II SA/Bk 1889/25

II SA/Bk 1889/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 960
art. 191 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 października 2025 r. nr 10/2025 w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 kwietnia 2025 roku numer BI.ZPU.4.522.18.2023; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego G. sp. z o.o. w likwidacji w W. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 2 października 2025 r. znak B.RPU.533.6.2024.MB Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) utrzymał w mocy decyzję z 7 kwietnia 2025 r. znak BI.ZPU.4.522.18.2023 wydaną przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ) w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
D. D. w piśmie z 27 kwietnia 2023 r. wystąpił do Dyrektora ZZ informując o ciągłym utrzymywaniu się podtopień na działkach nr [...] i [...] obręb B., gmina Barczewo, powiat olsztyński - w związku z "brakiem przepustu wody na odcinku od jezdni do jeziora W.". Autor pisma sformułował również prośbę o wskazanie na jakim etapie są działania podjęte przy piśmie sygnatura sprawy GN-I.7021.108.2020, a także o pomoc w wyegzekwowaniu oczyszczenia oraz udrożnienia urządzeń melioracji wodnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb B., gmina Barczewo, powiat olsztyński, co do których w 2020 r. Starosta Powiatowy w Olsztynie wnosił do Dyrektora RZGW w Białymstoku o ustalenie szczegółowych prac i terminów mających na celu utrzymanie powyższych urządzeń. Wskazał także na narastający problem związany z działalnością bobrów.
W dniu 27 marca 2024 r. Dyrektor ZZ przeprowadził oględziny, podczas których ustalono stan rowu biegnącego w kierunku jeziora Wadąg na terenie obrębu B., gmina Barczewo, w tym wskazano, że występuje kilka miejsc blokujących przepływ wody, która stagnuje m.in. na działkach nr [...] i [...], co blokuje odpływ do jeziora. Załączono dokumentację fotograficzną.
Zawiadomieniem z 27 maja 2024 r. Dyrektor ZZ poinformował m.in. G. Spółkę z o.o. w W., w trybie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: p.w.), o wszczęciu postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. odcinka rowu R-B na działkach nr [...] i [...] obręb B., gmina Barczewo, powiat olsztyński, województwo warmińsko-mazurskie.
Decyzją z 19 czerwca 2024 r. Dyrektor ZZ, orzekając na podstawie art. 191 p.w. "w postępowaniu z wniosku osoby fizycznej dotyczącym niedrożności istniejącego rowu R-B występującego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] [...] ze względu na nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty powodujące zalewanie działek wnioskodawcy" – zobowiązał G. Sp. z o.o. w W. jako właściciela działek nr [...] i nr [...] do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego R-B przez jego odtworzenie do wymiarów: szerokość dna min. 1,00 m i nachylenie skarp min. 1:1, a także do dostosowania głębokości do rzędnej dna przepustu na działce nr [...]; ustalił termin wykonania prac do 30 listopada 2024 r.
Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku Starostwa Powiatowego w Olsztynie została wydana decyzja z 21 września 2021 r., której nieważność w części dotyczącej działek nr [...] i [...] stwierdził Dyrektor RZGW, a ponadto wpłynął wniosek osoby fizycznej w sprawie zalewania działek nr [...] i [...] spowodowanego niedrożnością rowu. Dlatego przeprowadzono 27 marca 2024 r. wizję lokalną ustalając konieczność przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Wskazano, że wieloletni brak wykonywania na bieżąco konserwacji rowu spowodował jego wypłycenie oraz zarośnięcie skarp uniemożliwiające swobodny przepływ wody. Dlatego należało zastosować art. 191 p.w.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. Spółka z o.o. w W., która zarzuciła pominięcie jej pełnomocnika przy wizji lokalnej oraz niewyjaśnienie istoty sprawy, w tym przeprowadzenie tylko jednego dowodu, podczas którego nie miała swojego przedstawiciela.
Decyzją z 29 października 2024 r. Dyrektor RZGW, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zalecił wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, dokonywanie czynności procesowych z zapewnieniem udziału przedstawicieli stron postępowania oraz wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o wyniki postępowania dowodowego.
