II SA/Bk 185/25

II SA/Bk 185/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Barbara Romanczuk, asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 20 listopada 2024 r. nr SKO.431/40/2024 w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 20 listopada 2024 r. nr SKO.431/40/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomża z 28 października 2024 r. nr WGN.6826.3.78.2023 odmawiające Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,7004 ha, położonej przy ul. [...] w Łomży (księga wieczysta nr [...]) w prawo własności.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postępowanie zainicjował wniosek Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. (dalej: wnioskodawca, skarżący) złożony odnośnie ww. nieruchomości w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa prze kształceniowa).
Organ pierwszej instancji kilkukrotnie wydawał postanowienia odmowne, w tym:
- postanowieniem z 5 października 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia z uwagi na rozbieżność stanu prawnego dotyczącego nieruchomości w dacie złożenia wniosku (17 lipca 2023 r.) i w dacie, na którą wydaje się zaświadczenie, tj. 1 stycznia 2019 r. Wskazał, że nieruchomość na dzień przekształcenia (1 stycznia 2019 r.) była w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni jako działka nr [...] o pow. 3,7173 ha. Następnie została podzielona decyzją Prezydenta Miasta Łomża z 22 marca 2021 r. na działkę nr [...] o pow. 0,0169 ha oraz działkę nr [...] o pow. 3,7004 ha. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało przeniesione na osoby fizyczne umową notarialną z 26 września 2022 r. W chwili wydawania zaświadczenia stan prawny wnioskowanej do przekształcenia nieruchomości nie jest zatem tożsamy z jej stanem prawnym z 1 stycznia 2019 r.
Postanowieniem z 30 października 2023 r. SKO uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. i uwzględnienia całokształtu uregulowań prawnych ustawy przekształceniowej, a nie tylko zapisów art. 1 ust. 2 tej ustawy;
- rozpatrując sprawę ponownie, postanowieniem z 20 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łomża odmówił wydania zaświadczenia, bowiem nieruchomość objęta wnioskiem oraz przyległe, z którymi można dopatrywać się jej związków funkcjonalnych, nie stanowią nie tylko własności jednego podmiotu, ale też pozostają w różnych formach władania – własność, użytkowanie wieczyste oraz trwały zarząd. Nieruchomości sąsiednie zabudowane są również budynkami użyteczności publicznej. Nie można zatem uznać, że działka objęta wnioskiem umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie tylko z budynków zabudowy mieszkaniowej.
Postanowieniem z 15 stycznia 2024 r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Poleciło zweryfikowanie związku funkcjonalnego między nieruchomością służebną (objętą wnioskiem) a nieruchomościami sąsiednimi zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz ustalenie czy istnienie istnieć tożsamość podmiotowa między tymi nieruchomościami, tj. czy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości służebnej i władnącej przysługuje tym samym podmiotom;
- postanowieniem z 12 marca 2024 r. Prezydent Miasta Łomża po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia ustalając, że nie ma podstaw do uznania, iż działka objęta wnioskiem spełnia funkcję umożliwiającą racjonalnie i prawidłowe korzystanie tylko z sąsiednich budynków zabudowy mieszkaniowej. Działka ta, o dużej powierzchni 3,7004 ha, sąsiaduje z nieruchomościami zabudowanymi również budynkami użyteczności publicznej, które są przedmiotem różnych form władania (od własności, przez użytkowanie wieczyste i trwały zarząd, przysługujących różnym podmiotom).
Postanowieniem z 8 kwietnia 2024 r. nr SKO po raz kolejny uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego nieruchomości graniczące z wnioskowaną do przekształcenia nieruchomością, stanowiące własność różnych innych podmiotów, nie mają związku z przedmiotowym postępowaniem. Wyjaśniło, że nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on funkcjonalnie związany z gruntem zabudowanym mieszkaniowo;
- rozpoznając w pierwszej instancji sprawę po raz czwarty Prezydent Miasta Łomża postanowieniem z 6 czerwca 2024 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przekształciło się w prawo własności. Po raz kolejny wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem jest niezabudowana, mieszczą się na niej elementy małej architektury, które nie są ujawnione w ewidencji gruntów oraz ciągi pieszo-jezdne, które stanowią obsługę komunikacyjną nie tylko zabudowy mieszkaniowej, ale również usługowej, handlowej, oświatowej; działka posiada też infrastrukturę techniczną tj. sieci uzbrojenia terenu podziemne i naziemne. Nie można uznać, że działka spełnia funkcję umożliwiającą racjonalne i prawidłowe korzystanie tylko z sąsiednich budynków zabudowy mieszkaniowej.
