II SA/Bk 1861/25

II SA/Bk 1861/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 5, art. 81a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 26 września 2025 r. nr WOP.7721.80.2025.ASN w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tut. sądu decyzją z dnia 26 września 2025r. nr WOP.7721.80.2025.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PWINB"), po rozpatrzeniu odwołania D. W. (dalej powołanego jako: "inwestor" lub "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PINB") z dnia 30 lipca 2025r. nr WOP.5140.20.2025.PK nakazującej mu wykonanie w terminie do dnia 30 listopada 2025r. określonych czynności i robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na działce nr geod. [...] w N., gm. T., uchylił zaskarżoną decyzję w części pkt 3, dotyczącego zobowiązania do wypełnienia istniejących otworów okiennych i drzwiowych od strony działki nr ew. gr. [...] luksferami i orzekł, aby istniejące otwory okienne i drzwiowe wypełnić materiałem przepuszczającym światło takim jak: luksfery, cegły szklane lub inne przeszklenie, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
U podstaw wydanych rozstrzygnięć legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Pismem z dnia 19 kwietnia 2025 r. P. Ż. zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego znajdującego się przy ulicy [...] na działce nr geod. [...] w N., stanowiącego własność D. W. i M. S. wskazując, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz wbrew obowiązującym przepisem ochrony przeciwpożarowej i prawa budowlanego.
PINB w dniu 20 maja 2025 r. w obecności P. Ż. i na podstawie art. 81 ust. 4, art. 81a i art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 725 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.b."), przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości. W ich wyniku ustalił, że na działce nr geod. [...] znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny zrealizowany w oparciu o decyzję Starosty Białostockiego z dnia 16 lutego 2006r. nr 140 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. W. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w odległości od 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. gr. [...], na które to odstępstwo inwestor uzyskał zgodę Starosty Białostockiego. Organ ustalił też, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona zawiadomieniem o zakończeniu budowy, złożonym i przyjętym przez PINB w dniu 13 września 2007r. Budynek znajduje się około 1,60 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr geod. [...] i [...], a w ścianie budynku sąsiadującej z działką nr [...] zostały wykonane otwory okienne i balkon. Okap dachu wystaje poza ścianę około 90 cm. Podczas czynności kontrolnych P. Ż. oświadczył dodatkowo, że działkę nr geod. [...] zakupiono w 2019 roku i od tamtego czasu stan domu sąsiada nie uległ zmianie i już w tamtym czasie istniały okna i balkon.
W dniu 16 czerwca 2025r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku i pismem z tej samym daty wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień.
W dniu 1 lipca 2025r. PINB sporządził, na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., protokół przyjęcia oświadczenia złożonego przez inwestora, że zmiany polegające na wykonaniu okien zamiast luksferów oraz balkon w budynku zostały wykonane podczas realizacji inwestycji. Inwestor oświadczył też, że rozbudowa przedmiotowego budynku została zakończona zawiadomieniem o zakończeniu budowy przyjętym do PINB w dniu 13 września 2007r. i od tego momentu skarżący nie miał żadnych uwag dotyczących ewentualnych nieprawidłowości. Inwestor wyjaśnił też, ze tłem wszystkich zgłoszeń przez P. Ż. jest konflikt sąsiedzki.
W toku prowadzonego postępowania PINB ustalił też, że w projekcie budowlanym obejmującym rozbudowę budynku mieszalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...], który zatwierdzony został ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Powiatu Białostockiego w dniu 16 lutego 2006 r. w miejscu istniejących okien i drzwi balkonowych oraz balkonu powinny znajdować się luksfery. Ściana, w której zrezygnowano z luksferów znajduje się w odległości 1,5 m od działki sąsiedniej o nr geod. [...]. Na to odstępstwo tj. przybliżenie się do granicy działki na odległość 1,5 m ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych inwestor otrzymał zgodę Starostwa Powiatowego w Białymstoku. Postanowieniem tego organu z dnia 2 listopada 2005r. nr AR.7341-1-123/2005 udzielono zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych w celu umożliwienia usytuowania ściany rozbudowywanego budynku, bez otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 1,5 m od granicy działki nr ew. gr. [...]. Warunkiem udzielonego odstępstwa było poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
W toku postępowania, na podstawie odnalezionego zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 13 września 2007 r. złożonego przez inwestora, do którego dołączone zostało oświadczenie kierownika budowy posiadającego uprawnienia budowlane, ustalono również, że w ww. oświadczeniu brak jest naniesionych zmian dokonanych podczas realizacji inwestycji, a polegających na wykonaniu okien i drzwi balkonowych zamiast luksferów oraz montażu płyty balkonowej w ścianie od strony działki o nr geod. [...].
