II SA/Bk 188/25

II SA/Bk 188/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1367
par. 3 ust. 1 pkt 1, par. 4 ust. 1, par. 8 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 18 listopada 2024 r. nr 66/D-II/HP/2024 w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 29 lipca 2024 r. numer 02/UM/2024.
Uzasadnienie
W dniu 15 marca 2022 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wysokiem Mazowieckiem (dalej: "PPIS") wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u K. B. wystawione dnia 9 marca 2022 r. przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej A. C. (dalej: "zgłoszenie"). W formularzu zgłoszenia wskazano, że miejscem zatrudnienia, w którym nastąpiło narażenie jest Spółdzielnia Mleczarska "M." w Wysokiem Mazowieckiem (dalej: "SM"), gdzie K. B. (dalej: "pracownica") była zatrudniona od [...] stycznia 2009 r. – najpierw na stanowisku operatora maszyn i urządzeń (do 2012 r.), a następnie na stanowisku pomocnika mleczarskiego (od 2012 r. do 2022 r.). Ze zgłoszenia wynika, że u pracownicy stwierdzono przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy, o których mowa w poz. 19.1. wykazu chorób zawodowych określonym w przepisach w sprawie chorób zawodowych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, tj. w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2013, poz. 1367 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM"), zwanym dalej "wykazem chorób zawodowych". Jako czynniki narażenia zawodowego stanowiące przyczynę choroby zawodowej wskazano wykonywanie monotonnych ruchów przy taśmie i pracę w zimnym magazynie. W uzasadnieniu zgłoszenia opisano wykonywane przez pracownicę zadania na poszczególnych stanowiskach, uzasadniające w ocenie lekarza wystawiającego zgłoszenie, wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie, czy występujące u pracownicy schorzenie jest choroba zawodową.
Zawiadomieniem z dnia 16 marca 2022 r. PPIS poinformował o wszczęciu w dniu 30 września 2021 r. postępowania w sprawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownicy, jednocześnie wzywając ją do uzupełnienia dokumentacji o oświadczenie dotyczące opisu sposobu wykonywania pracy ze szczególnym uwzględnieniem zakresu i stopnia obciążenia czynnościami, które mogły powodować nadmierne obciążenie, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia ww. pisma pracownicy.
W dniu 16 czerwca 2022 r. PPIS sporządził kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy wymienionej w poz. 19.1. wykazu chorób zawodowych, a pismem z dnia 13 lipca 2022 r. skierował pracownicę na badania do Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku (dalej: "PWOMP") w związku z podejrzeniem choroby zawodowej.
Pismem z dnia 28 września 2022 r. przedstawiciel PWOMP zwrócił się do PPIS o sprecyzowanie jakiego konkretnie schorzenia ma dotyczyć postępowanie diagnostyczno-orzecznicze oraz o uzupełnienie w tym zakresie skierowania na badania z dnia 13 lipca 2022 r. (pkt 8) oraz karty oceny narażenia zawodowego z dnia 15 czerwca 2022 r. (pkt 7), którą należy również uzupełnić w zakresie informacji o narażeniu zawodowym (pkt 14 a. i b.) w odniesieniu do konkretnej jednostki chorobowej wskazanej w skierowaniu.
W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 6 października 2022 r. PPIS wyjaśnił, że pkt 8 skierowania na badania diagnostyczno-orzecznicze oraz pkt 7 karty oceny narażenia zawodowego dotyczą przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy, tj. przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki; a także uzupełnił informacje w zakresie pkt 14 a. i pkt 14 b. karty oceny narażenia zawodowego.
Kolejnym pismem z dnia 9 listopada 2022 r. przedstawiciel PWOMP zwrócił się do PPIS o sprecyzowanie, których konkretnie ścięgien kończyny (górnej/dolnej) lub kończyn dotyczy ww. schorzenie oraz o uzupełnienie informacji o narażeniu zawodowym w pkt 14 a. i b. karty oceny narażenia zawodowego w odniesieniu do sprecyzowanego schorzenia, a ponadto o sprecyzowanie czasu narażenia zawodowego oraz o szczegółowe przedstawienie cyklu produkcyjnego, z dokładnym opisem wykonywanych czynności.