Postanowieniem z 9 lipca 2024 r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu wskazano na potrzebę uwzględnienia materialnoprawnego ujęcia nieruchomości pod kątem ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy wnioskowaną do przekształcenia nieruchomością a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi.
Postanowieniem z 28 października 2024 r. Prezydent Miasta Łomża po raz piąty odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Łomży przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,7004 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], przekształciło się w prawo własności. Organ wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość jest niezabudowana, znajdują się na niej elementy małej architektury nieujawnione w ewidencji oraz ciągi pieszo-jezdne, które stanowią obsługę komunikacyjną nie tylko ww. nieruchomości, ale również terenów sąsiednich zabudowanych budynkami mieszkaniowymi, usługowymi, handlowymi i oświatowymi, a także terenów przeznaczonych na cele rekreacyjne. Sporna nieruchomość stanowi własność Miasta Łomża i pozostaje w użytkowaniu wieczystym wyłącznie Spółdzielni. Nieruchomości sąsiednie zabudowane budynkami mieszkalnymi pozostawały 1 stycznia 2019 r. we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni i kilkuset osób fizycznych posiadających prawo odrębnej własności do znajdujących się w nich lokali mieszkalnych (w budynkach tych znajduje się 670 lokali mieszkalnych, z których 150 stanowi odrębną własność). W chwili obecnej ww. nieruchomości sąsiednie stanowią przedmiot współwłasności tych osób oraz Spółdzielni. Nie istniała zatem 1 stycznia 2019 r. jak i nie istnieje obecnie tożsamość podmiotowa osób władających gruntami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i gruntami niezabudowanymi, funkcjonalnie powiązanymi z tymi pierwszymi. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że fakt występowania wnioskodawcy, w dacie 1 stycznia 2019 r., po obu stronach jako współużytkownika wieczystego oraz jako użytkownika wieczystego wyłącznego wyklucza przyjęcie tożsamości podmiotowej. Doprecyzował, że "przy analizie kryterium funkcjonalności rozpatrywanie powiązań miedzy nieruchomościami sąsiednimi ma sens tylko wówczas, gdy stan własnościowy analizowanych nieruchomości jest tożsamy". Taka sytuacja nie występuje w sprawie. Uniemożliwia to uznanie, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 3,7004 ha w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. i wyklucza wydanie zaświadczenia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na błędnym uznaniu, że ww. nieruchomość gruntowa nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego:
- art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego,
- art. 218 § 1 k.p.a. przez odmowę wydania zaświadczenia, podczas gdy wypełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe uprawniające do jego wydania.
Strona zaakcentowała, że nabycie przez członka Spółdzielni odrębnej własności lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym znajdującym się na działce pozostającej we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni i nabywcy nie wyklucza istnienia tożsamości podmiotowej między gruntem zabudowanym tym budynkiem a nieruchomością objętą wnioskiem. W jednym i w drugim przypadku mamy do czynienia z tożsamością użytkownika wieczystego, jakim jest Spółdzielnia. Istnienie tożsamości podmiotowej w takim przypadku potwierdził sąd w sprawie II SA/Bk 151/23. Spółdzielnia podkreśliła również istnienie związku funkcjonalnego między nieruchomością wnioskowaną do wydania zaświadczenia a nieruchomościami sąsiednimi zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi pozostającymi w dniu 1 stycznia 2019 r. we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali, którego to związku nie podważa sąsiedztwo zabudowy o innej funkcji, w tym użyteczności publicznej. Wskazała, że ciągi pieszo-jezdne, parkingi, miejsca postojowe z wjazdami, place zabaw, boiska, altany śmietnikowe i infrastruktura techniczna na nieruchomości objętej wnioskiem umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków wielorodzinnych należących Spółdzielni. Nieruchomość ta wraz z ww. infrastrukturą osiedlową nie jest "infrastrukturą ogólnomiejską" tylko dlatego, że Spółdzielnia nie postawiła na nich szlabanów. Obiekty te były wybudowane i projektowane wraz z całością osiedla, nieruchomość na której się znajdują okala aż siedem budynków mieszkalnych wielorodzinnych i im służy funkcjonalnie. Budynki użyteczności publicznej znajdujące się na sąsiednich nieruchomościach mają własne parkingi i wjazdy.