Ponownie prowadząc postępowanie Dyrektor ZZ, po uprzednim zawiadomieniu stron o zamiarze przeprowadzenia oględzin, przeprowadził tę czynność procesową 18 marca 2025 r. Ustalił istnienie odcinka rowu R-B na działkach nr [...] i [...] biegnącego w stronę jeziora Wadąg, który to rów na skutek wieloletniego braku konserwacji jest niedrożny (zarośnięcia dna i skarp, zakrzaczenie i zamulenie), stagnowanie wody w niektórych miejscach na powierzchni terenu, brak odpływu do jeziora. W trakcie oględzin wskazano na konieczność zapewnienia drożności odcinka ujściowego w km 0+00-0+235 na działkach nr [...] i [...] przez przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu B) przez odtworzenie wymiarów rowu oraz odmulenie przepustu na działce nr [...], obręb B.
Decyzją z 7 kwietnia 2025 r. Dyrektor ZZ, na podstawie art. 191 p.w., "w postępowaniu z wniosku osoby fizycznej" dotyczącym niedrożności rowu R-B na działkach nr [...] i [...] – "zobowiązał G. Sp. z o.o. w W. jako właściciela działek nr [...], [...] obręb B., gmina Barczewo, powiat olsztyński, województwo warmińsko-mazurskie, do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego R-B przez jego odtworzenie do wymiarów: szerokość dna min. 0,60 m i nachylenie skarp min. 1:1, a także dostosowanie głębokości do rzędnej dna przepustu na działce nr [...] obręb B., gmina Barczewo na odcinku w km 0+000-0+235 rowu (m 235); ustalił termin wykonania prac do 30 czerwca 2025 r. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji powtórzył ustalenia sformułowane w decyzji z 19 czerwca 2024 r. oraz wskazał na ustalenia wizji w terenie z 18 marca 2025 r. Wyjaśnił, że w jego ocenie niezbędne jest orzeczenie o przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. z o.o. w likwidacji w W. Zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania tj.
a) art. 28 oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania - wydanie decyzji na rzecz Spółki jednak bez uwzględnienia jej aktualnego statusu prawnego jako Spółki w likwidacji;
b) art. 79 § 1 oraz § 2 k.p.a. przez pominięcie jej pełnomocnika przy dokonywaniu oględzin 18 marca 2025 r. i uniemożliwienie mu uczestniczenia w oględzinach z uwagi na brak powiadomienia o miejscu i czasie tej czynności procesowej;
c) art. 61 § 1, art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób zgodny z przepisami prawa, tj. przeprowadzenie oględzin 18 marca 2025 r. przed wszczęciem postępowania administracyjnego i przed zawiadomieniem stron o tym (pismo z 24 marca 2025 r.);
d) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte wskazanie w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających stwierdzenie, że "strona" doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie i tym samym naruszyła stosunki wodne, niewyjaśnieniu na czym miałoby polegać naruszenie stosunków wodnych, w jaki sposób do tego doszło i kiedy, niewskazaniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (wydaniu rozstrzygnięcia określonej treści), w sytuacji gdy wykonanie tej powinności umożliwia ocenę zasadności wydanego rozstrzygnięcia i uznania, że decyzja została wydana w oparciu o zasadę swobodnego a nie dowolnego uznania organu;
e) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ stosownych dowodów oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
f) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego pozwalającego ustalić przesłanki nałożenia obowiązków;
g) art. 7, art. 12 § 1, art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie się przez organ pierwszej instancji do wskazań zawartych w decyzji organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy
- co miało istotny wpływ na jej wynik, gdyż doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i rażąco naruszało przepisy postępowania administracyjnego oraz interes strony, skutkując wydaniem wadliwej decyzji nakładającej na stronę obowiązki;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 191 ust. 1 p.w. przez oparcie się na niepełnym materiale dowodowym i uznanie, iż doszło do nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a także dopuszczenie dowodu z aktualnego wydruku CIKRS Spółki - celem wykazania, iż w dacie wydawania decyzji Dyrektora ZZ posiadała status "w likwidacji", co nie zostało uwzględnione, w związku z czym skierowano decyzję do błędnie oznaczonego podmiotu (strony).
