II SA/Bk 185/22

II SA/Bk 185/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2283/22 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Sygn. akt II SA/Bk 185/22 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. S.A. w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...] listopada 2021 r. znak [...], którą odmówiono E. S.A. w Ż. (dalej: Spółka, wnioskodawca) wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. (dalej: Burmistrz) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie zakładu do odzysku energii z odpadów o wydajności 400kg/h na działkach nr [...] i [...] położonych w Z. Do wniosku załączyła m.in.: Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w czerwcu 2021 r., plan zagospodarowania terenu planowanego przedsięwzięcia, rzut lokalizacji urządzeń, obliczenia wielkości emisji zanieczyszczeń gazowych oraz pyłu powstających w fazie realizacji przedsięwzięcia oraz ich wpływ na stan jakości powietrza wraz z izoliniami stężeń maksymalnych zanieczyszczeń, porównanie oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów przedsięwzięcia, opis przewidywanych znaczących oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko.
W piśmie z [...] lipca 2021 r. Burmistrz zawiadomił Spółkę oraz pozostałe strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na liczbę stron postępowania przekraczającą 10, strony te - poza Spółką - organ zawiadamiał w sprawie przez publiczne obwieszczenie.
Następnie Burmistrz w pismach z [...] lipca 2021 r. zainicjował etap opiniodawczo-uzgodnieniowy postępowania, w trakcie którego:
- Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. (dalej: PPIS) w dniu [...] lipca 2021 r. wydał pozytywną opinię o przedsięwzięciu pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych. PPIS zmienił następnie swoje stanowisko wydając [...] września 2021 r. opinię negatywną nr [...] "po ponownym rozpatrzeniu wniosku" i "uwzględniając uwagi i wnioski zgłoszone przez mieszkańców miasta Z.". Do akt wpłynęły bowiem liczne protesty społeczności lokalnej oraz interpelacje i wystąpienia radnych Rady Miasta Z. wyrażające sprzeciw wobec realizacji przedsięwzięcia;
- Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] odmówili uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia odmowne zapadły po uzyskaniu wypowiedzi Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta Z. z [...] sierpnia 2021 r. (pismo znak [...], k. 201 akt adm.) o braku zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, który nie przewiduje inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami lub ciepłownictwa w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie MI).
Z akt wynika, że wnioskiem z [...] lipca 2021 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony zwrócili się do Burmistrza: K. P. oraz reprezentowani przez przedstawicielkę ustawową A. W. – A. P. i M. P. Argumentowali, że są właścicielami trzech działek położonych w bliskim sąsiedztwie działek inwestycyjnych. Sprecyzowali swoje stanowisko w piśmie z [...] października 2021 r.
W piśmie z [...] października 2021 r. także Spółka sformułowała stanowisko względem zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Decyzją z [...] listopada 2021 r. Burmistrz odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku Spółki z [...] czerwca 2021 r. Powodem odmowy jest niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz ustalił, że przedsięwzięcie będzie polegać na budowie zakładu do odzysku energii, w którym eksploatowana będzie instalacja do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych i weterynaryjnych oraz odpadów innych niż niebezpieczne, o maksymalnej wydajności 400 kg/h. W ramach przedsięwzięcia zostanie wykonana linia technologiczna do przetwarzania odpadów o wydajności maksymalnej 400 kg/h, funkcjonująca w systemie trójzmianowym 24h/dobę, co przy zakładanym czasie pracy 8500 h/rok pozwoli na przetworzenie rocznie 3400 Mg odpadów o kaloryczności około 23 MJ/kg. Maksymalna dobowa wydajność linii technologicznej wynosić będzie 9,6 Mg odpadów. Odpady przetwarzane będą w zależności od rodzaju metodami: R1 - wykorzystanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii; D1O - przekształcanie termiczne na lądzie. Zakres przedsięwzięcia obejmuje budowę budynku do przetwarzania odpadów – Instalacji do Termicznego Przekształcania Odpadów ("ITPO"). Burmistrz również ustalił, że teren przedsięwzięcia obejmuje obszar położony w południowej części miasta Z., w sąsiedztwie Centrum badawczo-rozwojowego (tworzenie nowych receptur środków myjących do myjni bezdotykowych oraz do użytku domowego) z zapleczem socjalno-biurowym, magazynowym oraz infrastrukturą techniczną w zabudowie usługowo - produkcyjnej. Przedmiotowy obszar graniczy bezpośrednio z pasem drogi dojazdowej ulicy [...], działkami przeznaczonymi pod zabudowę oraz z polami uprawnymi. Z kierunku południowego sąsiaduje z rowem melioracyjnym, a w odległości około 105 m w kierunku wschodnim znajdują się ogródki działkowe. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 220 m i stanowi ją zabudowa zagrodowa.