Strona powołała liczne orzeczenia NSA, a także wyrok z 27 kwietnia 2023 r. w sprawie II SA/Bk 151/23. Wskazała na nieadekwatność do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy powołanego przez organ postanowienia Sądu Najwyższego z 7 listopada 2003 r. V CK 396/02 dotyczącego ustanowienia służebności drogi koniecznej. Sformułowała też wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów: umowy najmu z właścicielami sąsiednich nieruchomości celem umożliwienia im wjazdu na ich teren przez działkę objętą wnioskiem; zdjęć obrazujących umieszczenie na spornej działce oznaczeń o wjeździe wyłącznie członkom Spółdzielni.
Zaskarżonym postanowieniem z 20 listopada 2024 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomży z 28 października 2024 r.
W uzasadnieniu przywołało brzmienie art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy przekształceniowej. Zaznaczyło, że celem ustawy jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Kluczowe więc dla zastosowania ustawy są pojęcia nieruchomości i nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Kolegium dokonało w tym względzie analizy orzecznictwa i doszło do wniosku, że istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości: materialnoprawne (funkcjonalne), w którym jedną nieruchomością są sąsiednie działki należące do jednej osoby, mające oddzielne księgi wieczyste oraz ujęcie wieczystoksięgowe, w którym nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Zdaniem SKO Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie (wyroki m.in. z 19 maja 2021 r. I OSK 227/21, z 25 stycznia 2023 r. I OSK 3270/19, z 10 maja 2023 r. I OSK 854/22). Dlatego należy uznać, że przekształceniu na podstawie art. 4 ustawy przekształceniowej podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a tytuł użytkowania do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi.
Wnioskowana do przekształcenia nieruchomość (działka nr [...]), według wypisu z rejestru gruntów oraz zapisu w księdze wieczystej nr [...], stanowi użytek oznaczony symbolem Bi - inne tereny zabudowane, a jej użytkownikiem wieczystym jest wyłącznie Spółdzielnia. Nieruchomość ta obejmuje infrastrukturę związaną z osiedlem [...], na którą składa się szereg parkingów i dróg dojazdowych, infrastruktura techniczna tj. sieci uzbrojenia terenu podziemne i naziemne, wyposażona jest też w elementy małej architektury. W jej sąsiedztwie wyodrębnione zostały nieruchomości z ośmioma budynkami wielorodzinnymi należącymi do Spółdzielni, posiadającymi odrębne księgi wieczyste, zapisane w rejestrze gruntów jako działki nr [...] Prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości zostało przekształcone w prawo własności i aktualnie nieruchomości te stanowią współwłasność w przeważającej części Spółdzielni oraz w nieznacznej części osób fizycznych będących członkami Spółdzielni. W ocenie Kolegium znajdujące się na spornej działce drogi dojazdowe i parkingi są funkcjonalnie związane z ww. ośmioma budynkami wielorodzinnymi, umożliwiając prawidłowe i racjonalne z nich korzystanie.
Objęta wnioskiem nieruchomość na dzień przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., stanowiła własność Miasta Łomża i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Zabudowane budynkami mieszkalnymi nieruchomości sąsiednie były w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni oraz licznego grona osób fizycznych, na rzecz których zostały wyodrębnione lokale mieszkalne wraz z prawem użytkowania wieczystego w gruncie. Brak jest zatem tożsamości podmiotowej i prawnej w przypadku tych nieruchomości, a "bez stosownych przekształceń właścicielskich brak jest możliwości przyłączenia nieruchomości w jedną księgę wieczystą". Uniemożliwia to zastosowanie funkcjonalnego pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.
Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółdzielnia, która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności:
a) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że należy utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów, jakimi kierowało się Kolegium,
b) art. 218 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sporu,
c) art. 80 k.p.a. przez pozostawianie przez organ poza rozważaniami argumentów strony w zakresie tożsamości prawnej i podmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie.
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze i art. 119 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 Konstytucji RP, polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że fakt wyodrębnienia lokali mieszkalnych wraz z prawem użytkowania wieczystego w gruncie na rzecz osób fizycznych w nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem wniosku stanowi o braku tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy spółdzielnią a jej członkami, co jednocześnie uniemożliwia zastosowanie wykładni funkcjonalnej ustawy przekształceniowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, a zatem spółdzielnia i jej członkowie nie stanowią w kontekście ustawy przekształceniowej i wykładni funkcjonalnej podmiotów odrębnych, autonomicznych, istnieje pomiędzy nimi tożsamość podmiotowa,
b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 i 7 w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy przekształceniowej przez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że zaświadczenie nie powinno być wydane w sytuacji, gdy przepisy ustawy umożliwiają w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydanie zaświadczenia nie tylko wnioskodawcy, ale i pozostałym współużytkownikom wieczystym (współwłaścicielom).
Zdaniem skarżącej z zaskarżonego orzeczenia nie wynikają powody uznania, że brak przekształceń właścicielskich uniemożliwia ujęcie nieruchomości w jedną księgę wieczystą, a brak tożsamości podmiotowej uniemożliwia zastosowanie funkcjonalnej interpretacji pojęcia nieruchomości zabudowanej na gruncie ustawy przekształceniowej. Nie wynika to z przepisów prawa, zaś zgodnie aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego do interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej winna znaleźć zastosowanie wykładnia funkcjonalna oraz celowościowa. Nadto co do zasady organ przyznaje, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w związku funkcjonalnym z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Zdaniem skarżącej zrozumienie motywów wydanego rozstrzygnięcia jest znacznie utrudnione, zwłaszcza że zupełnie pominął on orzecznictwo oraz stanowisko doktryny przytoczone w celu wykazania istnienia tożsamości podmiotowej pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem wniosku oraz nieruchomościami sąsiadującymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2021 r., I OSK 227/21, zaznaczył, że "biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie".
Skarżąca zakwestionowała stanowisko, zgodnie z którym wyodrębnienie lokalu przez członka spółdzielni i nabycie przez niego udziału we własności gruntu wyklucza tożsamość między nieruchomością z tak wyodrębnionym udziałem w gruncie (pozostającym też w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni) a nieruchomością, w której jedynym użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia. Podkreśliła konieczność funkcjonalnego rozumienia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Wskazała, że organy obydwu instancji swoje stanowisko oparły głównie o uzasadnienie wyroku NSA z 25 stycznia2023 r. o sygn. akt I OSK 3270/19 i fragment o treści "tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną", który to cytat nie stanowi tezy orzeczenia, a jest jedynie elementem rozważań sądu i przedstawieniem stanowisk panujących w orzecznictwie. W dalszej części uzasadnienia wyroku NSA powołano się zaś wyraźnie na materialnoprawne ujęcie nieruchomości na gruncie ustawy przekształceniowej. Takie też stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z 25 stycznia 2023 r., I OSK 3016/19.