W ocenie odwołującej się decyzję skierowano do podmiotu, który nie miał już pełnej zdolności do działania, gdyż spółka w likwidacji może działać wyłącznie w zakresie czynności związanych z zakończeniem likwidacji, w tym rozliczeniem majątku. Zwróciła uwagę na doręczenie 24 marca 2025 r. zawiadomienia o oględzinach, które odbyły się 18 marca 2025 r. i w których nie uczestniczył jej pełnomocnik. Nadto organ przeprowadził tylko jedną czynność dowodową (oględziny) i uczynił to wadliwie, podczas gdy zastosowanie art. 191 p.w. wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, w szczególności wykazania związku przyczynowego między zaniedbaniem a skutkiem. Nadto Dyrektor ZZ nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego, przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niewyczerpujący, nie wyjaśnił czy nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego doprowadziło do szkodliwego oddziaływania na grunty, a jeśli tak to w jaki sposób; nie określił precyzyjnie rodzaju i sposobu wykonania prac niezbędnych do odtworzenia urządzenia wodnego, nie przeprowadził należycie oględzin w celu zweryfikowania stanu faktycznego w terenie. Odwołująca nie posiada wiedzy jak prawidłowo ma wykonać nakazany obowiązek.
Zaskarżoną decyzją z 2 października 2025 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, jako wydaną po wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zauważył, że w dacie wydawania decyzji w pierwszej instancji G. posiadała status spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji, co oznacza, że zachowała ona osobowość prawną oraz zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego. Zmiana statusu nie wpłynęła na ważność decyzji ani na możliwość jej wykonania. Obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej ciążą w taki przypadku na likwidatorze spółki, który reprezentuje ją w postępowaniach administracyjnych. Błędne oznaczenie w decyzji formy prawnej spółki nie wpływa na skuteczność rozstrzygnięcia, jeżeli decyzja została skutecznie doręczona i strona miała możliwość wniesienia odwołania. Dyrektor RZGW podkreślił, że organ administracji nie ma obowiązku monitorowania wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym, a obowiązek prawidłowego oznaczenia stron spoczywa na podmiocie uczestniczącym w postępowaniu (wskazał wyroki z 9 września 2021 r., II SA/Lu 447/21 oraz z 25 marca 2014 r., II GSK 79/13). Spółka z o.o. w likwidacji może być stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji, o ile nie została wykreślona z KRS. Sam fakt likwidacji nie wpływa na skuteczność decyzji ani na jej doręczenie. Do dnia wydania decyzji przez Zarząd Zlewni odwołująca się Spółka widniała w rejestrze KRS. W związku z powyższym przedstawione zarzuty naruszenia art. 28 oraz 107 § 1 pkt 3 k.p.a. nie są skuteczne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 61 § 1, art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art 9 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że uchybienia tym przepisom nie mają znaczącego wpływu na wynik sprawy, ponieważ strony postępowania prawidłowo poinformowano o terminie oględzin, a następnie o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Następnie Dyrektor RZGW zacytował przepisy art. 191 ust. 1, 2 i 5 p.w. oraz wyjaśnił restytucyjny charakter decyzji wydawanej na ich podstawie. Skonkludował w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, zapadła w oparciu o ustalony stan faktyczny, a jej treść odpowiada zaleceniom organu odwoławczego. Nie stwierdzono uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie lub zmianę.
Skargę na decyzję Dyrektora RZGW wniosła do sądu administracyjnego G. z o.o. w likwidacji w W. Zarzuciła naruszenie:
1) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie pełnomocnika strony o zebraniu materiału dowodowego i zakończeniu postępowania dowodowego, co pozbawiło stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału - w szczególności uniemożliwiło poinformowanie organu o akcie notarialnym z 9 maja 2025 r. (Rep. [...]) pomiędzy G. sp. z o.o. w likwidacji a G.1 sp. z o.o., mocą którego doszło do sprzedaży warunkowej nieruchomości, przeniesienia posiadania na osobę trzecią ze wskazaniem, iż to kupujący od chwili wydania ponosi wszelkie ciężary związane z nieruchomością;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym pominięcie, ze na dzień wydania zaskarżonej decyzji Spółka nie była już posiadaczem nieruchomości, a faktyczne władanie przeszło na nabywcę – G.1 sp. z o.o. Brak ustalenia tego elementu stanu faktycznego doprowadził do obarczenia obowiązkiem niewłaściwego podmiotu i naruszył zasadę prawdy obiektywnej;
3) przepisów o doręczeniach (art. 39, 40 § 1, 42 § 1 k.p.a.) przez doręczenie decyzji z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika i skierowanie jej bezpośrednio do siedziby Spółki, mimo że organ dysponował pełnomocnictwem i prowadził wcześniejszą korespondencję przez pełnomocnika. Działanie to stanowiło rażące naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., a decyzja winna być uznana za niedoręczoną skutecznie stronie;
4) art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z pogwałceniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz pominięcie aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, co skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z rzeczywistością gospodarczą i niesprawiedliwej.