Pismem w związku z ww. pismem, PPIS zwrócił się w dniu 16 listopada 2022 r. do lek. A. C. o sprecyzowanie danych zawartych w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej, o informację których konkretnie ścięgien kończyny (górnej/dolnej) lub kończyn dotyczy zgłoszone schorzenie. W odpowiedzi na powyższe uzyskano pismo dnia 2 grudnia 2022 r., nie zawierające jednak wyczerpujących informacji, w związku z czym zapytanie ponowiono dnia 16 grudnia 2022 r. wyjaśniając, że niezbędne jest sprecyzowanie konkretnej choroby zawarte w wykazie chorób zawodowych. W odpowiedzi z dnia 12 stycznia 2023 r. lek. A. C. wyjaśniła, że u pracownicy stwierdzono następujące zmiany ścięgien: tkliwość i obrzęk rozcięgna podeszwowego obu stóp oraz tkliwość i obrzęk ścięgna Achillesa po stronie prawej.
W dniu 16 stycznia 2023 r. sporządzono notatkę służbową, z której wynika, że w związku z odpowiedzią lek. A. C. z dnia 12 stycznia 2023 r. prowadzone są dwa postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u pracownicy, w postaci przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, tj. przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, z których jedno dotyczy zapalenia rozcięgna podeszwowego obu stóp, zaś drugie zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej.
Zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2023 r. ponownie poinformowano pracownicę o wszczęciu dnia 16 stycznia 2023 r. postępowania w sprawie zgłoszonej choroby zawodowej – przewlekłej choroby układu ruch wywołanej sposobem wykonywania pracy w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej i jego pochewki, prowadzonym pod nr HP.907.01.2023.
W dniu 23 stycznia 2023 r. do akt wpłynęło pismo SM zawierające informacje o chronometrażu pracy wykonywanej przez pracownicę oraz opis sposobu wykonywania tej pracy na poszczególnych stanowiskach. W dniu 1 lutego 2023 r. SM nadesłała PPIS drogą komunikacji elektronicznej nagranie z zakładu pracy z czynności pakowania oraz wyjaśnienia dotyczące opisu poszczególnych czynności w zakładzie pracy i warunków pracy.
W dniu 2 lutego 2023 r. PPIS ponownie sporządził kartę oceny narażenia zawodowego z podejrzeniem choroby zawodowej u pracownicy, tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej, wymienionej w poz. 19.1. wykazu chorób zawodowych. Tego samego dnia sporządzono ponowne skierowanie pracownicy na badania do PWOMP w związku z podejrzeniem ww. choroby zawodowej.
Orzeczeniem lekarskim z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr 4/2023 lekarz orzecznik PWOMP stwierdził brak podstaw do rozpoznania u pracownicy choroby zawodowej. Orzeczenie powyższe sprostowano orzeczeniem lekarskim z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 4/2023/S w zakresie adresu miejsca zatrudnienia pracownicy. Na skutek złożenia przez pracownicę wniosku o przeprowadzenie ponownego badania do jednostki orzeczniczej II stopnia, orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 8 listopada 2023 r. lekarz orzecznik Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Łodzi (dalej: "IMP") stwierdził brak podstaw do rozpoznania u pracownicy choroby zawodowej.
Wobec ww. orzeczeń lekarskich PPIS wydał dnia 11 grudnia 2023 r. decyzję nr 01l/BP/2023 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u K. B. w postaci przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, tj. przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej, wymienionej w poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych.
Decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. nr 4/D-II/HP/2024 Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku (dalej: "PPWIS") uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wobec dostrzeżenia wad w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności PPWIS zauważył rozbieżność między datą wpływu do PPIS zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej (15 marca 2022 r.), a datą wszczęcia postępowania zawartą w zawiadomieniu z dnia 16 marca 2022 r. (30 września 2021 r.). PPWIS dostrzegł również, że w zawiadomieniu tym wezwano pracownicę do dostarczenia dokumentacji dotyczącej sposobu wykonywania pracy, natomiast w aktach sprawy brak jest takiej dokumentacji. Mimo to w dniu 15 czerwca 2022 r. sporządzono kartę oceny narażenia zawodowego (a następnie skierowanie na badania do jednostki orzeczniczej I stopnia) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, wymieniając jako czynniki narażenia zawodowego: monotypowe ruchy kończyn górnych, wysiłek fizyczny i mikroklimat zimny (pkt 13). Organ Ii instancji dostrzegł przy tym, że kolejną kartę oceny narażenia zawodowego sporządzono dnia 2 lutego 2023 r., ale w zakresie podejrzenia choroby zawodowej: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy - przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, tj. zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej, wymieniając jako czynniki narażenia: długotrwałe wykonywanie czynności zawodowych charakteryzujących się wymuszoną pozycją ciała, nadmiernym obciążeniem nóg oraz pracą fizyczną związaną z dźwiganiem (pkt 13). Powyższych rozbieżności nie wyjaśniono w decyzji organu I instancji, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez PPWIS było naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. polegające na braku zakomunikowania stronie treści notatki służbowej z dnia 16 stycznia 2023 r. dotyczącej rozdzielenia sprawy na dwa oddzielne postepowania. Jako kolejne uchybienie wskazano na niewyjaśnioną przez PPIS rozbieżność w dokumentacji, wyjaśniając w tym względzie, że zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej z dnia 9 marca 2022 r. oraz wydane na jego podstawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a także sporządzona dnia 15 czerwca 2022 r. karta oceny narażenia zawodowego i skierowanie na badania z dnia 13 lipca 2022 r. dotyczą przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy; z kolei karta oceny narażenia zawodowego sporządzona dnia 2 lutego 2023 r., a także orzeczenie lekarskie nr 4/2023 z dnia 12 kwietnia 2023 r. oraz decyzja organu I instancji, dotyczą przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - pod postacią przewlekłego zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej. W aktach sprawy brak jest jednak zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania w zakresie choroby zawodowej pod nazwą przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki pod postacią przewlekłego zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej.
Organ II instancji dostrzegł również brak spójności w nazwie jednostki chorobowej w obu wydanych w sprawie orzeczeniach lekarskich, wskazując przy tym, że orzeczenie lekarskie nr 4/2023 z dnia 12 kwietnia 2023 r. wydane przez PWOMP dotyczy przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - pod postacią przewlekłego zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej; natomiast orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 8 listopada 2023 r. wydane przez IMP dotyczy przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. PPWIS wskazał, że organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia materiału dowodowego, PPWIS uchylił decyzję PPIS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując przy tym, że organ ten powinien przeprowadzić postępowanie od początku, w szczególności zaś: uzyskać adekwatne do prowadzonego postępowania zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz wszczęcie postępowania administracyjnego, zawiadamiać o każdej czynności wszystkie strony postępowania, zgromadzić pełny i spójny materiał dowodowy zgodnie z rozporządzeniem RM i k.p.a., a następnie przesłać go ponownie wraz z kartą oceny narażenia zawodowego do jednostki orzeczniczej II stopnia celem weryfikacji orzeczenia lekarskiego, a przy wydawaniu decyzji oprzeć się na informacjach zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz należycie uzasadnić wydane rozstrzygnięcie.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, pismem z dnia 12 lutego 2024 r. PPIS zwrócił się do lek. A. C. o ponowne przesłanie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownicy, sporządzonego na wymaganym formularzu, w którym zostanie jednoznacznie wskazane czy dotyczy ono przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki w postaci zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej, czy też innej jednostki chorobowej. W dniu 27 lutego 2024 r. w odpowiedzi zwrotnej otrzymano informację, że pracownica nie jest już pacjentką ww. lekarza rodzinnego, którym obecnie pozostaje S. O. W związku z tym w dniu 4 marca 2024 r. PPIS zwrócił się z analogicznym pismem do lek. S. O. W odpowiedzi datowanej na 2 kwietnia 2024r. uzyskano informację, że pracownica nie zgłaszała się z problemem leczenia zapalenia ścięgna i jego pochewki oraz że ww. lekarz nie posiada dokumentacji medycznej, na podstawie której możliwe byłoby obecnie wystąpienie ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej w wyżej opisanej postaci.