Następnie organ pierwszej instancji argumentował, że nieruchomości inwestycyjne położone są na terenie obowiązywania uchwały Rady Miasta Z. z dnia 30 września 2014 r. nr 211/XL/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. obejmującego obszar położony przy ulicy Targowej graniczący z ogródkami działkowymi (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 27 października 2014 r., poz. 3521). Teren działek inwestycyjnych oznaczono w planie symbolem 1P,U, który oznacza przeznaczenie pod zabudowę produkcyjno-usługową. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne należy do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ((Dz. U. poz. 1839 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM - jako instalacje do przetwarzania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.; dalej: u.o.), w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Planowana przez inwestora działalność związana z przetwarzaniem, unieszkodliwianiem i odzyskiem odpadów, a także tymczasowym magazynowaniem odpadów stoi w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. Taka inwestycja powinna być realizowana na terenie przeznaczonym w planie pod gospodarowanie odpadami a nie pod działalność produkcyjno-usługową. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia MI, symbol "P" oznacza tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów; natomiast symbol "U" odnosi się do terenów zabudowy usługowej. Kolorystyka tych oznaczeń na rysunku planu miejscowego to odpowiednio fiolet i czerwień. Z kolei teren gospodarowania odpadami i produkcja ciepła to tereny infrastruktury technicznej, które powinny być oznaczone na rysunku planu odpowiednio symbolami "O" i "C" oraz kolorem ciemnoszarym. W konsekwencji Burmistrz stwierdził, że w sprawie występuje sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego, co wymagało wydania decyzji odmownej. Wyjaśnił, że zgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z regulacji art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r, poz. 247, ze zm.), dalej: u.o.o.ś.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła Spółka. Zakwestionowała ustalenie Burmistrza o braku zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Podkreśliła, że plan w § 6 pkt 4 dopuszcza realizację wszelkich form działalności gospodarczej, wśród których mieści się sporna inwestycja, a zastosowana technologia będzie zgodna z ustaleniami planu w zakresie zasad ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego. Nadto, na terenie miasta Z. w przyjętych planach miejscowych nie znalazły się rozwiązania dopuszczające przeznaczenie zgodne z symbolami "O" i "C" z zakresu gospodarki odpadami i ciepłownictwa. Wskazała też, że w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia na terenie identycznie oznaczonym funkcjonuje Skup Surowców Wtórnych, czyli na obszarze o symbolu 1P,U prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu odpadów mieszcząca się w szerszej kategorii gospodarowania odpadami. Nadto, w dniu [...] czerwca 2021 r. Burmistrz Z. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów na terenie przedsiębiorstwa Budowy Dróg "B." Spółka z o.o. w Z. zlokalizowanego przy ulicy [...] oznaczonym w miejscowym planie jako tereny zabudowy przemysłowej a nie jako gospodarka odpadami. Spółka powołała się na stanowisko sformułowane przez sądy administracyjne w sprawach o sygnaturach II OSK 1553/16, II SA/Gd 208/18, II SA/Sz 579/20.
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Podzieliło stanowisko Burmistrza, że inwestycja nie spełnia podstawowego kryterium wymaganego przy ubieganiu się o decyzję środowiskową, czyli zgodności lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to wymóg wynika z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca wymaga "spełnienia warunku zgodności a nie innej jego postaci". Dokonało analizy zapisów planu miejscowego, czyli uchwały Rady Miasta Z. z dnia 30 września 2014 r. nr 211/XLI/14. Wskazało na § 4 ust. 1 pkt 1 zawierający definicję terenu produkcyjno-usługowego; § 5 przypisujący symbol P,U dla terenu o przeznaczeniu zabudowy produkcyjno-usługowej (SKO wskazało, że przepis § 5 nie wyszczególnia terenów infrastruktury technicznej obejmującej m.in. gospodarowanie odpadami i ciepłownictwo, o symbolach O i C); § 6 regulujący zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, który w pkt 3 dopuszcza lokalizację wszelkich zadań służących realizacji celu publicznego związanych z infrastrukturą techniczną, pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi (w ocenie SKO, sporne przedsięwzięcie nie jest zadaniem służącym realizacji celu publicznego), a w pkt 4 dopuszcza realizację wszelkich form działalności gospodarczej, w szczególności zakładów produkcyjnych i usługowych, magazynów, składów itp. z wyłączeniem usług takich jak: kultura, oświata i wychowanie, służba zdrowia, opieka społeczna itp. (SKO stwierdziło, że przedsięwzięcie jest infrastrukturą techniczną obejmującą gospodarowanie odpadami); § 7 regulujący zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, który w pkt 3 ustala zakaz lokalizacji inwestycji o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny (zdaniem SKO, izolinie stężeń m.in.: dwutlenku siarki, tlenków azotu, arsenu, niklu i pyłu zawieszonego wskazują na występowanie uciążliwości, które wykraczają poza granice działek inwestycyjnych); § 19, w którym zawarto ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami 1P,U, a który nie zawiera ustaleń dla terenów infrastruktury technicznej obejmującej gospodarowanie odpadami i ciepłownictwo, oznaczane w aktach planistycznych kolorem szarym.
W ocenie SKO, planowanego przedsięwzięcia nie można zaliczyć do żadnej z działalności dopuszczalnych na podstawie planu miejscowego. Przedmiotem inwestycji nie jest działalność produkcyjno-usługowa, bowiem w ramach inwestycji zostanie wykonana instalacja (linia technologiczna) do termicznego przekształcania i odzysku energii z odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych i weterynaryjnych oraz innych niż niebezpieczne. Wnioskowana instalacja musi być kwalifikowana jako infrastruktura techniczna z zakresu gospodarki odpadami, której funkcjonowania w jednostce strukturalnej planu miejscowego nie przewidziano. Nie został więc spełniony podstawowy warunek wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Kolegium powołało się na wypowiedź piśmiennictwa, tj. T. Judeckiego w "Negatywna przesłanka wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - przypadek braku zgodności lokalizacji zakładu przetwarzania odpadów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (opublikowano: NZS 2013/5/58), według którego działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym przetwarzanie odpadów, nie może być desygnatem wyrażeń "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" oraz "tereny zabudowy usługowej", bo zawiera się w odmiennym od nich standardzie: "tereny infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami".
Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła do sądu administracyjnego Spółka. Wniosła o jej uchylenie wywodząc, że stanowisko organu zostało oparte na błędnej wykładni przepisów art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. oraz § 4 ust. 1 pkt 2, § 5 pkt 1 lit. "a", § 6 pkt 3 i 4, § 7 pkt 3 i § 19 planu miejscowego. Przyznała, że zgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu miejscowego jest kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji środowiskowej oraz że zgodność ta powinna dotyczyć tak funkcji jak i przeznaczenia terenu. Według dyrektyw wykładni językowej, zgodność oznacza niesprzeczność. Zamierzenie inwestycyjne będzie niezgodne z planem miejscowym, gdy wprost zakazuje on realizacji określonych inwestycji np. przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Spółki, wymóg zgodności zamierzenia z postanowieniami planu miejscowego nie może jednak być rozumiany jako dopuszczalność realizacji tylko przedsięwzięć wymienionych w planie. Nie sposób bowiem wymagać, by na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalny prawodawca przewidział wszelkie możliwe i dopuszczalne inwestycje na danym terenie. Wykluczenie możliwości realizacji określonych rodzajów inwestycji może być wprowadzone w formie jednoznacznych zakazów, z zachowaniem dopuszczalnych granic władztwa planistycznego. Dlatego za zgodne z planem miejscowym należy uznać takie przedsięwzięcia, które nie zostały wyraźnie wykluczone jako możliwe do realizacji na określonym terenie. Natomiast wymogu tożsamości planowanej inwestycji z treścią planu miejscowego, podobnie jak i ograniczeń w zakresie realizacji inwestycji, nie można wyprowadzać na etapie stosowania prawa drogą wykładni, gdyż byłaby to nieuzasadniona i nadmierna ingerencja w sferę uprawnień podmiotu prawa wynikającą z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Zdaniem Spółki, analiza postanowień planu miejscowego została dokonana przez SKO wybiórczo a przez to wadliwie. SKO, wbrew treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., naruszyło także obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a opierając się na wykładni językowej regulacji planu miejscowego pominęło okoliczności istotne wynikające z Raportu. Odnosząc się do poszczególnych przepisów planu miejscowego (§ 4 ust. 1 pkt 2 i § 5) Spółka wywiodła, że brak wyszczególnienia w planie terenów infrastruktury technicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu ich lokalizowania, zaś dopuszczalność realizacji konkretnych inwestycji nie może być wyprowadzana wyłącznie na podstawie tej części planu, która dotyczy określenia funkcji bądź przeznaczenia terenu, ale powinna uwzględniać kontekst całego aktu normatywnego i "pełną" wykładnię polegającą na współstosowaniu wszystkich typów wykładni. Z tego względu ocena dopuszczalności określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji powinna mieć na uwadze postanowienia planu miejscowego dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (w tym wprowadzonych zakazów realizacji określonych inwestycji oraz dopuszczalnych lokalizacji), a także postanowienia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (§ 7) czy zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (§ 8). Spółka wskazała przeanalizowane przez Kolegium regulacje § 6 pkt 3 i pkt 4, § 7 pkt 3 planu oraz wywiodła, że wyprowadzony wniosek o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z treścią planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z brzmieniem planu. Wskazała, że jest podmiotem prowadzącym w sposób stały i zorganizowany (a zatem profesjonalny) działalność gospodarczą związaną z szeroko pojętym gospodarowaniem odpadami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie przewiduje, że na terenie objętym wnioskiem Spółki dopuszczalna jest realizacja wszelkich form działalności gospodarczej, w tym wymienia przykładowo zakłady produkcyjne i usługowe, magazyny, składy itp., a więc nie wyklucza też innych form działalności gospodarczej - niewymienionych jako przykładowe, poza wyraźnie wykluczonymi w §6 pkt 4 in fine. Podobnie błędnie zinterpretowano § 7 pkt 3 planu miejscowego (wprowadzający zakaz wykraczania uciążliwości poza granice działki, do której inwestor ma tytuł prawny) w kontekście danych Raportu o zasięgu stężeń substancji w postaci dwutlenku siarki, tlenków azotu, arsenu, niklu i pyłu zawieszonego.