Pismem z dnia 14 lipca 2025r. skierowanym do PINB pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że kontrolowany budynek został w całości wykonany zgodnie z przepisami budowlanymi oraz projektem, a ewentualne nieprawidłowości mogą zostać usunięte niewielkim kosztem bez potrzeby wydawania decyzji przez PINB.
W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy PINB w Białymstoku decyzją z dnia 30 lipca 2025r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 P.b., nakazał inwestorowi w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na budynku mieszkalnym jednorodzinnym umiejscowionym na działce nr geod. [...] w N., gm. T., do stanu zgodnego z prawem, wykonać w terminie do dnia 30 listopada 2025 r. określonych czynności i robót budowlanych w ścianie budynku w odległości 1,6 m od strony działki nr geod. [...] tj.: (1) demontaż płyty balkonowej; (2) demontaż okien i drzwi balkonowych, (3) zamontowanie luksferów w powstałych otworach okiennych i drzwiowych. Powyższe powinno być wykonane i potwierdzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. O wykonaniu nałożonego obowiązku należy pisemnie powiadomić PINB.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik skarżącego zarzucając jej naruszenie:
1. art. 81a ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 85 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w dniu 20 maja 2025 r. oględzin lub czynności kontrolnych pod nieobecność właściciela nieruchomości i bez jego wiedzy, co doprowadziło do naruszenia ustawowej gwarancji udziału stron w czynnościach kontrolnych oraz niezrealizowania przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
2. art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 P.b. poprzez wydanie na jego podstawie decyzji, podczas gdy przepis ten winny być stosowany tylko do robót budowlanych jeszcze niezakończonych;
3. art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez ustalenie terminu wykonania czynności i robót w sposób nieracjonalny jako daty dziennej (30 listopada 2025 r.) w miejsce wynikającego z art. 57 § 1, 2 i 3 k.p.a. obowiązku wyznaczania terminu przez organ administracji jako konkretnej liczby dni (tygodni, miesięcy) od określonego zdarzenia;
4. art. 11 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do uwag i wniosków skarżącego zgłoszonych w piśmie z dnia 14 lipca 2025r., czyli całkowite nie odniesienie się do proponowanego przez skarżącego rozwiązania, aby wzmocnić odporność ogniową otworów okiennych przez zastosowanie przeciwpożarowych kurtyn okiennych z napędem grawitacyjnym.
Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonej do odwołania opinii rzeczoznawcy budowlanego z dnia 15 sierpnia 2025r. na okoliczność istnienia alternatywnego rozwiązania w postaci zastosowania rolet p. pożarowych o oporności ogniowej oraz pozostawienia balkonu jako pasa przeciwpożarowego międzykondygnacyjnego.
PWINB w Białymstoku decyzją z 29 września 2025r. uchylił decyzję PINB w części, tj. w zakresie pkt 3, dotyczącego zobowiązania do wypełnienia istniejących otworów okiennych i drzwiowych od strony działki nr [...] luksferami i orzekł: istniejące otwory okienne i drzwiowe wypełnić materiałem przepuszczającym światło takim jak: luksfery, cegły szklane lub inne przeszklenie, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PWINB stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że przeprowadzona w dniu 20 maja 2025 r. wykazała, iż zakres prac budowlanych, wykonanych w budynku inwestora od strony działki nr ew. gr. [...] wykroczył poza zakres udzielonego mu odstępstwa i pozwolenia na budowę. W miejsce projektowanych luksferów, wypełniających otwory doświetlające od strony działki nr ew. gr. [...], wstawiono bowiem tradycyjne okna i drzwi balkonowe, a przy największym otworze, z zamontowanymi drzwiami balkonowymi, wykonano płytę balkonową. Wykonane prace budowlane, zdaniem organu, naruszają w sposób oczywisty przepisy § 12 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie: "WT").