PPIS w dniu 22 kwietnia 2024 r. zwrócił się do pracownicy (przebywającej na rencie i uprawnionej do samodzielnego zgłoszenia) o przesłanie na wymaganym formularzu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej. W odpowiedzi w dniu 6 maja 2024 r. PPIS otrzymał pismo pracownicy, w którym poinformowała ona, że nie będzie składała ponownego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz wniosła o rozpatrzenie sprawy na podstawie zgłoszenia, wystawionego przez lek. A. C., bądź z powołaniem na uzasadnienie zawarte w decyzji PPWIS z dnia 14 lutego 2024 r. W dniu 13 maja 2024 r. PPIS ponowił swój wniosek o przesłanie przez pracownicę przedmiotowego zgłoszenia, argumentując, że w decyzji kasatoryjnej PPWIS zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania od początku, w szczególności do uzyskania adekwatnego w prowadzonym postępowaniu zgłoszenia choroby zawodowej i na tej podstawie wszczęcia postępowania administracyjnego. PPIS wyjaśnił również, że prowadzenie postępowania bez uzyskania ww. zgłoszenia będzie w świetle decyzji PPWIS obarczone wadą, m.in. z powodu której nastąpiło uchylenie poprzedniej decyzji PPIS z dnia 11 grudnia 2023 r. Wobec braku odpowiedzi na powyższe pismo, ponowiono je w dniu 17 czerwca 2024 r., stosując rygor umorzenia postepowania w przypadku braku wystosowania wymaganego przez PPIS zgłoszenia przez pracownicę, która - wobec niemożliwości uzyskania zgłoszenia choroby zawodowej od lekarza rodzinnego, w świetle art. 235 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy, jest jedyną uprawnioną osobą, która może dokonać stosownego zgłoszenia choroby zawodowej w sprawie. W dniu 26 czerwca 2024 r. do PPIS wpłynęło pismo pracownicy, w którym zwróciła się ona o rozpatrzenie choroby na podstawie zgłoszenia choroby zawodowej wystawionego przez lek. A. C. i skierowania na badanie z dnia 13 lipca 2022 r., a także karty oceny narażenia zawodowego. Ponadto podniosła ona, że nie zostało jej wyjaśnione na jakiej podstawie sporządzono nową kartę oceny narażenia zawodowego w dniu 2 lutego 2023 r.
Decyzją z dnia 29 lipca 2024 r. nr 02/UM/2024, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PPIS umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej u K. B., ze względu na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśniono, że PPWIS zobowiązał PPIS do przeprowadzenia postępowania od początku, w szczególności do uzyskania adekwatnego w prowadzonym postępowaniu zgłoszenia choroby zawodowej i na tej podstawie wszczęcia postępowania administracyjnego. Z uwagi zaś na fakt, że nie uzyskano wymaganego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej od uprawnionego podmiotu, które wszczyna procedurę w sprawie choroby zawodowej, nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
Wskutek rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, PPWIS decyzją z dnia 18 listopada 2024 r. nr 66/D-II/HP/2024 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając w jej uzasadnieniu, że uchylając poprzednią decyzję PPIS, organ odwoławczy podkreślił rozbieżności między zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej z dnia 9 marca 2022 r. oraz wydanym na tej podstawie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a wydanymi w sprawie orzeczeniami określającymi w odmienny sposób rozpoznaną chorobę, a także zasygnalizował konieczność wskazania jakiej konkretnie choroby zawodowej dotyczyć ma postępowanie. Na tej podstawie PPIS podejmował dalsze czynności w sprawie zwracając się do lekarzy rodzinnych pracownicy oraz do niej samej (trzykrotnie) o nadesłanie prawidłowego zgłoszenia choroby zawodowej, informując przy tym, że prowadzenie postępowania bez uzyskania zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenie ścięgna Achillesa po stronie prawej, będzie obarczone wadą z powodu decyzji kasatorynej PPWIS. Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie dostarczyła wymaganego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, bowiem uważa, że zgłoszenie takie zostało już złożone w marcu 2022 r. i na tej podstawie zostało przeprowadzona ocena narażenia zawodowego. PPWIS wyjaśnił przy tym, że ww. zgłoszenie dotyczyło przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy i w tym zakresie obligowało organ I instancji do wszczęcia postępowania w zakresie podejrzenia u pracownicy choroby zawodowej. W tym też zakresie została przeprowadzona ocena narażenia zawodowego i skierowano pracownicę do PWOMP na badania. W toku postępowania, organ I instancji został jednak zobligowany przez lekarza medycyny PWOMP o doprecyzowanie, których konkretnie ścięgien kończyny (górnej, dolnej) lub kończyn dotyczy podejrzenie ww. choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki; a na podstawie zgromadzonej dokumentacji prowadzono dalej postępowanie w zakresie podejrzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – zapalenie ścięgna Achillesa po stronie prawej, które w ocenie PWIPS obarczone było wadami.
Uchylając poprzednią decyzję PPIS, organ odwoławczy zobowiązał zaś PPIS do przeprowadzenia postępowania od początku, w szczególności od uzyskania adekwatnego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej (tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenie ścięgna Achillesa po stronie prawej) i na tej podstawie wszczęcia ponownie postępowania administracyjnego. Z uwagi zatem na fakt nieuzyskania od strony prawidłowego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Finalnie zatem, uznając, że w zaistniałym stanie faktycznym, jedyną uprawnioną osobą do złożenia stosownego zgłoszenia była pracownica, która jednak nie dostarczyła stosownego dokumentu, PPWIS uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym należało je umorzyć. Końcowo PPWIS zauważył, że na podstawie zebranych dowodów, w tym pisma lek. A. C. z dnia 12 stycznia 2023 r. ustalono, że przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w zakresie przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenie ścięgna Achillesa po stronie prawej i z tego powodu w dniu 2 lutego 2023 r. organ I instancji przeprowadził ponownie ocenę narażenia zawodowego w tym zakresie.
Skargę na ww. decyzję PPWIS wniosła do sądu administracyjnego K. B. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj.:
a) art. 6 k.p.a w zw. art. 80 k.p.a przez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dowolne ustalenia organu pozostające w oderwaniu od obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy i bezrefleksyjnym uznaniu, że opinie wydane w sprawie oraz nagrania przedstawione przez pracodawcę nie wyjaśniają okoliczności sprawy, w sytuacji gdy nagrania są zmanipulowane – niezgodne z rzeczywistością, tj. wyreżyserowane w taki sposób, aby nie zawierały warunków szkodliwych, zmuszających do wykonywania monotonnych ruchów kończyn górnych, wysiłku fizycznego i pracy w mikroklimacie zimnym), a także wybiórcze;
b) art. 11 k.p,a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a przez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy i dlaczego nie znaleziono podstaw do ustalenia związku przyczynowego między stwierdzonymi u skarżacej schorzeniami, a wykonywaną pracą (dokumenty medyczne z Kliniki Reumatologii z Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Białymstoku jasno określają, że choroba wywołana jest bezpośrednim przeciążeniem układu ruchu);
c) art. 7 k.p.a w zw. z art. 8 § 1 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a przez prowadzenie postępowania bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym ustalenia, czy w związku z rozpoznaniem w opinii tkliwości palpacyjnej nadkłykcia przyśrodkowego z dodatnimi objawami prowokacyjnymi dla zespołu łokcia golfisty (który także stanowi przyczynę stwierdzenia choroby zawodowej), nastąpiła u skarżącej choroba zawodowa;
d) art. 7 k.p.a w zw. z art. 8 § 1 k.p.a w zw. z art 77 § 1 k.p.a przez prowadzenie postępowania bez wyjaśnień wszystkich okoliczności sprawy , w tym tego, że choroba