W ocenie skarżącej wszystkie uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziły do wydania decyzji wobec podmiotu, który w dacie rozstrzygnięcia nie był już posiadaczem ani faktycznym władającym nieruchomością, a ponadto został pozbawiony prawa czynnego udziału w postępowaniu. Zaniechanie zawiadomienia pełnomocnika o zakończeniu postępowania dowodowego i pominięcie istotnych dokumentów - w szczególności aktu notarialnego z 9 maja 2025 r. - uniemożliwiło organowi poznanie rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Gdyby organ dopełnił uchybionych obowiązków musiałby dojść do wniosku, że skarżąca nie ponosi ciężarów związanych z nieruchomością i nie może ponosić odpowiedzialności za stan urządzenia wodnego. Z kolei pominięcie pełnomocnika przy doręczeniu decyzji pozbawiło stronę możliwości skutecznego działania procesowego i obrony swoich praw. W konsekwencji decyzja zapadła z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej, czynnego udziału strony oraz zaufania do organów państwa, co czyni ją dotkniętą wadą istotną i uzasadnia uchylenie w całości.
Rozwijając zarzuty dotyczące nieuwzględnienia aktu notarialnego warunkowej sprzedaży działek nr [...] oraz nr [...] skarżąca Spółka wywiodła, że stronami umowy były: zbywca – G. sp. z o.o. w likwidacji oraz nabywca – G.1 sp. z o.o. w W. Umowa została zawarta pod warunkiem niewykonania prawa pierwokupu przez Skarb Państwa - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Olsztyn, przysługującego na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Prawo to nie zostało wykonane w przewidzianym terminie, pierwokup nie nastąpił. W treści aktu notarialnego strony potwierdziły zapłatę pełnej ceny zakupu, co świadczy o dojściu do skutku transakcji pod względem ekonomicznym. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że jako zbywca udzieliła nabywcy nieodwołalnego pełnomocnictwa do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości, obejmującego prawo działania w imieniu mocodawcy oraz składania wszelkich oświadczeń i przyjmowania dokumentów niezbędnych do wykonania tej czynności. Fakt udzielenia takiego pełnomocnictwa stanowi jednoznaczny dowód, że zbywca utracił jakikolwiek gospodarczy i faktyczny związek z nieruchomością, pozostając jedynie stroną czynności technicznej, nie zaś faktycznym posiadaczem lub użytkownikiem. Podkreśliła treść § 4 aktu notarialnego, zgodnie z którym wydanie nieruchomości do posiadania nabywcy nastąpiło w dniu zawarcia umowy, a od chwili wydania wszelkie ciężary i obowiązki związane z nieruchomością, w tym podatki, opłaty oraz inne świadczenia publicznoprawne, ponosi wyłącznie nabywca. Zatem z dniem 9 maja 2025 r. skarżąca przestała być właścicielem, jak i posiadaczem nieruchomości, a tym samym nie mogła być adresatem obowiązków związanych z utrzymaniem urządzenia wodnego. Do skargi załączono akt notarialny z 9 maja 2025r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Podczas rozprawy w dniu 24 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nie ma wiedzy o prostowaniu zaskarżonej decyzji, jak również o tym, czy została zawarta umowa przenosząca własność oraz na temat postępowań dotyczących innych odcinków rowu. Wskazał, że Lasy Państwowe nie skorzystały z prawa pierwokupu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu z powodu uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.