Dalej, powołując się na brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., PWINB wyjaśnił, że w przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone i aktualnie nie są prowadzone przepis art. 50 ust. 1 P.b. nie ma zastosowania, zastosowanie ma natomiast przepis art. 51 pkt 7 P.b. Dlatego też, po stwierdzeniu naruszenia przez inwestora § 12 ust. 1 i ust. 6 WT, PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 P.b. nakazując inwestorowi wykonanie określonych czynności i robót budowlanych w kontrolowanym budynku mieszkalnym w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.
Mając jednak na uwadze przepis § 232 ust. 6 WT, dopuszczający różne rodzaje wypełnienia otworów w ścianie zewnętrznej, wymagającej zabezpieczenia p. pożarowego, PWINB zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji jedynie w pkt 3, a w pozostałej części utrzymał je w mocy, nie widząc podstaw do jego uchylenia.
Organ II instancji nie podzielił też zarzutów odwołania w zakresie naruszenia art. 81a ust. 2 i 3 P.b. w zw. art. 85 § 2 k.p.a., podkreślając, że w przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Zaznaczono jednocześnie, że organy nadzoru budowlanego mogą przeprowadzać kontrole bez uprzedniego zawiadomienia, co jest uzasadnione w przypadkach, gdy zawiadomienie mogłoby uniemożliwić skuteczne działanie, np. przy podejrzeniu samowoli budowlanej lub zagrożeniu dla bezpieczeństwa. W takich sytuacjach, inspektor nadzoru budowlanego ma prawo wejść na teren posesji bez zgody właściciela w ramach wykonywania czynności kontrolnych. Ponadto, jak zaznaczył PWINB, w niniejszej sprawie z treści protokołu kontroli wynika jednoznacznie, iż w ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w ścianie zewnętrznej od strony działki nr ew. gr. [...], znajdują się otwory okienne i drzwiowe oraz płyta balkonowa, które naruszają przepisy dotyczące WT, a powyższe ustalenia potwierdził osobiście inwestor w dniu 1 lipca 2025 r., wezwany do złożenia wyjaśnień przez PINB. Nie ma zatem podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 81a ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 77 § 1 art. 85 § 2 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 11 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie propozycji skarżącego zastosowania kurtyn okiennych w celu poprawy odporności ogniowej otworów okiennych oraz niedopuszczenie dowodu z załączonej do odwołania opinii rzeczoznawcy budowlanego z dnia 15 sierpnia 2025r., PWINB wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości zastosowania rozwiązania zamiennego, wskazanego w odwołaniu albowiem byłoby to rozwiązanie zamienne i jako takie wymagałoby uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takiego zaś odstępstwa nie da się uzyskać po jego fizycznym wykonaniu.
Skargę na to decyzję wniósł pełnomocnik skarżącego zarzucając jej:
1. art. 81a ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w dniu 20 maja 2025 r. oględzin lub czynności kontrolnych pod nieobecność inwestora i bez jego wiedzy, pomimo że nie było ku temu żadnej uzasadnionej przyczyny, a następnie oparcie rozstrzygnięcia na dokonanych w ten wadliwy sposób ustaleniach, co doprowadziło do naruszenia ustawowej gwarancji udziału stron w czynnościach kontrolnych oraz niezrealizowania przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
2. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez wydanie na jego podstawie skarżonej decyzji, podczas gdy przepis ten winien być stosowany co do zasady w przypadkach robót budowlanych rozpoczętych, a jeszcze niezakończonych, w stosunku do których organ nadzoru budowlanego wydaje wcześniej postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy w niniejszej sprawie budowla została już wiele lat temu zakończona i odebrana oraz nie została nigdy wstrzymana;
3. art. 50 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 P.b. poprzez wydanie na ich podstawie skarżonej decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie roboty nie były wykonywane w żaden ze sposobów wskazanych w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., a zatem brak jest podstaw do stosowania wspomnianych przepisów, tj. brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
4. art. 6, art. 7 § 1a oraz art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez lakoniczne stwierdzenie, że organ pierwszej instancji mógł nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych wobec tego, że "zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1" - tj. bez szczegółowego określenia sposobu (wadliwości) ich wykonania (poprzez wskazanie dokładnej jednostki redakcyjnej tego artykułu - jednego z punktów zawartych w art. 50 ust. 1), a także bez uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, przez co nie wiadomo który dokładnie przepis (która jednostka redakcyjna) zdaniem organów obu instancji został naruszony;
5. art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez ustalenie terminu wykonania czynności i robót w sposób nieracjonalny jako daty dziennej (30 listopada 2025 r.) w miejsce wynikającego z art. 57 § 1, 2 i 3 k.p.a. obowiązku wyznaczania terminu przez organ administracji jako konkretnej liczby dni (tygodni, miesięcy) od określonego zdarzenia;
6. art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej oceny zebranego materiału dowodowego, wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów, oraz które nie zmierza do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
7. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że stan zgodności z prawem może być osiągnięty tylko poprzez wskazane w decyzjach organów obu instancji czynności i roboty budowlane (demontaż płyty balkonowej, demontaż okien i drzwi balkonowych, wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło), a nie poprzez proponowane przez Skarżącego i poparte opinią techniczną rozwiązanie, aby wzmocnić odporność ogniową otworów okiennych przez zastosowanie przeciwpożarowych kurtyn okiennych z napędem grawitacyjnym.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: (-) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów: wezwania skarżącego z dnia 28 maja 2025 r. oraz pisma PINB z dnia 16 czerwca 2025 r. na okoliczność dokonania w dniu 13 maja 2025 r. czynności kontrolnych przez organ pierwszej instancji i późniejszego bagatelizowania tych czynności przez organy obu instancji; (-) stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 30 lipca 2025r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 30 lipca 2025 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania; (-) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB w Białymstoku.
PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wydane rozstrzygnięcie.
Na rozprawie w dniu 19 lutego 2026r. Sąd dopuścił też dowód z dokumentów dołączonych do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd nie dopatrzył się w działaniu organów nadzoru budowlanego nieprawidłowości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przy czym, uwzględniając charakter podniesionych w skardze zarzutów, dodatkowego podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję bada ją wyłącznie pod względem zgodności z prawem, tj. legalności, a nie celowości, racjonalności, czy też zasad współżycia społecznego. Tym samym akcentowana przez inwestora geneza zainicjowanego przez sąsiada zgłoszenia, tj. istniejący konflikt sąsiedzki, pozostaje bez wpływu na ocenę tejże decyzji.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organów nadzoru budowlanego nakładająca na skarżącego jako inwestora, z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na jego działce o nr geod. [...] poprzez: (1) demontaż płyty balkonowej od strony działki nr ew. gr. [...], (2) demontaż okien i drzwi balkonowych od strony działki nr ew. gr. [...], (3) wypełnienie istniejących otworów okiennych i drzwiowych materiałem przepuszczającym światło takim jak: luksfery, cegły szklane lub inne przeszklenie, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30 (zmiana pkt 3 dokonana przez PWINB).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 50- 51 P.b. i w ramach tego postępowania prawidłowo zastosowały przepis art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z ust. 7 tej ustawy (omyłkowo wskazany przez organ I instancji jako pkt 7).
Uwzględniając jednak zarzuty skargi skoncentrowane w pkt 2 i 3 w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że procedura naprawcza ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 P.b. czyli innych niż przypadek klasycznej samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub w art. 49f P.b. czyli innych niż przypadek wdrożenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które także jest przewidziane w sytuacjach klasycznych samowoli budowlanych. Procedura naprawcza stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy obejmuje prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przepisach, która stosownie do art. 51 ust. 7 P.b. ma zastosowanie także do robót budowlanych już zakończonych. Wprawdzie w sentencji decyzji organu I instancji zabrakło odwołania się do art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tym niemniej uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia albowiem zostało konwalidowane PWINB, który wprost powołując się na art. 50 ust.1 pkt 4 P.b. – wskazał, że zakres prac budowlanych, wykonanych w kontrolowanym budynku od strony działki nr [...] wykroczył poza zakres udzielonego inwestorowi odstępstwa i wydanego pozwolenia na budowę. W miejsce projektowanych luksferów, wypełniających otwory doświetlające od strony działki nr ew. gr. [...], wstawiono bowiem tradycyjne okna i drzwi balkonowe, a przy największym otworze, z zamontowanymi drzwiami balkonowymi, wykonano płytę balkonową. W tych okolicznościach zarzut skarżącego jakoby kontrolowane roboty budowlane nie były wykonane w żaden ze sposobów wskazanych w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., nie zasługuje na uwzględnienie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podnosi się, że przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 P.b. zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. - przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 P.b. mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 P.b. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2025r., sygn. akt II OSK 538/23, wyrok WSA w Rzeszowie z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 222/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Lu 501/19, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA"). Konkludując, wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącego, w przypadku robot budowlanych już zakończonych organ nadzoru budowanego nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a wyłącznie decyzje opisane w art. 51 P.b. i taka też decyzja została wydana w niniejszej sprawie.
W ramach natomiast postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego uprawnione są do zastosowania środków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., celem doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakaz rozbiórki może zostać wydany, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 P.b. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Ponieważ celem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest doprowadzenie robót już wykonanych do stanu zgodnego z prawem, zakres nałożonych obowiązków jest uzależniony od rodzaju nieprawidłowości zaistniałej przy budowie obiektu.
W niniejszej sprawie z niespornych ustaleń organów nadzoru budowlanego, wynika, że kontrolowany budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Białostockiego z dnia 16 lutego 2006r. nr 140 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu jako inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w odległości od 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. gr. [...], na które to odstępstwo inwestor - co też w sprawie nie jest sporne - uzyskał zgodę Starosty Białostockiego wyrażoną w postanowieniu tego organu z dnia 2 listopada 2005r. nr AR.7341-1-123/2005. Starosta ww. postanowieniem udzielił zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie: "WT") w celu umożliwienia usytuowania ściany rozbudowywanego budynku, bez otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 1,5 m od granicy działki nr ew. gr. [...] pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Z zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego wynika zatem bezsprzecznie, że rozbudowywany budynek od strony działki sąsiedniej o nr [...], powinien posiadać ścianę z otworami wypełnionymi luksferami. Tymczasem ustalony w toku czynności kontrolnych stan faktyczny jest zgoła odmienny, kontrolowany budynek zlokalizowany od granicy działki nr [...] w odległości ok. 1,5 m posiada w ścianie zewnętrznej tradycyjne przeszklenia, w tym drzwi balkonowe oraz płytę balkonową. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego doszły do uprawnionego wniosku, że kontrolowany budynek został rozbudowany w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty Białostockiego z dnia 16 lutego 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W ocenie sądu opisany zakres prac budowlanych, wykonanych w budynku inwestora od strony działki nr ew. gr. [...] niewątpliwie wykroczył poza zakres udzielonego mu odstępstwa i pozwolenia na budowę. W miejsce projektowanych luksferów, wypełniających otwory doświetlające od strony działki nr ew. gr. [...], wstawiono bowiem tradycyjne okna i drzwi balkonowe, a przy największym otworze, z zamontowanymi drzwiami balkonowymi, wykonano płytę balkonową. Okoliczność tą potwierdza jednoznacznie protokół kontroli PINB z dnia 20 maja 2025r. (k.15), dokumentacja zdjęciowa (k. 3), jak również sam inwestor, który składając oświadczenie - w trybie art. 75 § 2 k.p.a. – wprost przyznał, że zmiany polegające na wykonaniu okien zamiast luksferów oraz balkon w budynku mieszkalnym zostały dokonane na podczas realizacji inwestycji. Opisaną rozbieżność pomiędzy dokumentacją budowlaną, a faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi potwierdza pośrednio też dołączone do akt administracyjnych - zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 13 września 2007r. złożone przez skarżącego do PINB. W oświadczeniu kierownika budowy załączonym do ww. zawiadomienia nie zostały bowiem wykazane zmiany zrealizowane podczas realizacji inwestycji polegające na wykonaniu okien i drzwi balkonowych zamiast luksferów oraz montażu płyty balkonowej w ścianie od strony działki o nr geod. [...].
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne ale po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro zatem wykonane otwory okienne i płyta balkonowa – jak trafnie stwierdził PWINB - naruszają przepisy § 12 ust. 1 pkt 4, ust. 6 pkt 1 WT, a uwzględniając przepisy §13, §271 i § 272 WT wprowadzają też dodatkowe ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej o nr [...], to niewątpliwie ich wykonanie wymagało od inwestora uprzedniego uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka zmiana pozwolenia na budowę uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy powinna być poprzedzona odrębną zgodą na odstępstwo od przepisów warunków technicznych uzyskaną od Ministra Infrastruktury (podobnie jaką uzyskał inwestor na zbliżenie do granicy działki nr ew. gr. [...] ściany bez otworów okiennych i drzwiowych) oraz uzgodnieniem z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych wskazującym jakie rozwiązania zamienne należałoby zastosować, aby inwestycja nie naruszała przepisów przeciwpożarowych.
