o realizacji obowiązku nawet w najmniejszym zakresie, bowiem nie przedłożono protokołu z kontroli instalacji gazowej i przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w odniesieniu do całego budynku, protokołu z kontroli budynku w cyklu 5-letnim ani ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny całego budynku. To organ pierwszej instancji a nie sama zobowiązana, stwierdza czy obowiązek został wykonany choćby w części. Ponadto strona wiedziała, że przedłożone dokumenty nie stanowiły o częściowej realizacji obowiązku, bo była o tym informowana. Ponadto, w treści postanowienia z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 2589/2022 PINB wskazał, że nakaz nie został w jakimkolwiek zakresie wykonany. W efekcie DWINB nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień – ani tych podniesionych w zażaleniu, ani też innych - branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W skardze wywiedzionej na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uwzględnienie przez Sąd zarzutów oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych poniesionych przez strony. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca zwróciła uwagę, że PINB wydając postanowienie o nałożeniu grzywny stosuje środek egzekucyjny nieprzewidziany w Prawie budowlanym, albowiem nakłada grzywnę w wysokości 36000 zł na pięcioro osób fizycznych, wskazując różnym osobom różną wysokość grzywny. Samo ustalenie, że wobec stron postępowania uwzględnia się odmienne stany faktyczne i stosuje inne normy prawne, czyni niemożliwym wystawianie różnych tytułów wykonawczych na podstawie jednego tytułu egzekucyjnego. Nadto, postanowienie o nałożeniu grzywny w stosunku do budynku wielomieszkaniowego (trzylokalowego) powinno być skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej i zupełnie inaczej powinno wskazywać kwotę grzywny i rozkład obowiązku nałożony na jej członków.
Ponadto, skarżąca wskazała, że niemożność wykonawcza decyzji z dnia 1 lipca 2022 r. jest powodem do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Takim samym wnioskiem winno być objęte także postanowienie o nałożeniu grzywny, w tym konkretnym wypadku Sąd winien rozważyć stwierdzenie nieważność tytułu egzekucyjnego z urzędu. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. wynika, że podstawą zarzutu może być błąd, co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3) oraz nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Sama matematyka (wyliczenie grzywny) w kwocie 36000 zł, przy jednoznacznym przepisie prawa mówiącym, że grzywna nie może być wyższa niż 10000 zł, czyni decyzję o jej nałożeniu wewnętrznie sprzeczną i nielogiczną, a tym samym w istocie nienadającą się do wykonania. Wewnętrzna sprzeczność jest tak rażąca, że w istocie nie da się przełożyć decyzji (tytułu egzekucyjnego) na tytuł wykonawczy. A jednak uczyniono to, naruszając zasady zdroworozsądkowe.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 9 lutego 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej – "P.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Uwzględniając powyższe przepisy, Sąd doszedł do wniosku, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu w całości, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty sformalizowany środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Podniesione w treści zarzutów okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Z przepisu art. 33 § 2 u.p.e.a. wynika, że podstawą zarzutu jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Stosownie do art. 34 § 1-3 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej Wierzyciel natomiast rozpoznając zarzut wydaje postanowienie, w którym (art. 34 § 2 u.p.e.a.):
1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;
2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:
a) w całości,
b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;
3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej,
jeżeli:
a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,
b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.
Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Zarzut jest zatem środkiem prawnym o jednolitym charakterze, co powoduje, że wnosząc go zobowiązany zamierza wykazać zaistnienie jednej z przesłanek z art. 33 § 2 u.p.e.a, czym kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Co istotne, z uwagi na podnoszone w skardze odnoszące się do prawidłowości wymierzenia grzywny jak i jej adresatów, a także kwestie wskazane w zarzucie dotyczące podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyz technicznych jak i kosztów wykonania nałożonego obowiązku (w szczególności sporządzenia ekspertyzy technicznej) oraz braku w postanowieniu organu drugiej instancji o utrzymaniu w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia stosownych pouczeń, postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., III FSK 546/21). Ponadto, w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a.
W rozpoznawanej sprawie podstawę wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stanowią przepisy:
1) art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku);
2) art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. (określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia);
3) art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. (określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu);
4) art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia);
5) art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. (wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części);
6) art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku w przypadku wniesienia wniosków o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny do DWINB we Wrocławiu i do WSA we Wrocławiu (w skardze na postanowienie o nałożeniu grzywny).
Podkreślenia wymaga w tym miejscu jednak fakt, że skarżąca powołując powyższe podstawy wniesienia zarzutu, nie uzasadniła go w taki sposób, aby zarzut mógł zostać uwzględniony, a jak wskazano powyżej, w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutu przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tego zarzutu. W zarzucie zostało wskazane, że po utrzymaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w mocy PINB nie upomniał stron postępowania celem wykonania obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów budowlanych, tym samym nie dał stronom możliwości złożenia wniosku o wydłużenie terminów do sporządzenia tych dokumentów. W tym miejscu należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyegzekwowania nieuiszczonej grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr 1344/2022, zatem zarzut w powyższym zakresie nie dotyczy w istocie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w zakresie grzywny a obowiązku wynikającego z ww. decyzji administracyjnej. Ponadto, słusznie wskazały organy, że egzekucja grzywien w celu przymuszenia jest prowadzona bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Obowiązek przesłania zobowiązanemu upomnienia wynika z art. 15 § 1 u.p.e.a., jednakże w wydanym na podstawie tego przepisu rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 131) znalazł się wyjątek od obowiązku przesłania zobowiązanemu upomnienia. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 8 tego rozporządzenia, egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Powyższe pozwala zatem na stwierdzenie, że zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.) nie jest uzasadniony.