autoimmunologiczna zapalenia stawów przyczepów ścięgnistych, według dokumentacji z Kliniki Reumatologii spowodowana jest przeciążeniem mięśni przez wiele lat - dźwiganiem ciężkich przedmiotów, powtarzaniem codziennie tych samych ruchów, które powodowały mikrourazy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w związku z opisanymi tam czynnikami narażania zawodowego, stwierdzono u niej dysfunkcję układu nerwowo-mięśniowo-szkieletowego i orzeczeniem z dnia 17 kwietnia 2023 r. zaliczono ją do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Skarżąca dodała, że naruszenie sprawności organizmu nastąpiło w stopniu istotnym, co uniemożliwia jej wykonywanie jakiejkolwiek pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Kontroli sądowej podlega decyzja PPWIS z dnia 18 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej u K. B. Podstawą prawną umorzenia ww. postępowania jest art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Wobec podniesionych przez skarżącą zarzutów natury merytorycznej, sąd na wstępie wyjaśnia, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, bowiem jest równoznaczna ze stwierdzeniem braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, w sytuacji gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 22/19; czy wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 112/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Tytułem wstępu należy również wyjaśnić, że w orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się jednolicie, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. m.in. NSA w wyrokach: z 28 lutego 2018 r., II GSK 1567/16; z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2104/10 – CBOSA, a także SN w wyroku z 5 stycznia 2011 r., III SK 34/10, LEX). Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje natomiast wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej uprawnienia i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 105.). W ocenie sądu, w kontrolowanej sprawie takim przepisem prawa jest § 8 ust. 1 rozporządzenia RM.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za bezprzedmiotowością kontrolowanego postępowania przemawia, w ocenie organu odwoławczego, brak dostarczenia przez skarżącą zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej. Organ odwoławczy podzielił w tym względzie pogląd PPIS, że skarżąca pozostaje obecnie, w świetle art. 235 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy, jedyną osobą uprawnioną, która może dokonać stosownego zgłoszenia choroby zawodowej w niniejszej sprawie, a od zgłoszenia tego uzależniona jest możliwość prowadzenia przez właściwy organ postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, a także, że w toku sprawy, na podstawie zebranych dowodów ustalono, że postępowanie powinno być prowadzone w zakresie przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenie ścięgna Achillesa po stronie prawej. Pomijając niespójność powyższych ustaleń, sąd zauważa, że każde z nich samo w sobie wyklucza możliwość umorzenia postępowania w kontrolowanej sprawie.
Przede wszystkim podkreślić należy, że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej z dnia 9 marca 2022 r. wystawione na urzędowym formularzu przez lek. A. C., uzupełnione w zakresie pkt 9 (dot. pełnej nazwy choroby zawodowej, której dotyczy zgłoszenie) pismem ww. lekarza rodzinnego z dnia 12 stycznia 2023 r. Z treści ww. zgłoszenia, w szczególności z uzupełnionego pkt 9, a także z pkt 10, w którym wskazano pozycję 19.1. wykazu chorób zawodowych, wynika, że powyższe zgłoszenie dotyczy przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, tj. zapalenia ścięgna Achillesa po stronie prawej. Zgłoszenie to odpowiada zatem treści zgłoszenia, którego dostarczenia przez skarżącą (a wcześniej przez lekarzy rodzinnych), domagał się PPIS. Sąd zauważa przy tym, że w odpowiedziach na owe wezwania PPIS, skarżąca dwukrotnie (vide: pisma skarżącej z dnia 6 maja 2024 r. i z dnia 26 czerwca 2024 r.) wnosiła o rozpatrzenie sprawy na podstawie ww. zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 9 marca 2022 r. sporządzonego przez lek. A. C., uzupełnionego pismem tego lekarza rodzinnego z dnia 12 stycznia 2023 r.). Udzielona dwukrotne przez skarżącą odpowiedź, w ocenie sądu, stanowi zadośćuczynienie żądaniu PPIS i świadczy o wypełnieniu pierwszego z zaleceń PPWIS zawartych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej z 14 lutego 2024 r. Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, na którą powołała się skarżąca, można bowiem ustalić, w sposób wyczerpujący, zakres przedmiotowy kontrolowanego postępowania.