Końcowo Spółka wskazała, że w Raporcie opisane zostały warunki dopuszczalnej wielkości emisji substancji przy uwzględnieniu regulacji Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2021 r., poz. 845), a dla substancji nieuwzględnionych w tym rozporządzeniu skorzystano z Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. nr 16 poz. 87). W obliczeniach uwzględniono podane średnioroczne wartości stężeń substancji na poziomie określonym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B., natomiast dla pozostałych zanieczyszczeń jako tło przyjęto 10 % wartości odniesienia danej substancji uśrednionej dla roku. Skoro zaś, zdaniem Spółki, dopuszczalne są określone poziomy oddziaływania inwestycji w postaci tzw. immisji i poza granicami działek inwestycyjnych nie przekraczają one poziomów ustalonych normatywnie, to immisje te są pozbawione znaczenia prawnego. Innymi słowy, jeżeli określona inwestycja oddziałuje na otoczenie w sposób nieprzekraczający dopuszczalnych poziomów, to jest to sytuacja dozwolona prawnie. SKO pominęło zatem treść Raportu oraz ww. rozporządzeń MŚ, opierając rozstrzygnięcie o językową interpretację § 7 pkt 3 planu miejscowego. Tymczasem ustanowiony jego treścią zakaz nie może dotyczyć inwestycji generujących uciążliwości mieszczące się w granicach dopuszczalnych poziomów.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wnioskiem z 21 marca 2022 r. K. P. oraz reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego (matkę) A. W. – A. P. i M. P. wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym na prawach strony. Wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działek nr [...] położonych w Z. w bliskim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Skutki budowy i eksploatacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego będą miały realny i bezpośredni wpływ na ich nieruchomość. Zarządzeniem z 5 kwietnia 2022 r. (k. 43) ustalono listę stron postępowania na zasadzie art. 33 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., uwzględniając ww. wnioskodawców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2323 ze zm.), dalej: u.o.o.ś., przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Bezspornie takim przedsięwzięciem jest "Budowa zakładu do odzysku energii z odpadów o wydajności 400 kg/h", w którym eksploatowana będzie instalacja do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych i weterynaryjnych oraz odpadów innych niż niebezpieczne. Taka kwalifikacja wynika z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM, zgodnie z którym przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do treści art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (wymóg zgodności nie dotyczy inwestycji szczegółowo wymienionych w dalszej części przepisu art. 80 ust. 2, do których inwestycja sporna w sprawie niniejszej się nie zalicza). Innymi słowy, stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i prowadzi do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (vide wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 329/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem sądu, nie naruszyły organy obydwu instancji przepisu art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. ustalając, że sporna inwestycja nie została przewidziana w planie miejscowym wprowadzonym uchwałą Rady Miasta Z. z 30 września 2014 r. nr 211/XLI/14, a także ustalając, iż zgodności lokalizacji inwestycji z planem nie da się wyprowadzić drogą wykładni przepisów planu miejscowego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację organów opartą na analizie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie MI). Rozporządzenie to zostało co prawda uchylone z dniem 24 grudnia 2021 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z poz. 2404), jednak obowiązywało w dacie uchwalenia planu miejscowego mającego zastosowanie w sprawie niniejszej. Dlatego w świetle regulacji rozporządzenia MI z 2003 r. należy ustalenia planu w sprawie niniejszej stosować i wykładać.
Rozporządzenie MI określało wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W rozporządzeniu tym określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w tym w §4 pkt 1 wskazano, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Standardy konstruowania projektu rysunku planu miejscowego zapisano w § 5 i następne rozporządzenia MI, w tym w § 9 ust. 1 nakazano stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów wynikające z załącznika nr 1. Dodać należy, że rozporządzenie MI dopuszcza również wrysowanie tzw. przeznaczenia mieszanego na zasadzie § 9 ust. 4, zgodnie z którym w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.
W uchwale Rady Miasta Z. z 30 września 2014 r. nr 211/XLI/14 w sprawie planu miejscowego, obszar na którym zamierzono sporne przedsięwzięcie zakładu termicznego przekształcania odpadów oznaczony jest symbolem 1P,U jako tereny produkcyjno-usługowe, przez które – zgodnie z tekstem planu - należy rozumieć lokalizację zabudowy produkcyjnej i usługowej łącznie lub rozdzielnie (§ 4 ust. 1 pkt 2). W nomenklaturze załącznika nr 1 do rozporządzenia MI symbol P oznacza tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, tj. obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, identyfikowane graficznie kolorem fioletowym, a symbol U oznacza tereny zabudowy usługowej identyfikowane graficznie kolorem czerwonym (pkt 4.1 i 2.1 tego załącznika).
Dodać w tym miejscu należy, że w ww. planie przewidziano, oprócz terenów P,U, wyłącznie tereny zabudowy zagrodowej o symbolu RM (pod uzupełnienie istniejącego siedliska, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych i dopuszczeniem lokalizacji budynków gospodarczych o określonych parametrach), tereny o symbolu 6E – pod urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej, tereny o symbolu WS, Z – pod wody powierzchniowe z zielenią naturalną, a także tereny o symbolu KDD – pod drogi publiczne klasy dojazdowej.
Bezspornie natomiast w analizowanej uchwale nie przewidziano (ani w tekście, ani na rysunku) terenów oznaczonych symbolami O i C. W nomenklaturze załącznika nr 1 do rozporządzenia MI symbole te oznaczają odpowiednio przeznaczenie pod infrastrukturę techniczną, tj. gospodarowanie odpadami i ciepłownictwo, co w obydwu przypadkach identyfikowane powinno być na rysunku planu kolorem ciemnoszarym (pkt 7.6 i 7.7 załącznika nr 1 do rozporządzenia).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (według Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., z uwzględnieniem brzmienia przepisu na datę zaskarżonej decyzji), przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów (od 1 stycznia 2022 r. także sortowanie odpadów) wraz z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z kolei przetwarzaniem odpadów są procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach); odzyskiem jest natomiast jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (pkt 14); odzyskiem energii jest z kolei termiczne przekształcanie odpadów w celu odzyskania energii (art. 3 ust. 1 pkt 15); termicznym przekształcaniem odpadów jest natomiast: a) spalanie odpadów przez ich utlenianie, b) inne niż wskazane w lit. a procesy termicznego przetwarzania odpadów, w tym piroliza, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane (art. 3 ust. 1 pkt 29).
Jak wynika z Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzonego w sprawie niniejszej, w inwestycji będą stosowane dwie metody: proces odzysku R1 – wykorzystanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii, proces unieszkodliwiania D10 – przekształcanie termiczne na lądzie (vide załącznik nr 1 i 2 do ustawy o odpadach) – vide załącznik nr 1 do ustawy o odpadach: niewyczerpujący wykaz procesów odzysku, niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania. Nie ulega zatem wątpliwości, że sporna w sprawie niniejszej inwestycja jest inwestycją z zakresu gospodarowania odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach a nie inwestycją z zakresu produkcji i usług. W konsekwencji teren, na którym mogłaby zostać zrealizowana powinien być oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem O, ewentualnie uzupełniająco symbolem C.