Istotne wątpliwości budzi przede wszystkim przedmiot decyzji odwoławczej. Nominalnie - utrzymano nią w mocy w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z 7 kwietnia 2025 r. znak BI.ZPU.4.522.18.2023, jednak przytoczona treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie potwierdza, że chodzi o tę decyzję. Nie dotyczy ona bowiem, jak błędnie wskazał organ odwoławczy, "przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego R-B przez jego odtworzenie do wymiarów: szerokość dna min. 1,0 m i nachylenie skarp min. 1:1, głębokość dostosować do rzędnej dna przepustu na działce nr [...] obręb B., gmina Barczewo". Decyzja Dyrektora ZZ z 7 kwietnia 2025 r. dotyczy "przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego R-B przez jego odtworzenie do wymiarów: szerokość dna min. 0,60 m i nachylenie skarp min. 1:1, głębokość dostosować do rzędnej dna przepustu na działce nr [...] obręb B., gmina Barczewo na odcinku w km 0+000-0+235 rowu (m 235)". Nie można przy tym tej nieścisłości zbagatelizować, bowiem przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy powtórzył treść utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jako dotyczącego rowu o rowie szerokości dna min. 1,0 m i konieczności dostosowania rzędnej dna przepustu do rzędnej na działce nr [...]. Powstała więc sytuacja, w której decyzja Dyrektora ZZ z 7 kwietnia 2025 r. zawiera nakaz przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego o określonych parametrach, a decyzja organu odwoławczego utrzymująca ją w mocy (nominalnie) – powołuje zupełnie inną treść decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodając do tego, iż Dyrektor RZGW utrzymał w mocy orzeczenie organu niższej instancji nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (który jest podstawą takiej treści rozstrzygnięcia), ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. (które są podstawami rozstrzygnięć odpowiednio: reformatoryjnego i umarzającego postępowanie administracyjne z uwagi na bezprzedmiotowość) – uprawniony jest wniosek o wewnętrznej sprzeczności wydanego rozstrzygnięcia odwoławczego, która może być wręcz postrzegana jako jego niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie wiadomo bowiem, czy Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniej funkcji rowu o szerokości dna min. 1,00 m czy też 0,60 m oraz czy głębokość rzędnej należy dostosować do rzędnej dna przepustu na działce nr [...] czy też nr [...], a także czy należy to uczynić "na odcinku w km 0+000-0+235 (m 235)" czy innej. Już tylko te uchybienia – jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd ustalił ich wystąpienie z urzędu, do czego był zobowiązany z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Marginalnie dodać należy, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja była prostowana oraz wiedzy na temat sprostowania nie posiadał również pełnomocnik skarżącej.
Na uwzględnienie zasługują też zarzuty procesowe skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. O ile jednak argumentacja Spółki skoncentrowała się na nieuwzględnieniu przez organy utraty przez nią statusu posiadacza nieruchomości, na której znajdują się sporne rowy (o której to okoliczności będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), o tyle – w ocenie sądu – w pierwszej kolejności należy wskazać na przedwczesne zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960 z późn. zm.), dalej: p.w.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 191 ust. 1 p.w. jest tzw. decyzją restytucyjną. Jej celem jest przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) a także wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Jak wskazał NSA w wyroku z 30 września 2025 r. w sprawie III OSK 507/24 "Celem zaś nadrzędnym decyzji restytucyjnych, wydawanych na gruncie ww. przepisu, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód". Przesłankami zastosowania art. 191 ust. 1 p.w. jest więc: po pierwsze, występowanie na danym terenie urządzenia wodnego; po drugie, ustalenie właściciela tego urządzenia, po trzecie, ustalenie nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, ustalenie następstwa nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego w postaci zmiany jego funkcji (któremu decyzja wyżej wymieniona ma zapobiec).