Tym samym, PPIS dysponujący, wymaganym przepisami rozporządzenia RM, zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej, zamiast umorzyć postępowanie, powinien był podjąć dalsze czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Jak wynika bowiem z § 4 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia RM, właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, w szczególności przeprowadza ocenę narażenia zawodowego oraz sporządza kartę oceny narażenia zawodowego, którą wraz ze skierowaniem na badania przekazuje do jednostki orzeczniczej I stopnia. Niewątpliwie zatem otrzymanie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej (o ile nie jest ono w sposób oczywisty bezzasadne – o czym stanowi § 4 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM), obliguje właściwy organ do przeprowadzenia postępowania w sprawie i wydania na podstawie materiału dowodowego decyzji, o której mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia RM, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Takim zaś zgłoszeniem dysponował PPIS w dacie (bezzasadnego) umorzenia postępowania.
Nie budzi wątpliwości sądu, że kontrolowane postepowanie nie jest zatem bezprzedmiotowe, bowiem istnieje sprawa administracyjna, podlegająca załatwieniu przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia RM. Co istotne, okoliczność powyższą dostrzegł również organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym wskazał, że w toku dotychczas przeprowadzonego postepowania, na podstawie zebranych dowodów, w tym pisma lek. A. C. z dnia 12 stycznia 2023 r. ustalono, że przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w zakresie przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki - zapalenie ścięgna Achillesa po stronie prawej. Z niewyjaśnionych i niezrozumiałych sądowi względów, zdecydowano jednak o utrzymaniu w mocy decyzji PPIS umarzającej postępowanie, mimo tego, że zgłoszenie podejrzenia tak opisanej choroby zawodowej, znajduje się w aktach sprawy.
W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz decyzja PPIS ją poprzedzającą, jako nie mające podstaw prawnych, podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sądowa kontrola niniejszego postępowania wykazała bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., a także § 8 ust. 1 rozporządzenia RM.
W ponownie prowadzonym postepowaniu organy zrealizują wytyczne zawarte w uzasadnieniu kasatoryjnej decyzji PPWIS z dnia 14 lutego 2024 r., mając przy tym na względzie dokumentację dotychczas zgromadzoną w aktach sprawy, a także dokumentację, o którą należy akta te uzupełnić - w szczególności dotyczy to dokumentacji medycznej skarżącej w zakresie przedmiotowego schorzenia, której w sprawie brak, a także warunków i trybu wykonywania przez skarżącą pracy, bowiem w świetle argumentacji powołanej w skardze – kwestie te pozostają sporne. Okoliczność ta wymaga umożliwienia skarżącej odniesienia się do zebranego materiału dowodowego oraz udowodnienia podnoszonych przez nią tez, w szczególności w świetle art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. Zauważyć również należy, że to właściwy powiatowy inspektor sanitarny obowiązany jest, na gruncie rozporządzenia RM, do należytego sporządzenia dokumentacji poprzedzającej badania lekarskie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej, a zatem negatywnych skutków nienależytego lub niespójnego jej sporządzenia, nie powinna ponosić strona tego postępowania, która stosownie do art. 6 k.p.a. ma prawo oczekiwać na załatwienie jej sprawy na podstawie przepisów prawa. Co więcej, w przypadku braku spójności materiału dowodowego, w szczególności zaś orzeczeń lekarskich, stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia RM, organ może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału – np. zwrócić się o uzupełnienie lub doprecyzowanie orzeczenia lekarskiego w zakresie jednostki chorobowej, której dotyczyło rozpoznanie (na którą to nieścisłość wskazano w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej PPWIS z dnia 14 lutego 2024 r.).
Z powyższych względów, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c p.p.s.a., o czym orzeczono w niniejszym wyroku.