Do podobnego wniosku należało dojść w odniesieniu do zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Pojęcie "nieistnienie obowiązku" oznacza przede wszystkim egzekucję, w której obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa, bądź też obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, przy czym zobowiązany, podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., III FSK 1222/22). Słusznie zatem w tym zakresie organy wskazały, że przesłanka nieistnienia obowiązku nie znajduje w przedmiotowej sprawie uzasadnienia, ponieważ bezspornie skarżąca nie wykonała postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ani nie uregulowała tej należności zgodnie z wezwaniem zamieszczonym w postanowieniu organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, pomimo że zawierało pouczenie, iż w przypadku nieuregulowania należności zostanie ona ściągnięta w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponieważ zatem grzywna w celu przymuszenia nie została samodzielnie uiszczona, termin na jej uiszczenie upłynął, a nakazany obowiązek nie został nawet w najmniejszym zakresie wykonany, obowiązek jak najbardziej istnieje i należy go wykonać. To oznacza również, że obowiązek określony w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie wygasł, zatem przesłanka z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. (wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części) także w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.
Ponadto, obowiązek w egzekucji administracyjnej został określony zarówno zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a.) jak i z treścią przepisu prawa (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a.), co czyni zarzut wniesiony na podstawie powołanych wyżej przepisów nieuzasadnionym. Obowiązek w egzekucji administracyjnej został określony na podstawie wydanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które następnie zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji. Zatem nie ma podstaw, jak słusznie wskazały organy, by sądzić, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przywołane przesłanki. Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie skarżącej podnoszone w zarzucie, że PINB wydając postanowienie o nałożeniu grzywny, stosuje środek egzekucyjny nie przewidziany w Prawie budowlanym, bowiem podstawę do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia dają przepisy u.p.e.a. a nie Prawa budowlanego.
W zakresie zarzutu braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.) skarżąca wskazała, że ma ono miejsce w przypadku wniesienia wniosków o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny do DWINB i do WSA we Wrocławiu (w skardze na postanowienie o nałożeniu grzywny). W tym zakresie Sąd podziela całkowicie stanowisko organów, że sama okoliczność złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia nie przesądza o jego pozytywnym rozpatrzeniu, a zatem nie można też stwierdzić, że obowiązek nie jest wymagalny w danym momencie. W dniu podejmowania kontrolowanych postanowień organy nie otrzymały żadnej informacji o wstrzymaniu przez Sąd wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nadto, postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r. Nr 420/2023 DWINB odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia leżącego u podstaw wystawienia w niniejszej sprawie tytułu wykonawczego. Z urzędu wiadomym jest także, że w dniu 18 października 2023 r. zostało wydane przez WSA we Wrocławiu postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia 21 marca 2023 r. Nr 243/2023 (II SA/Wr 269/23).
Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych w zarzucie (tj. braku porozumienia między współwłaścicielami nieruchomości w zakresie sporządzenia wymaganych dokumentów, zachowania jednego ze współwłaścicieli pozostającego w konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami), należy zauważyć, że nie stanowią one podstawy do wniesienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem – jak wyżej wskazano - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Nie mogą zatem odnieść zakładanego rezultatu, bowiem nie wpisują się w zamknięty katalog przypadków czy okoliczności opisanych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. W tym zakresie organy egzekucyjne prawidłowo ustaliły i wyjaśniły zobowiązanej, że wystawienie przedmiotowego tytułu wykonawczego było następstwem niewykonania nałożonego na stronę ostatecznym postanowieniem.
Na marginesie należy zwrócić uwagę, że powołany w zarzucie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2019 r. (II SA/Wr 659/18) został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r. (II OSK 1161/19) uchylony a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W wyroku tym NSA stwierdził m.in., że "w szczególności nie jest do zaakceptowania pogląd, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w części dotyczącej obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, stanowi postanowienie podlegające wykonaniu zastępczemu w trybie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym niedopuszczalne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego".
Odnosząc się zaś do twierdzeń podniesionych w skardze dotyczących niemożności wykonawczej decyzji z dnia 1 lipca 2022 r., która jest powodem złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, można za organem drugiej instancji powtórzyć, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego, nie jest jego kontynuacją. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania orzeczonego na podstawie Prawa budowlanego obowiązku kierowanego do właściciela obiektu budowlanego. Ewentualna wadliwość może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Weryfikacja decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, jest możliwa ewentualnie w odrębnych, administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych uregulowanych w art. 145-163 K.p.a., takich jak np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.). Odmienna ocena argumentów skarżącej prowadziłaby do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i zastosowania w niniejszej sprawie dodatkowej nieprzewidzianej instancji odwoławczej, mającej zakwestionować dotychczasowe ostateczne rozstrzygnięcie w zakresie orzeczonego nakazu. Tym samym wniosek skarżącej o rozważenie przez Sąd stwierdzenia nieważności tytułu egzekucyjnego z urzędu nie mógł zostać uwzględniony. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia 1 lipca 2022 r., to obowiązek istnieje i podlega wykonaniu. Okoliczność ta jest w niniejszej sprawie jednoznaczna. I nie ma tutaj znaczenia, że został złożony wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Dopóki bowiem nie zostanie wyeliminowania z obrotu wspomniana decyzja nakładająca określone obowiązki, dopóty skarżąca będzie zobowiązana do jej wykonania. W niniejszym postępowaniu prawidłowość tej decyzji nie podlega weryfikacji, jest ona wiążąca tak dla organów egzekucyjnych, dla skarżącej, jak również dla Sądu. Jak bowiem wynika art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Inaczej mówiąc, kwestia prawidłowości wydawanych orzeczeń nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, a przyjęcie takiego poglądu byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji poza trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi w K.p.a.
Tym samym Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, w tym przepisów u.p.e.a. Mając to na uwadze, skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.