Zdaniem skarżącej SKO doszło do błędnego wniosku, że choć działka nr [...]o pow. 3,7004 ha jest funkcjonalnie związana z sąsiadującymi z nią budynkami wielorodzinnymi, to wskutek braku tożsamości podmiotowej i prawnej tych nieruchomości nie jest możliwe przyłączenie nieruchomości w jedną księgę wieczystą oraz zastosowanie funkcjonalnego pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej. Przy czym organ co do zasady przyznał związek funkcjonalny działki wnioskowanej i działek sąsiednich zabudowanych zabudową wielorodzinną. Jednak wykładnia organu jest błędna, gdyż pomija fakt, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków zgodnie z art. 3 Prawa spółdzielczego. Także w kontekście przepisów o współwłasności tj. art. 195 k.c. należy podkreślić, że istotą współwłasności jest jej niepodzielność, co oznacza, że każdy ze współwłaścicieli posiada konkretny udział w prawie. Na gruncie niniejszego postępowania współwłasność polega na współwłasności spółdzielni oraz osób fizycznych, na rzecz których wyodrębnione zostały lokale mieszkalne w gruncie budynku, gdzie znajduje się wyodrębniony lokal. Współwłasność w gruncie, na którym znajdują się budynki mieszkalne, jest związana z ustanawianiem na rzecz mieszkańców odrębnej własności lokali, co jest obowiązkiem Spółdzielni wynikającym z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W żadnym stopniu nie wpływa to jednak na zmianę charakteru gruntu. W dalszym ciągu grunty pod budynkami mieszkalnymi, jak i grunty na których znajduje się infrastruktura osiedlowa, posiadają niezmiennie cel mieszkaniowy i są zarządzane w ramach Spółdzielni. Tożsamość podmiotowa wynika też faktu, że w obu przypadkach użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia (lokal wyodrębniony nadal znajduje się w zasobach Spółdzielni oraz stanowi składową część nieruchomości wielolokalowej, zatem nadal jest powiązany funkcjonalnie z infrastrukturą znajdującą się na nieruchomości wskazanej we wniosku).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek.
Z powyższego wynika, że kluczowym pojęciem w sprawie o wydanie zaświadczenia o przekształceniu jest pojęcie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe".
Termin ten posiada definicję legalną w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Stosownie do treści art. 1a tej ustawy (dodanym przez art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., Dz.U z 2019 r., poz. 1309, zmieniającej ustawę przekształceniową z dniem 1 stycznia 2019 r.) przepisy ustawy przekształceniowej stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy).
Z powyższego wynika - literalnie rzecz ujmując – że pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wyraźnie utożsamiane jest w ustawie z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami. Takie wąskie ujęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe pojawia się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. sprawy I OSK 236/21 czy I OSK 237/21, I OSK 963/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak ten kierunek wykładni pozostaje w mniejszości. Przeważa bowiem stanowisko, zgodnie z którym przez grunt zabudowany na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy przekształceniowej, z tym że pojęcie "nieruchomości" użyte w tych przepisach należy rozumieć funkcjonalnie. Kluczowego znaczenia nabiera więc w istocie pojęcie "nieruchomości".
Ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Doktryna i judykatura wypracowały dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja (ujęcie funkcjonalne) przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą (vide np. wyrok z 22 marca 2024 r. w sprawie I OSK 2448/20).
W związku z powyższym o tym czy nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe rozumieć jako nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym czy także materialnym (funkcjonalnym) powinno decydować właściwe rozpoznanie celu ustawy przekształceniowej. Celem tym zaś jest "umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności". Przy czym wykładając pojęcie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" nie wolno abstrahować od stanów faktycznych, z którymi możemy mieć do czynienia w sprawach o zaświadczenie o przekształceniu. Liczne są bowiem przypadki, w których "istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura" (także I OSK 2448/20). W takiej sytuacji rozumienie pojęcia "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nie może ograniczać się wyłącznie do nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, gdyż niweczyłoby to cel ustawy i wykluczało możliwość nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności gruntu, który służy funkcjonalnie realizowanym przez niego celom mieszkaniowym ale stricte zabudowany mieszkaniowo nie jest.
Zastrzec więc wyraźnie należy, że z jednej strony "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" nie musi składać się wyłącznie z działki wprost zabudowanej mieszkaniowo, ale też może to być nieruchomość niezabudowana mieszkaniowo ale z infrastrukturą służebną wobec zabudowy mieszkaniowej; z drugiej zaś strony funkcjonalne ujęcie nieruchomości nie może być sprowadzane wyłącznie do zbadania użytkowego powiązania nieruchomości zabudowanej mieszkaniowo (nieruchomość władnąca) z nieruchomością, która pełni wobec niej rolę służebną. Funkcjonalnie rozumiana nieruchomość to nie tylko taka, która składa się z dwóch lub większej ilości działek posiadających własne księgi wieczyste (a więc która składa się z dwóch lub większej ilości nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, wzajemnie ze sobą powiązanych), ale dodatkowo taka, która spełnia jeszcze jeden warunek – wszystkie nieruchomości należą do tych samych podmiotów (są przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów – tożsamość podmiotowa). Brak tej tożsamości podmiotowej wyklucza bowiem w ogóle przyjęcie, że mamy do czynienia z jedną nieruchomością. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty). Nie można zatem mówić o nieruchomości zabudowanej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, jeśli składałaby się z dwóch wzajemnie powiązanych działek posiadających odrębne księgi wieczyste (jedna z nich jest władnąca, druga służebna), ale działek należących do różnych podmiotów (a więc przy braku wystąpieniu braku tożsamości podmiotowej praw do tych działek).