Tymczasem z akt sprawy jedynie wynika, że postępowanie zostało wszczęte odnośnie rowu R-B biegnącego przez działki nr [...] i [...] z kierunkiem spływu do jeziora Wadąg, że dwukrotnie sprawdzano stan tego rowu ustalając jego niedrożność oraz zakrzaczenie wywołane wieloletnim brakiem konserwacji (notatki z oględzin z 28 marca 2023 r. oraz z 18 marca 2024 r.), a także że – na datę wszczęcia postępowania 3 czerwca 2024 r. (data doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu z 27 maja 2024 r.) - to skarżąca była właścicielem działek [...] i [...]. Wydanie decyzji na podstawie art. 191 ust. 1 p.w. każe przyjąć, że mamy do czynienia z urządzeniem wodnym - rowem w rozumieniu art. 16 pkt 65 p.w., do którego należytego utrzymywania zobowiązana była Spółka jako właściciel nieruchomości z rowem oraz w konsekwencji jako właściciel wody stojącej w rowie w granicach tej nieruchomości (art. 188 w związku z art. 214 p.w.). Nie wykazano jednak w sposób niebudzący wątpliwości, jak zmieniła się funkcja tego urządzenia oraz czy występuje szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, co jest jedną z przesłanek zastosowania art. 191 ust. 1 p.w., która powinna wystąpić kumulatywnie z przesłankami pozostałymi, wyżej wskazanymi. W aktach sprawy znajduje się natomiast tylko jedno pismo wskazujące, że stagnowanie wody w niektórych miejscach na powierzchni terenu działek nr [...] i [...] i brak odpływu do jeziora powoduje zakłócenia szkodliwie oddziałujące na wody lub grunty. Chodzi mianowicie o kserokopię pisma D. D. z 27 kwietnia 2023 r. wskazującego, że występują podtopienia na działkach nr [...] i [...] oraz zawierającego prośbę o pomoc w wyegzekwowaniu i udrożnieniu urządzeń melioracji wodnych zlokalizowanych m.in. na działkach nr [...] i [...]. Czy jest to jednak spowodowane nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego na tych działkach - nie wiadomo, bowiem organ nie wyjaśnił związku przyczynowego między sytuacją na działkach należących w dniu wszczęcia postępowania do skarżącej a sytuacją na działkach autora ww. pisma. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć i rysunków wynika jedynie, że istnieje rów z kierunkiem odpływu do jeziora Wadąg oraz że w niektórych miejscach stagnuje woda, natomiast jaki ma związek sytuacja na działkach nr [...] i [...] z sytuacją na działkach interweniującego oraz czy jest to bezpośredni związek przyczynowy – nie wskazano. Nie jest to wbrew pozorom oczywiste zważywszy na długość rowu i odległość między działkami nr [...] i [...] a działkami [...] i [...] (vide [...] oraz zdjęcia na k. 6 i 7 akt adm.). Reasumując nie wyjaśniono jaki jest związek przyczynowy między nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego na działkach nr [...] i [...] a zmianą jego funkcji bądź szkodliwym oddziaływaniem na wody lub grunty i przede wszystkim które. Zastosowanie art. 191 ust. 1 p.w. wymaga wykazania tej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości.
Marginalnie sąd zwraca uwagę, że we włączonej do akt sprawy kserokopii pisma D. D. z 27 kwietnia 2023 r. wskazano, iż w stosunku do m.in. działek nr [...] i [...] podjęto w 2020 r. działania interwencyjne polegające na złożeniu przez Starostę Olsztyńskiego wniosku z 23 października 2020 r. do Dyrektora RZGW o podjęcie prac na podstawie art. 206 i art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 205 p.w. – a więc jako do urządzeń melioracji wodnych. Nie sposób ustalić na podstawie akt sprawy, czy tamto postępowanie się toczy, ewentualnie jak się zakończyło i jak postępowanie kontrolowane w sprawie niniejszej ma się do tamtego postępowania. Nie jest to znowuż bez znaczenia, skoro przedstawiając stan faktyczny sprawy w zaskarżonych decyzjach organy wskazują, iż: (-) "w postępowaniu z wniosku Starostwa Powiatowego w Olsztynie ... została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni ... w części działek oznaczonych ewidencyjnie [...] i [...]" oraz że "wpłynął wniosek osoby fizycznej w sprawie zalewania działek nr [...] i [...] obręb B. gmina Barczewo spowodowane niedrożnością rowu na ww. działkach" (vide decyzja Dyrektora ZZ z 19 czerwca 2024 r.), a także że (-) "w postępowaniu prowadzonym z wniosku osoby fizycznej" (decyzja z 7 kwietnia 2025 r.). Nie wiadomo zatem, czy postępowanie w przedmiotowej sprawie jest kontynuacją postępowania zainicjowanego w 2020 r. przez Starostę, czy wszczęte jest odrębnie dopiero w 2023r. na skutek zawiadomienia z 27 maja 2024 r. (nie jako kontynuacja). Sąd też zwraca uwagę, że nie wiadomo czy w stosunku do spornego odcinka rowu na działkach nr [...] i [...] nie została wydana