W tych okolicznościach, zdaniem sądu, organy obydwu instancji prawidłowo przyjęły, że skoro treść tekstu i oznaczenia graficzne stosowane na rysunku planu miejscowego są determinowane przez wynikające z rozporządzenia MI reguły oznaczania elementarnego przeznaczenia terenów, a plan miejscowy przewiduje na działkach inwestycyjnych wyłącznie przeznaczenie P,U (oraz nie przewiduje przeznaczenia innego, w tym uzupełniającego) – to porównanie przeznaczenia elementarnego ustalonego w planie jako 1P,U i kwalifikacja inwestycji jako O (bądź ewentualnie C) jednoznacznie wyklucza ustalenie, iż występuje zgodność lokalizacji z ustaleniami planu miejscowego. Inaczej rzecz ujmując, na terenie 1P,U, którego przeznaczenie podstawowe jest produkcyjno-usługowe, nie dopuszczono realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami o symbolu O (bądź ewentualnie z zakresu ciepłownictwa o symbolu C), bowiem według zasad sporządzania planu miejscowego są to tereny z zakresu infrastruktury technicznej.
Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide sprawa II OSK 3214/14, orzeczenia.nsa.gov.pl), iż przeznaczenie terenu jest podstawowym pojęciem, którego używa ustawodawca na określenie tego, co powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, w dacie uchwalania dla spornego terenu planu miejscowego przez Radę Miasta Z. służyła temu symbolika i kolorystyka wynikająca z rozporządzenia MI (z 2003 r.).
Jak wskazał dalej NSA w sprawie II OSK 3214/14, niewątpliwe jest, iż przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Nie można jednak z wymogu precyzyjności wyprowadzać obowiązku organu planistycznego formułowania szczegółowych zakazów lokalizacji określonych przedsięwzięć na danym terenie, gdy teren ten ma określone, nadane mu przez plan przeznaczenie podstawowe. Byłoby to zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Przeznaczenie określonego terenu na konkretny cel samo w sobie oznacza bowiem niedopuszczalność realizacji na tym terenie celu innego. W świetle treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. oraz wyraźnego odróżnienia w rozporządzeniu MI przeznaczenia produkcyjnego i usługowego od przeznaczenia pod infrastrukturę techniczną, w tym gospodarowanie odpadami i ciepłownictwo, brak jest podstaw do wywodzenia, iż w obszarze planowania przestrzennego obowiązuje reguła quae non sunt prohibita, permissa intelleguntur, czyli "co nie jest zabronione, to jest dozwolone" (vide także obszerną argumentację WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 473/14, zaakceptowaną przez NSA w sprawie II OSK 3214/14). W sprawie niniejszej reguła ta oznaczałaby możliwość realizacji inwestycji z zakresu gospodarki odpadami i ciepłownictwa na terenie produkcyjno-usługowym. Nie może to jednak zostać zaakceptowane, bowiem już na poziomie normatywnym są to tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym, a nadto plan nie dopuszcza realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami i ciepłownictwa na terenie 1P,U nawet na zasadzie przeznaczenia dopuszczalnego, uzupełniającego. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 3214/1/14, inna konkluzja stałaby w sprzeczności z odrębnym sposobem oznaczania poszczególnych przeznaczeń terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to bez znaczenie zważywszy, że prawodawca wyraźnie wprowadza kategoryzację przeznaczenia (lege distinguente) wskazując symbol P, U, czy O, C.
Skład orzekający w sprawie niniejszej zgadza się też z tym stanowiskiem NSA w sprawie II OSK 3214/14, iż "Również z argumentu utylitarystycznego – braku wyodrębnienia terenu o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "O" nie można wywodzić regulacji pozytywnej o charakterze normatywnym". Innymi słowy, z faktu niewprowadzenia przez organ planistyczny przeznaczenia pod gospodarowanie odpadami na obszarze objętym konkretnym planem miejscowym (a nawet na obszarze danej gminy) nie sposób wywodzić, iż takie przeznaczenie jest dopuszczalne na zasadzie, że takie przeznaczenie powinno być przewidziane. W sprawie niniejszej uchwała Rady Miasta Z. z 30 września 2014 r. nr 211/XLI/14 nie obejmuje całego obszaru tego miasta, a wyłącznie "obszar położony przy ulicy Targowej graniczący z ogródkami działkowymi" o powierzchni 8,28 ha. Z okoliczności uchwalenia planu dla niewielkiego fragmentu miasta i braku wprowadzenia na nim obszarów o symbolach O i C nie sposób wywieść, iż inwestycja tej kategorii powinna być umożliwiona.
Nieskutecznie, zdaniem sądu, w okolicznościach sprawy niniejszej odwołuje się skarżąca Spółka do wyroku NSA w sprawie II OSK 1553/16 oraz wyroków sądów wojewódzkich m.in. w Gdańsku – II SA/Gd 208/18 i w Szczecinie – II SA/Sz 579/20, które stanowisko NSA w całości powtarzają. Kierunek orzecznictwa reprezentowany tymi orzeczeniami za zbyt rygorystyczną, a przez to prowadzącą do ograniczenia władztwa planistycznego i swobody działalności gospodarczej, uznaje wykładnię przepisów rozporządzenia MI dopuszczającą inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami wyłącznie na terenach oznaczonych w planach miejscowych symbolem O i kolorem ciemnoszarym. Sądy w powyższych sprawach wskazały, że działalność z zakresu gospodarowania odpadami "dopuszczalna jest również na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych".
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia MI expressis verbis nie definiują terenów o symbolu O (gospodarowanie odpadami) jako tych, na których "to przede wszystkim dana gmina" ma zamiar gospodarkę odpadami prowadzić lub "na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami". Doprecyzowanie to, obecne w linii orzeczniczej reprezentowanej przez ww. wyroki, nie wynika z treści przepisów, tj. ani z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, ani z punktu 7.6 "Gospodarowania odpadami" załącznika nr 1 do rozporządzenia MI. Po wtóre, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Skoro na obszarze objętym konkretną uchwałą w sprawie planu miejscowego organ planistyczny nie przewidział przeznaczenia o symbolu O (bądź C) w żadnej formie (przeznaczenie podstawowe bądź uzupełniające), a w trakcie procedury oceny zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.) autorzy planu wypowiadają się jednoznacznie o braku zgodności lokalizacji ITPO z planem (pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej UM Z. z 27 sierpnia 2021 r.) – nie jest uprawnione dokonywanie wykładni planu miejscowego wbrew tym jednoznacznym okolicznościom. Miałoby to charakter działania prawotwórczego. Po trzecie, charakterystyka spornego przedsięwzięcia nie pozwala na przyjęcie, że ma ono charakter stricte produkcyjny. We wskazanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych produkcję definiuje się jako "podstawową część działalności przedsiębiorstwa oznaczającą działalność człowieka przystosowującą zasoby przyrody do jego potrzeb (tak: Sławomir Sojak w: Rachunek kosztów. Wybrane zagadnienia. Toruń: TNOiK, 2000)" lub jako "działalność gospodarczo-techniczną, której celem jest wytwarzanie produktów (tak: Stefan Błażewski (red.): Ilustrowany słownik techniczny dla wszystkich. Wydawnictwo Naukowo-Techniczne, 1970)". Na tej podstawie wywodzi się, że "działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku, gdzie wynikiem tego procesu jest, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, spełnia jak najbardziej kryteria działalności produkcyjnej" (vide np. wyrok w sprawie II SA/Kr 498/19). Należy jednak zauważyć, że aby uznać daną instalację za zakład produkcyjny jej podstawowym przeznaczeniem powinna być produkcja. Podstawowym założeniem instalacji do termicznego przekształcania odpadów jest natomiast zmniejszenie masy odpadów kierowanych na składowiska (bądź też do recyklingu), co w konsekwencji może prowadzić (i prowadzi) do produkcji energii. Zakład termicznego przekształcania odpadów nie jest jednak typowym zakładem produkcyjnym ale instalacją z zakresu gospodarowania odpadami przypominającą bardziej instalację przemysłową niż produkcyjną.
Uzupełniająco również wskazać należy na rozbieżność między Raportem (np. s. 25 i następne) a cytowaną przez RDOŚ w postanowieniu z [...] września 2021 r. znak [...] opinią Marszałka Województwa P. z [...] sierpnia 2021 r. znak [...], w której wskazano na częściową niezgodność planowanej działalności z założeniami i celami określonymi w obowiązującym Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami. Powyższe wskazuje, iż sporna instalacja jest systemowo sytuowana w kategorii instalacji z zakresu gospodarowania odpadami a nie instalacji o podstawowym profilu produkcyjnym.
Zdaniem sądu, nie jest uzasadnione powoływanie się w przytoczonych uzasadnieniach wyroków sądowych, zapoczątkowanych wyrokiem w sprawie II OSK 1553/16, na nieuprawnione ograniczanie władztwa planistycznego czy swobody działalności gospodarczej. Przypomnieć należy, że korzystanie przez organ gminy z władztwa planistycznego różni się od kształtowania zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym. Celem planu miejscowego jest aktywne kształtowanie ładu przestrzennego i polityki zagospodarowania, a więc ustalenia planu nie muszą być zgodne z żądaniem zainteresowanych stron oraz żaden przepis prawa nie wymaga, aby przeznaczenie terenu w planie było analogiczne do tego jakie byłoby, gdyby planu nie uchwalono i zabudowa była kształtowana na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego (por. np. II OSK 2333/17). Z kolei swoboda działalności gospodarczej nie jest, w ocenie sądu, argumentem, który mógłby uzasadniać zinterpretowanie regulacji planu miejscowego wbrew woli jego autora, gdy ten zastosował się do jednoznacznie brzmiących wytycznych co do określania elementarnych przeznaczeń terenu, nie przewidując w tekście planu ani na jego rysunku inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami (symbol O) bądź ciepłownictwa (C). W ocenie sądu, w opisanej sytuacji swoboda działalności gospodarczej nie jest wystarczającym argumentem dla wyprowadzenia drogą interpretacji dopuszczalności realizacji na obszarze planu inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które nie zostały na nim przewidziane.
Analizując argumenty linii orzecznictwa reprezentowanej przez wyroki w sprawach II OSK 1553/16, II SA/Gd 208/18 i II SA/Sz 579/20 wskazać też należy na odrębność postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w którym decyzję tę wydaje się "po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego" od postępowania dotyczącego legalności określonej treści planu miejscowego (art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), tj. postępowania o to, czy ustalenia planu naruszają bądź nie konkretny interes prawny bądź uprawnienie.
"Stwierdzenie zgodności inwestycji z planem miejscowym" wymagane na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. nie jest zatem postępowaniem o to, czy organ planistyczny uchwalając konkretną treść planu przekroczył czy też nie granice władztwa planistycznego, nadmiernie zaingerował w konkretne uprawnienia strony, czy w sposób niezasadny ograniczył swobodę działalności gospodarczej itp. Niewątpliwie "stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego" wymaga w niektórych przypadkach wykładni ustaleń planu, ale wykładnia ta nie może prowadzić do wyników wprost sprzecznych z treścią planu (np. wyrok w sprawie II SA/Gd 37/21).
Ocena "zgodności" wymagana w art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. nie może przerodzić się więc w ocenę sposobu zrealizowania przez organ gminy władztwa planistycznego, bowiem służy temu zupełnie inne postępowanie, prowadzone na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (bądź w trybie nadzoru). Innymi słowy, stosując art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. nie można pominąć normatywnych zasad sporządzania projektu planu miejscowego wynikających z rozporządzenia MI, które organ planistyczny jest w obowiązku stosować (w szczególności standardów oznaczania przeznaczenia podstawowego terenu), a także wypowiedzi autora planu, jeśli o taką wystąpiono (stanowi ona bowiem rodzaj wykładni autentycznej ustaleń planu) i dokonywać – na potrzeby postępowania środowiskowego - wykładni celowościowej ustaleń planu w kierunku umożliwienia realizacji swobody działalności gospodarczej w sytuacji, gdy wyniki wykładni językowej planu i autentycznej nie dają ku temu podstaw.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej jeszcze raz wskazać trzeba, że w planie miejscowym z 30 września 2014 r. nie przewidziano terenów o symbolu O ani C, a tym samym autor planu jednoznacznie wykluczył możliwość realizacji inwestycji z zakresu gospodarki odpadami i ciepłownictwa na terenie 1P,U. Tym samym nie występuje "zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego" dla spornej inwestycji w rozumieniu art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Miasto Z. nie przewidziało zatem na terenie objętym planem miejscowym z 30 września 2014 r. (uchwała nr 211/XLI/14) prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami ani przez Miasto, ani przez inne podmioty, ani jako przeznaczenie podstawowe, ani jako przeznaczenie uzupełniające (ani jako przedsięwzięcia samodzielnego, ani jako przedsięwzięcia uzupełniającego).
Na marginesie wskazać należy, iż dotychczas zaprezentowaną przez tutejszy sąd ocenę prawną wzmacnia treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404 ze zm.). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia expressis verbis tereny zakładu unieszkodliwiania odpadów i spalarni odpadów zaliczono do gospodarowania odpadami jako "tereny infrastruktury technicznej" w odróżnieniu od "terenów produkcji przemysłowej" oraz "terenów produkcji energii" (do tych ostatnich zaliczono wyłącznie tereny elektrowni wiatrowej i elektrowni słonecznej) oraz w odróżnieniu od "terenów ciepłownictwa".
Konkluzji przyjętej przez sąd w sprawie niniejszej nie podważają również argumenty wyprowadzane z pozostałych ustaleń planu, co trafnie wywiodło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skoro inwestycja, według nomenklatury rozporządzenia MI, jest inwestycją z zakresu infrastruktury technicznej (punkt 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia), ale nie jest realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (przepis ten wymaga cechy "publiczności" urządzenia służącego odzyskowi i unieszkodliwianiu odpadów, tj. zasięgu co najmniej lokalnego – gminnego, co nie wynika wprost z przedłożonego Raportu, charakteryzującego inwestycję jako przedsięwzięcie komercyjne), to nie dotyczy jej regulacja § 6 pkt 3 planu. Zawiera ona "Ustalenia ogólne" w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszczające lokalizację wszelkich zadań związanych z infrastrukturą techniczną ale "służących realizacji celu publicznego". Znamienne przy tym jest, że uchwała z 30 września 2014 r. w sprawie planu miejscowego zawiera regulację o "Zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" w § 14, w którego ust. 2 ustalono odnośnie infrastruktury technicznej zakazy i nakazy co do budowy i rozbudowy sieci przesyłowych, odprowadzania ścieków sanitarnych, zaopatrzenia w wodę i w ciepło z indywidualnych źródeł. W paragrafie tym gospodarce odpadami poświęcono pkt 11, zgodnie z którym "należy zabezpieczyć miejsce pod lokalizację kontenerów lub pojemników do czasowego gromadzenia odpadów z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, zgodnie z przepisami odrębnymi". Oznacza to, w ocenie sądu, że organ planistyczny uwzględnił w uchwale regulacje odnośnie infrastruktury technicznej i jest to regulacja kompleksowa, w której nie przewidziano dla gospodarowania odpadami innych ustaleń niż zamieszczone w § 14 pkt 11 planu, tj. w szczególności nie przewidziano lokalizowania samodzielnych instalacji o funkcji przekształcania i odzysku odpadów (gospodarowania odpadami).
W świetle powyższego nie jest również uzasadnione wyprowadzanie "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem" z treści § 6 pkt 4 planu miejscowego, zgodnie z którym dopuszcza się realizację wszelkich form działalności gospodarczej w szczególności zakładów produkcyjnych i usługowych, magazynów, składów itp. z wyłączeniem usług takich jak: kultura, oświata i wychowanie, służba zdrowia, opieka społeczna itp. Określenie "wszelkie formy działalności gospodarczej" nie mogą być rozumiane w oderwaniu od przeznaczenia podstawowego spornego terenu jakim jest zabudowa produkcyjno-usługowa. A zatem "wszelkie formy działalności gospodarczej" na terenie 1P,U oznaczają wszelkie formy zabudowy produkcyjno-usługowej a nie z zakresu infrastruktury technicznej jak gospodarowanie odpadami czy ciepłownictwo, na co trafnie zwróciło uwagę SKO.
Bezskutecznie również skarżąca Spółka nawiązuje do funkcjonowania na spornym terenie skupu surowców wtórnych. Niniejsza sprawa dotyczy instalacji do termicznego przekształcania odpadów i tylko odnośnie takiego charakteru inwestycji organ miał obowiązek się wypowiedzieć. Inne inwestycje nie były przedmiotem niniejszego postępowania, podobnie jak i okoliczności ich powstania i funkcjonowania. Trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z § 15 pkt 1 planu miejscowego, do czasu zainwestowania terenów zgodnie z planem ustalono użytkowanie w sposób dotychczasowy. Nie da się zatem wykluczyć, że o taką sytuację chodzi, co jednak – raz jeszcze należy podkreślić – nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Odnośnie zaś wydania [...] czerwca 2021 r. przez Burmistrza Z. decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów na terenie Przedsiębiorstwa Budowy Dróg "B." Spółki z o.o. w Z. to wskazać trzeba, że informacje na temat tej inwestycji są powszechnie dostępne na stronie bip[...].w zakładce Obwieszczenia (obwieszczenie z 16 czerwca 2021 r. o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, GK.6220.7.2020). Wskazana inwestycja dotyczy działek nr [...] położonych przy ulicach Sitarskiej i Strzelniczej w Z., na obszarze obowiązywania uchwały nr 102/XXII/12 Rady Miasta Z. z dnia 30 października 2012 r. w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. dotyczącej obszaru położonego pomiędzy ulicami Targową, Aleją Wojska Polskiego oraz południową granicą Miasta Z. (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3413 ze zm.), w której § 4 ust. 1 pkt 4 lit. "c" utrzymano ustalenia zawarte w rozdziale II §§ 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 i 15 uchwały Nr 192/XXXVIII/05 Rady Miasta Z. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. dotyczącej obszaru położonego pomiędzy ulicami Targową, Aleją Wojska Polskiego oraz południową granicą Miasta Z. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 984 ze zm.). W § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 1 tego planu, obejmującym działki nr [...] na terenie oznaczonym symbolem P, przewidziano podstawowe przeznaczenie przemysłowe (nie produkcyjne) z dopuszczeniem realizacji przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. Jest to zatem odmienna sytuacja od tej, z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Zaakceptować również należy ocenę organu odwoławczego odnośnie interpretacji przepisu § 7 planu "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", w którego punkcie 3 ustalono zakaz lokalizacji inwestycji o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Przepis § 7 pkt 3 planu miejscowego może się odnosić na terenie 1P,U wyłącznie do inwestycji o charakterze produkcyjno-usługowym, a taką inwestycją sporne przedsięwzięcie nie jest, gdyż stanowi instalację termicznego przekształcania odpadów (instalację z zakresu gospodarowania odpadami). Zachodzi więc zasadnicza niezgodność z ustaleniami planu, a tylko zgodność z nimi co do zasadniczego przeznaczenia terenu otwierałaby drogę do interpretacji charakteru uciążliwości, w tym w kontekście rozporządzeń Ministra Środowiska wskazanych w skardze. Sąd też zwraca uwagę, że dopóki plan miejscowy obowiązuje w kształcie zawierającym ww. treść § 7 pkt 3 i moc prawną ma użyty w tym przepisie a niezdefiniowany w uchwale zwrot "uciążliwości", to pamiętając że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem o legalność planu ale postępowaniem o zgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu - zwrot ten należy rozumieć jako każdą uciążliwość. Trafnie więc Kolegium wskazało, że graficzna część raportu (mapy i wykresy z izoliniami stężeń poszczególnych substancji szkodliwych emitowanych przez instalację) uprawnia do wniosku o występowaniu uciążliwości przekraczających granice działek nr [...] i [...] (m.in. dwutlenku siarki, tlenków azotu, arsenu, niklu, pyłu zawieszonego). Świadczy to dodatkowo, poza zasadniczą niezgodnością w zakresie przeznaczenia terenu, o niekompatybilności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na marginesie jedynie wskazać należy, że z uwagi na niedookreśloność zwrotu "uciążliwość" i jego nieostrość rozważenia wymagałoby czy zwrot ten przekracza granice władztwa planistycznego (vide np. wyrok w sprawie II SA/Łd 747/18). Należy to już jednak do innego postępowania, o legalność planu miejscowego.
Z kolei w § 19 planu zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu 1P,U brak jest ustaleń dla przedsięwzięć z zakresu gospodarowania odpadami i ciepłownictwa. Ustalenie z zakresie gospodarowania odpadami znajduje się wyłącznie w § 14 ust. 2 pkt 11 planu jako odnoszące się do infrastruktury technicznej.
Z powyższego wynika, że stanowisko Spółki zmierza do nadania ustaleniom planu znaczenia szerszego niż z niego literalnie wynika (niż wynika z zastosowania przez organ planistyczny podstawowych standardów normatywnych wynikających z rozporządzenia MI dla ustalenia elementarnego przeznaczenia terenu), co trafnie zanegowały organy ustalając brak zgodności lokalizacji inwestycji z planem miejscowym. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty procesowe naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Uzasadnienia wydanych decyzji są dostatecznie precyzyjne, wyczerpujące co do materii istotnej w sprawie i nie naruszają zasady przekonywania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Mając więc na uwadze, że lokalizacja inwestycji nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego w znaczeniu jakiego wymaga art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.