Przy czym, jak trafnie zaakcentował PWINB, uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych możliwe jest jedynie przed jego wykonaniem. Ponadto, wbrew oczekiwaniom inwestora, przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują instytucji odstępstwa od uzyskanego już uprzednio odstępstwa. W sprawie bezsporne jest natomiast, że inwestor nie posiada ani decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, ani nowego odstępstwa, ani ewentualnego zgłoszenia przebudowy ściany zewnętrznej od strony działki nr ew. gr. [...]. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego prawidłowo zaimplementowały art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. dając inwestorowi de facto "szansę" na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem bez konieczności sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że stan zgodności z prawem może być osiągnięty tylko poprzez wskazane w decyzjach czynności i roboty budowlane, a nie poprzez proponowane przez skarżącego i poparte opinią techniczną rozwiązanie, podzielić należy konkluzję PWINB, że przedstawione w niej rozwiązanie polegające na zastosowaniu przeciwpożarowych kurtyn okiennych z napędem grawitacyjnym stanowi w istocie alternatywną koncepcję techniczną doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a nie dowód podważający ustalenia organu dotyczące istniejącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ma charakter naprawczy i służy doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności. W tym trybie organ nadzoru budowlanego określa zakres działań koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z naruszenia przepisów prawa budowlanego lub przepisów techniczno-budowlanych. Postępowanie to nie służy natomiast prowadzeniu postępowania projektowego ani wyborowi jednej z kilku równorzędnych koncepcji technicznych przedstawianych przez inwestora. Przedstawiona przez inwestora opinia techniczna nie kwestionuje ustalonego przez organy obu instancji faktu istnienia otworów okiennych i drzwiowych, które – w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej – nie spełniają wymaganych parametrów odporności ogniowej. Opinia ta wskazuje jedynie możliwy sposób ich zabezpieczenia poprzez zastosowanie określonych urządzeń przeciwpożarowych. Rozwiązanie to ma zatem charakter propozycji technologicznej modyfikującej sposób doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami, a nie dowodu podważającego ustalenia faktyczne dokonane w sprawie.
Zaakcentowania wymaga również, że rozwiązanie zaproponowane w dołączonej opinii rzeczoznawcy budowlanego z dnia 15 sierpnia 2025r. nie zostało potwierdzone przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który – zgodnie z przepisami regulującymi zasady zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych – jest podmiotem właściwym do oceny dopuszczalności stosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Brak takiego potwierdzenia oznacza, że przedstawiona opinia ma charakter prywatnego stanowiska autora opracowania i nie przesądza o zgodności proponowanego rozwiązania z obowiązującymi przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego obiektów. Jednocześnie należy zauważyć, że przyjęcie proponowanego przez inwestora rozwiązania wymagałoby w istocie opracowania nowej koncepcji projektowej oraz weryfikacji jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, co wykracza poza zakres postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Postępowanie to nie przewiduje na tym etapie mechanizmu realizacji alternatywnego rozwiązania technicznego w miejsce obowiązków nałożonych przez organ, ani tym bardziej prowadzenia swoistego postępowania projektowego zmierzającego do ustalenia najbardziej "optymalnego" z punktu widzenia inwestora - wariantu przebudowy budynku. W konsekwencji należy uznać, że przedstawiona opinia techniczna nie podważa ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego ani nie wykazuje, aby nałożone w decyzji obowiązki były nieadekwatne do stwierdzonych naruszeń prawa. Stanowi ona jedynie propozycję odmiennego sposobu usunięcia nieprawidłowości, która – wobec braku potwierdzenia przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz wobec charakteru postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. – nie mogła zostać uwzględniona przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącego, jakoby pominięcie wskazanej opinii naruszało zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a., skoro organ odniósł się do niej w uzasadnieniu decyzji i wskazał przyczyny, dla których nie mogła ona mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W kwestii natomiast zarzutu naruszenia art. 81 a P.b. i przeprowadzenia przez PINB czynności kontrolnych bez obecności inwestora przypomnieć należy, że co do zasady czynności kontrolne przewidziane w art. 81a ust. 2 P.b. nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w tym także wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności (art. 79 § 1 k.p.a.). Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Na gruncie przepisu art. 81a ust. 2 P.b. nie można zatem przyjmować, jak wywodzi pełnomocnik skarżącego, że przeprowadzenie czynności kontrolnych może nastąpić przy obowiązkowej obecności inwestora albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Osobą uczestniczącą może być jakakolwiek osoba pełnoletnia, nawet nie związana z obiektem stanowiącym przedmiot czynności kontrolnych (zob. wyrok NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10, Lex nr 992586). Przepisy art. 81a ust. 2 i 3 P.b. są przepisami szczególnymi wobec przepisów k.p.a.. Skoro czynności kontrolne nie są oględzinami w rozumieniu k.p.a., to wszelkie przepisy o oględzinach mogą mieć zastosowanie jedynie posiłkowo. Z istoty czynności kontrolnych wynika również, że nie obowiązuje w tym przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych. Wskazane kontrole mają charakter doraźny i nie są częścią postępowania dowodowego (nie stanowią oględzin), które ma prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przeprowadzanego na podstawie k.p.a. i wymagającego uprzedniego zawiadomienia stron. Kontrole doraźne służą uzyskaniu informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i niejednokrotnie stanowią impuls do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w danej sprawie. Czynności kontrolne mogą być przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza, gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w pełni je podziela (por. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2501/17, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2025 r. II OSK 1372/23, CBOSA).
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 81a ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych pod nieobecność inwestor nie zasługuje na uwzględnienie.
Bez istotnego wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia pozostawały też podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i art. 57 § 1, 2 i 3 k.pa. I tak, w kwestii nieracjonalnego ustalenia terminu na wykonanie zobowiązania należy podkreślić, że ww. przepisy art. 57 k.p.a. nie regulują sposobu wyznaczania terminu przez organ administracji publicznej, lecz określają zasady obliczania biegu terminów, jeżeli zostały one już ustalone w dniach, tygodniach, miesiącach lub latach. Z przepisów tych, wbrew wywodom pełnomocnika skarżącego, nie wynika nakaz określania przez organ terminu wykonania obowiązku wyłącznie poprzez wskazanie liczby dni, tygodni lub miesięcy od określonego zdarzenia. Wyznaczenie terminu poprzez wskazanie konkretnej daty dziennej nie pozostaje w sprzeczności z przepisami k.p.a., a w wielu przypadkach sprzyja nawet większej przejrzystości i pewności obrotu prawnego, gdyż w sposób jednoznaczny określa moment, do którego strona powinna zrealizować nałożony obowiązek. W niniejszej sprawie PINB określił termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 30 listopada 2025 r., co stanowi precyzyjne i jednoznaczne określenie końcowej daty realizacji obowiązku. W ocenie sądu takie oznaczenie terminu w żaden sposób nie narusza art. 57 k.p.a., gdyż regulacja ta, jak wskazano już wyżej, nie ogranicza organu w wyborze sposobu oznaczenia terminu. Nie sposób również uznać, aby takie określenie terminu naruszało zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. czy też zasadę z art. 7 k.p.a. Skarżący został bowiem w sposób jednoznaczny poinformowany o terminie wykonania obowiązków wynikających z decyzji, a termin ten został ustalony z uwzględnieniem charakteru i zakresu robót budowlanych koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, jakoby określenie terminu wykonania obowiązków poprzez wskazanie konkretnej daty kalendarzowej stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Taki sposób oznaczenia terminu jest, zdaniem sądu, dopuszczalny i zgodny z regulacją k.p.a.
Na prawidłowość podjętego przez organy nadzoru rozstrzygnięcia nie miały też wpływu załączone do skargi dokumenty w postaci wezwania skarżącego z dnia 28 maja 2025r. oraz pisma PINB z dnia 16 czerwca 2025r., albowiem w żaden sposób nie potwierdzają one, że PINB w dniu 13 maja 2025r. przeprowadził dodatkowe czynności kontrolne.
Konkludując skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.