W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom) (por. wyrok NSA, z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21, a także wyroki NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21; z 19 października 2021 r., I OSK 557/21; z 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21; z 29 lutego 2024 r., I OSK 2352/20).
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że odmowa wydania zaświadczenia dotyczy nieruchomości (działki nr [...]o powierzchni 3,7004 ha) objętej księgą wieczystą nr [...], na której to nieruchomości znajduje się infrastruktura osiedlowa służąca znajdującym się na sąsiednich nieruchomościach (posiadających odrębne księgi wieczyste) budynkom mieszkalnym wielorodzinnym. Działka nr [...], według wypisu z rejestru gruntów oraz zapisu w księdze wieczystej nr [...], stanowi użytek oznaczony symbolem Bi - inne tereny zabudowane, a jej użytkownikiem wieczystym jest wyłącznie skarżąca. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta obejmuje infrastrukturę związaną z osiedlem, w szczególności liczne parkingi oraz drogi dojazdowe (mieszczą się na niej elementy małej architektury, które nie są ujawnione w ewidencji gruntów oraz ciągi pieszo-jezdne). Na dzień przekształcenia (1 stycznia 2019 r.) nieruchomość objęta wnioskiem była w użytkowaniu wieczystym skarżącej jako działka [...] o pow. 3,7173 ha. Na wniosek skarżącej nieruchomość ta została podzielona na mocy decyzji z 22 marca 2021 r. na działkę nr [...] o pow. 0,0169 ha oraz działkę nr [...]o pow. 3,7004 ha. Działka nr [...]jest obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni (wyłącznie), natomiast otaczają ją działki zapisane w rejestrze gruntów pod nr [...], na których znajduje się osiem budynków wielorodzinnych. Działki te posiadają odrębne księgi wieczyste. W dniu 1 stycznia 2019 r. były przedmiotem współużytkowania wieczystego Spółdzielni i właścicieli wyodrębnionych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych lokali mieszkalnych, a obecnie stanowią przedmiot współwłasności Spółdzielni i ww. właścicieli. Jak ustaliły organy w budynkach posadowionych na ww. nieruchomościach znajduje się łącznie 670 lokali mieszkalnych, z których odrębną własność stanowi 150 lokali.
Zdaniem sądu, czego też nie kwestionują organy, nie ma większych wątpliwości co do tego, że wnioskowana do wydania zaświadczenia działka pełni rolę służebną wobec ww. budynków, a zatem w ujęciu funkcjonalnym (aspekt użytkowy) spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Konkluzja ta jest uprawniona wobec dowodów przedłożonych przez Spółdzielnię w postaci umów najmu i zdjęć oznaczenia terenu jako służącego wyłącznie członkom Spółdzielni. Nie zachodzi jednak aspekt prawny pojęcia nieruchomości w ujęciu funkcjonalnym, tzn. działka nr [...]nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów co działki władnące (nieruchomości władnące posiadają urządzone odrębne księgi wieczyste, z których wynika, że są przedmiotem współużytkowania wieczystego nie tylko skarżącej Spółdzielni ale i szeregu innych podmiotów będących właścicielami wyodrębnionych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych lokali mieszkalnych).
Sąd zwraca uwagę na stanowisko NSA sformułowane w sprawie I OSK 2448/20, że o ile "przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, zaś druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym" o tyle – co należy podkreślić – "w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym". Inaczej rzecz ujmując, jeśli działka zabudowana na cele mieszkaniowe jest przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku (kilkudziesięciu) właścicieli wyodrębnionych lokali a działka niezabudowana mieszkaniowo ale zajęta pod infrastrukturę osiedlową, a więc służebna wobec zabudowy wielorodzinnej, nie jest we współużytkowaniu wieczystym tych samych podmiotów na dzień 1 stycznia 2019 r. co działka władnąca – do wydania zaświadczenia dla działki służebnej dojść nie może z uwagi na brak tożsamości podmiotowej prawa. Natomiast cel powyższy mógłby zostać osiągnięty wyłącznie w wyniku odpowiednich przekształceń własnościowych lub w innej procedurze.
Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd już wcześniej wskazał, że nie ma wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Jednak istotą omawianego (i spornego w sprawie niniejszej) "uwłaszczenia" jest uzyskanie prawa własności nieruchomości zabudowanych budynkami z lokalami mieszkalnymi, a nie ujednolicanie stosunków własnościowych na danym terenie. Gdyby było inaczej, ustawodawca wprowadziłby kompleksowe przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem w tym przypadku ustawy przekształceniowej - beneficjentami są właściciele gruntów zabudowanych budynkami mieszkaniowymi, a nie gruntów stanowiących wyłącznie infrastrukturę osiedlową w postaci garaży, parkingów, dojazdów, czy też innych obiektów budowlanych.
Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia jest dodatkowo wzmacniana przez specyficzny charakter postępowania w sprawie zaświadczeń, które umożliwia weryfikację spełnienia wymagań określonych w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innych urzędowych bazach danych. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy kreuje mechanizm przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., określając przesłanki przekształcenia, a jednocześnie nie przewidując postępowania dla ich weryfikacji (zob.: Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. WKP 2019, uwagi do art. 4).
Dodatkowo wskazać należy skarżącej, że odmowa wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na własność na podstawie ustawy przekształceniowej nie zamyka skarżącej drogi do przekształcenia należącej do niej nieruchomości, stanowiącej infrastrukturę osiedlową, na podstawie przepisów innych aktów prawnych. Taką możliwość zawiera bowiem uchwalona w dniu 7 lipca 2023 r. przez Sejm ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 31.07.2023r. poz. 1463). Na podstawie tej ustawy do ustawy o gospodarce nieruchomościami został dodany Dział VIA "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego", wprowadzający nowy model odpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, z którego skorzystać będą mogli m.in. spółdzielnie mieszkaniowe, właśnie w zakresie infrastruktury osiedlowej.
Niezasadne pozostają także pozostałe zarzuty skargi.
Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, uwzględniając jego uproszczony charakter uregulowany w art. 217 i 218 k.p.a., a więc mając na uwadze, że co do zasady organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencyjnych i rejestracyjnych. Zostały zachowane standardy prowadzenia postępowania wynikające z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 i art. 11 k.p.a. – w zakresie w jakim mają zastosowanie do postępowania o wydanie zaświadczenia, zaś zgromadzony materiał dowodowy oceniono właściwie, w jego całokształcie (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (mającym odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 126 k.p.a.) w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
Nie ma racji skarżąca wywodząc, że Kolegium pominęło zupełnie zarzuty zażalenia oraz aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Stanowiska sądów cytowane w zażaleniu nie podważają legalności wydanego postanowienia, tym bardziej że sama skarżąca przywołuje wypowiedzi judykatury potwierdzające wręcz ocenę Kolegium (vide np. obszernie cytowane uzasadnienie wyroku w sprawie I OSK 3270/19, w którym warunkiem zakwalifikowania do przekształcenia nieruchomości w ujęciu funkcjonalnym jest istnienie tożsamości podmiotowej władających gruntami zabudowanymi mieszkaniowo i służebnymi). Konkludując wskazać należy, że nie ma powodów, w świetle wyżej zaprezentowanej wykładni przepisów ustawy przekształceniowej, aby przez wydanie zaświadczenia o przekształceniu doprowadzić do sytuacji, w której tylko Spółdzielni będzie przysługiwało prawo własności do nieruchomości służebnej (na której znajduje się infrastruktura osiedlowa) a nie także właścicielom (wcześniej, na dzień 1 stycznia 2019 r., użytkownikom wieczystym) gruntu zabudowanego budynkami mieszkalnymi, skoro to oni, jako członkowie Spółdzielni, w głównej mierze z tej infrastruktury korzystają.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) skargę oddalono.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. (jako na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, kończące postępowanie i zaskarżalne zażaleniem).