decyzja na podstawie art. 206 p.w. jako do urządzenia melioracji wodnych. Nie wskazano też, czy rów jest zaewidencjonowany. Tak wskazane nieprawidłowości dotyczą decyzji obydwu instancji, co uzasadniało uchylenie decyzji jako wydanych z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 191 ust. 1 p.w., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie zaś głównego zarzutu skargi dotyczącego skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu wskazać należy, że nie mógł on być podstawowym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji, chociaż przy ponownym prowadzeniu postępowania okoliczność ta będzie musiała być wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości. Z perspektywy postępowania sądowego istotne jest, że zaskarżona decyzja została skierowana do G. z o.o. w likwidacji w W. (czy inaczej: po rozpoznaniu jej odwołania). Podmiot ten posiada zatem co najmniej procesową legitymację skargową w sprawie niniejszej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. (interes prawny oparty na przepisach prawa procesowego z racji bycia adresatem decyzji). Po drugie przedłożony ze skargą akt notarialny Rep. A nr [...] będący przyrzeczoną warunkową umową sprzedaży – pod warunkiem niewykonania prawa pierwokupu przez Lasy Państwowe, nosi datę 9 maja 2025 r. Przypada ona co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji (2 października 2025 r.), jednak nie sposób ustalić, czy na datę orzekania przez Dyrektora RZGW doszło do wykonania prawa pierwokupu oraz czy doszło do zawarcia umowy przenoszącej własność (art. 157 Kodeksu cywilnego). Jak wskazał pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie przed sądem, z prawa pierwokupu uprawniony nie skorzystał, natomiast pełnomocnik nie miał wiedzy o zawarciu "ostatecznej" umowy przenoszącej własność (o której mowa w § 2 ust. 2 aktu notarialnego, a która miała być zawarta w terminie 14 dni od dnia doręczenia notariuszowi, zbywcy lub spółce kupującej oświadczenia Lasów Państwowych o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu, bądź też upływu terminu do wykonania tego prawa z art. 598 k.c., jednak nie później niż do 27 czerwca 2025 r.). Brak wiedzy pełnomocnik skarżącej tłumaczył udzieleniem Spółce kupującej przez skarżącą Spółkę (zbywcę) nieodwołalnego pełnomocnictwa do dokonywania w jej imieniu czynności prawnych odnośnie działek nr [...] i [...] (§ 6 aktu notarialnego).
Niezależnie jednak od powyższego w treści ksiąg wieczystych nr [...] obejmującej działkę nr [...] oraz nr [...] obejmującej działkę nr [...] – w dacie wyrokowania przez sąd w sprawie niniejszej brak jest wpisów nie tylko o nowym właścicielu ww. działek (tj. G.1 z o.o. w W. jako nabywcy według ww. aktu notarialnego), ale też wpisów jakichkolwiek wzmianek czy ostrzeżeń o zmianie właściciela. A zatem powody wskazane w skardze związane ze skierowaniem decyzji do niewłaściwego podmiotu (który miał utracić nie tylko posiadanie, ale też jak wskazano na s. 4 skargi również i własność) nie mogły stanowić głównej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Poza twierdzeniami skarżącej oraz treścią aktu notarialnego, który zawiera warunek co do którego nie wiadomo czy się ziścił i czy doszło do przeniesienia własności "ostateczną" umową (art. 157 k.c.) – na okoliczność zmiany właściciela działek w dacie zaskarżonej decyzji nie ma dowodów. Jednak z uwagi na zwrócenie sprawy do postępowania administracyjnego, które powinno być przeprowadzone z poszanowaniem zasad procesowych – wyjaśnienie tej okoliczności i skierowanie ewentualnej decyzji do właściwego podmiotu będzie należało do organów. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 191 ust. 1 p.w. nakaz z tego przepisu powinien być skierowany do właściciela urządzenia wodnego, a nadto stosownie do ust. 5 tej regulacji - stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3 jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód. Przy czym zastrzec należy, że organy powinny też wyjaśnić czy było w sprawie prowadzone postępowanie z art. 205-206 p.w. i jaki ewentualnie ma ono skutek dla niniejszego postępowania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zastosują się do wytycznych sformułowanych przez sąd w niniejszym uzasadnieniu. Dodać należy, nawiązując do pozostałych zarzutów skargi, że w wypadku przeprowadzania czynności procesowych wymagających udziału stron postępowania – zawiadomienia będą do nich kierowane ze stosownym wyprzedzeniem umożliwiającym udział w czynności i bez pominięcia pełnomocników, jeśli tacy w sprawie będą występowali.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł.