II SA/Bk 1815/25

II SA/Bk 1815/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. S. i K. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 września 2025 r. nr AB-II.7840.6.5.2025.PA w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 września 2025 r., nr AB-II.7840.6.5.2025.PA, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty Suwalskiego (dalej: "Starosta") z 2 maja 2025 r., nr AIB.6740.1.13.2025.AI, odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno–budowlanego oraz udzielenia M. S. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z zewnętrzną instalacją energetyczną, zewnętrzną instalacją wodociągową, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i przydomową oczyszczalną ścieków o przepustowości 0,75 m3/d na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...], gmina Suwałki, powiat suwalski.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 7 lutego 2025 r. M. S. i K. S. wystąpili do Starosty o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z zewnętrzną instalacją energetyczną, zewnętrzną instalacją wodociągową, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i przydomową oczyszczalną ścieków o przepustowości 0,75 m3/d na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie O., gmina Suwałki, powiat suwalski.
Zawiadomieniem z 19 lutego 2025 r. Starosta na podstawie art. 61 i art. 10 k.p.a. wszczął postępowanie w sprawie.
Pismem z 26 lutego 2025 r. organ wystąpił do Urzędu Gminy Suwałki - Referat ds. Planowania Przestrzennego z prośbą o opinię dotyczącą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu inwestycji.
Przy piśmie z 27 lutego 2025 r. inwestorzy uzupełnili wniosek o pozwolenie na budowę o dokumenty z nadzoru wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że działka inwestycyjna o numerze [...] o powierzchni [...] m2 powstała w wyniku podziału nieruchomości rolnej o numerze [...] o powierzchni [...] m2 oraz że decyzją z 17 sierpnia 2023 r., nr 177/2023, znak: AIB.6740.1.76.2023.NW Starosta Suwalski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem budowlanym na działce o numerze [...] w obrębie [...], gmina Suwałki tj. działce, z której później został wyodrębniony geodezyjnie teren inwestycji objęty wnioskiem M. i K. S.
Pismem z 5 marca 2025 r. Starosta Suwalski zwrócił się do PINB w Suwałkach o udzielenie informacji, kiedy zostało zgłoszone rozpoczęcie budowy objętej ostateczną decyzją Starosty z 17 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 10 marca 2025 r. PINB w Suwałkach poinformował, że do organu nadzoru budowlanego nie wpłynęło zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o decyzję z dnia 17 sierpnia 2023 r.
Pismem z 10 marca 2025 r. Wójt Gminy Suwałki w odpowiedzi na pismo z 26 lutego 2025 r. wydał opinię dotyczącą zgodności lokalizacji wnioskowanej zabudowy działki o numerze [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na brak tej zgodności z zapisami planu miejscowego dotyczącymi konieczności przylegania działki inwestycyjnej do działki zabudowanej lub przylegania do drogi publicznej czy wewnętrznej.
Pismem z 11 marca 2025 r. organ I instancji wystąpił do Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami o wydanie kopii decyzji podziałowych oraz map podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], w wyniku których powstała działka o numerze ewidencyjnym [...]. W odpowiedzi na powyższe ww. wydział przesłał decyzję Wójta Gminy Suwałki z 27 lipca 2023 r. wraz z mapą podziałową oraz decyzję Wójta Gminy Suwałki z 11 października 2023 r. wraz z mapą podziałową. Z wyżej wymienionych decyzji wynikało, że w wyniku podziału dokonanego decyzją z 27 lipca 2023 r. z działki numerze ewidencyjnym [...] wyodrębniono działki o numerach: [...] o powierzchni [...] m2 oraz działki [...] o powierzchni [...] i [...] o powierzchni [...] m2, przy czym te dwie działki o powierzchni mniejszej niż [...] decyzją podziałową zostały przeznaczone na powiększenie nieruchomości sąsiednich, skonkretyzowanych oznaczeniem numerami Ksiąg Wieczystych z koniecznością przeniesienia praw do wydzielonych działek w terminie 6 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję podziałową waloru ostateczności. Natomiast w wyniku podziału dokonanego decyzją podziałową z 11 października 2023r. z działki o numerze [...] o powierzchni [...] m2, wyodrębnionej wcześniejszą decyzją podziałową z 27 lipca 2023r. powstały działki : o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2 oraz o numerze [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej teren inwestycji objęty wnioskiem M. i K. S., przy czym działka ta w decyzji zatwierdzającej podział została przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej objętej Księgą wieczystą [...] z warunkiem przeniesienia praw do wydzielonej działki w terminie 6 miesięcy od uzyskania przez decyzję podziałową waloru ostateczności.
Mając na względzie opisane wyżej ustalenia dokonane w oparciu o zebrane dokumenty, w tym wiedzę, że teren inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego objętym uchwałą Rady Gminy Suwałki Nr XLII/430/22 z 31 maja 2022r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Okuniowiec w gminie Suwałki, ma przeznaczenie rolne (symbol R) z dopuszczeniem pod pewnymi warunkami zabudowy zagrodowej, organ architektoniczno – budowlany postanowieniem z 12 marca 2025 r. nałożył na inwestorów w oparciu o art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek usunięcia w terminie do 7 maja 2025r. zauważonych nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno - budowlanym poprzez:
1. dostosowanie projektu zagospodarowania terenu działki o numerze ewidencyjnym [...] w taki sposób, aby nie pokrywał się z terenem inwestycji wyznaczonym w projekcie zagospodarowania terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], który został zatwierdzony przez Starostę Suwalskiego decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r.;
2. wykazania posiadanego przez inwestorów statusu rolnika, wskazując przy tym jakie dokumenty mogą stanowić dowód posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawców, na potrzeby którego chcą zrealizować zabudowę zagrodową;
3. wykazania spełnienia warunku wynikającego z § 25 ust. 4 planu miejscowego, zgodnie z którym zabudowę zagrodową na gruncie o przeznaczeniu rolnym należy lokalizować w sąsiedztwie istniejącej zabudowy lub wzdłuż dróg w odległościach: a) 10,0 m od linii rozgraniczającej publicznej drogi powiatowej, b) 5,0 m od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych.
Nadto organ wezwał inwestorów do poprawienia formalnej strony dokumentacji projektowej poprzez uzupełnienie spisu treści projektu, wskazanie adresu inwestorów oraz dołączenie oświadczenia o możliwości podłączenia obiektu do sieci ciepłowniczej oraz przedłożenia odpowiedniej ilości egzemplarzy projektu.
W odpowiedzi na ww. postanowienie pismem z 3 kwietnia 2025 r. inwestorzy poinformowali, że przedkładają poprawioną dokumentację projektową, jednocześnie podkreślając, iż nie zmieniają lokalizacji planowanej inwestycji ani zakresu opracowania. Wykazując posiadanie gospodarstwa rolnego przedłożyli dwie umowy dzierżawy gruntów rolnych zawarte dnia 7 stycznia 2025r. dotyczące objęcia w dzierżawę na okres 3 lat gruntów rolnych działki [...] o powierzchni [...] m2 i działki [...] o powierzchni [...] m2, obu położonych w obrębie [...], gmina Suwałki. Skarżący przedłożyli także oświadczenie, że posiadane przez nich gospodarstwo rolne tworzą grunty objęte przedłożonymi umowami dzierżawy oraz że posiadają tytuł prawny do działek o numerach [...], [...] i [...] i [...] stanowiących drogę wewnętrzną do terenu inwestycji, która jest drogą przejezdną i drożną i służy jako dojazd do ich gospodarstwa rolnego. Na okoliczność, że droga dojazdowa, w której mają udziały, jest drogą wewnętrzną przedłożyli opinię architekta i opinię geodety.
W dniu 2 maja 2024 r. Starosta wydał opisaną na wstępie decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia M. i K. S. pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a konkretnie z § 25 ust. 4 albowiem objęty wnioskiem teren inwestycji nie znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz nie przylega do żadnej drogi publicznej oraz do drogi wewnętrznej a granice opracowania terenu inwestycji z racji wyodrębnienia działki nr [...] z działki [...] pokrywają się z terenem inwestycji objętym zatwierdzonym wcześniej projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę z decyzji Starosty Suwalskiego z 17 sierpnia 2023r. co czyni niedopuszczalnym wydanie kolejnego pozwolenia na budowę na ten sam teren inwestycji. Organ podkreślił, że wydzielenie terenu inwestycji było warunkowe a działka inwestycyjna wyodrębniona decyzją podziałową została przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji organ I instancji uznał, że wnioskodawcy nie wykonali postanowienia opartego na treści art. 35 ust.3 Prawa budowlanego a zgodnie z art. 35 ust.5 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust.3 Prawa budowlanego.
Na skutek wniesionego odwołania przez wnioskodawców od decyzji organu I instancji, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z 10 września 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda podkreślił, że przedłożona przez wnioskodawców dokumentacja dotknięta jest uchybieniami, które nie zostały usunięte. Stwierdził, że Starosta podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, umożliwił bowiem wnioskodawcom wyjaśnienie stanu faktycznego i uzupełnienie materiału dowodowego, zapewnił również możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, które mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy podkreślił, że postanowieniem z 12 marca 2025 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej w zakresie dostosowania projektu zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] w taki sposób, aby nie pokrywał się z terenem inwestycji wyznaczonym w projekcie zagospodarowania terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], który został zatwierdzony przez Starostę decyzją z 17 sierpnia 2023 r. oraz do wykazania zgodności wnioskowanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy, pomimo poinformowania organu pismem z 3 kwietnia 2025 r. o uzupełnieniu wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości, nie usunęli ich. Prawidłowo zatem – zdaniem organu odwoławczego – w przeddecyzjnym zawiadomieniu z 9 kwietnia 2025 r. organ I instancji wskazał, że na dzień wysłania zawiadomienia inwestorzy nie usunęli nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z 12 marca 2025 r., co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z ich żądaniem. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie odnieśli się do podnoszonych przez organ I instancji nieprawidłowości. Stwierdzając zatem brak wywiązania się przez inwestorów z nałożonych obowiązków, Starosta na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wnioskowaną inwestycję.
Dalej Wojewoda wskazał, że inwestorzy pismem z 3 kwietnia 2025 r. podjęli próbę uzupełnienia dokumentacji i przedstawili swoje stanowisko co do zauważonych przez organ I instancji nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika jednak, że w trakcie trwania postępowania przed organem I instancji, wbrew ocenie odwołujących, nie wyeliminowano wszystkich nieprawidłowości wskazanych w wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu Starosty z 12 marca 2025 r. Zarówno postanowienie Starosty, jak i zawiadomienie informujące na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. o zmierzaniu do wydania decyzji odmownej wobec braku usunięcia wszystkich nieprawidłowości projektu, sporządzone zostały w sposób jasny i czytelny. Wbrew twierdzeniu skarżących, wskazano w nich uchybienia wraz z ich objaśnieniem oraz wprost przedstawiono, jakie dokumenty winny zostać uzupełnione, powołując się przy tym na konkretne przepisy prawa.
W ocenie organu II instancji nieprawidłowości wskazane w postanowieniu organu I instancji znalazły oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości, a postanowienie umożliwiło inwestorom ustosunkowanie się do wymienionych braków i właściwe uzupełnienie dokumentacji projektowej. Inwestorzy mieli informację, że niewypełnienie wszystkich punktów postanowienia będzie skutkowało negatywną decyzją organu w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy nie występowali do organu I instancji o wyjaśnienie nałożonych obowiązków, czy też o przedłużenie terminu na ich wykonanie.
Wojewoda stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że Wójt Gminy Suwałki decyzją z 27 lipca 2023 r. dokonał podziału działki o numerze ewidencyjnym [...]. W wyniku podziału powstały działki o numerach [...], [...] i [...]. Natomiast decyzją z dnia 11 października 2023 r. Wójt Gminy Suwałki dokonał podziału wyodrębnionej wcześniejszym podziałem działki o numerze ewidencyjnym [...]. W wyniku tego podziału powstały działki o numerach [...] i [...]. Mając na względzie powyższe prawidłowo stwierdził, że obecna działka inwestycyjna o numerze [...] powstała w wyniku podziału działki o numerze [...]. Tym samym cały teren obecnej działki inwestycyjnej stanowi część działki o numerze [...].
Ponadto z materiału dowodowego wynika, że decyzją z 17 sierpnia 2023 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem budowlanym na działce o numerze [...] w obrębie [...], gmina Suwałki. Decyzja z dnia 17 sierpnia 2023 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawego i nadal wywołuje skutki prawne. Cały więc teren obecnej działki inwestycyjnej był objęty pozwoleniem na budowę z dnia 17 sierpnia 2023 r. i zawierał się w działce o numerze [...], dla której zatwierdzono projekt zagospodarowania. Tym samym obecny teren inwestycji został już zatwierdzony innym rozstrzygnięciem. Zdaniem organu ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej już wcześniej ostateczną decyzją jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji we właściwym trybie. Jeżeli dana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, która nie została uchylona, istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Wniosek inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę nie tylko wszczyna postępowanie, ale też wyznacza jego przedmiotowe ramy.
Za prawidłowe Wojewoda uznał zatem działanie organu I instancji, mające na celu wezwanie inwestorów do udokumentowania, że obecny teren inwestycyjny nie pokrywa się z terenem inwestycji wyznaczonym w projekcie zagospodarowania terenu działki o numerze [...], który został zatwierdzony przez Starostę ostateczną decyzją z 17 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na powyższe inwestorzy podkreślili, że nie jest możliwe wyznaczenie zakresu opracowania obecnej działki inwestycyjnej, nie kolidującego z zakresem poprzedniej decyzji o pozwolenie na budowę na działce nr o numerze [...], gdyż działka o numerze [...] na dzień dzisiejszy nie istnieje w areale i konturze z daty 17 sierpnia 2023 r. Inwestorzy pomimo wezwania, nie podjęli nawet próby wrysowania na rysunek projektu zagospodarowania terenu, obiektu zatwierdzonego decyzją z 17 sierpnia 2023 r., tym samym wykazania nawet perspektywy czy budynki nachodzą na siebie. Niezaprzeczalnym jest, że obecna działka inwestycyjna stanowi część poprzedniego terenu inwestycyjnego zatwierdzonego decyzją z 17 sierpnia 2023 r. Natomiast oba zamierzenia inwestycyjne obejmują budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, prawdopodobnie usytuowanych w innym miejscu względem siebie, niemniej usytuowanych na tym samym terenie inwestycyjnym.
W ocenie Wojewody brak jest zatem możliwości wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji planowanej na nieruchomości, co do której uprzednio zostało już wydane pozwolenie na budowę. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie kolejnego pozwolenia na budowę, kiedy teren inwestycyjny obu decyzji się pokrywa. Istnienie wcześniejszego pozwolenia na budowę jest zatem przeszkodą do wydania nowego pozwolenia na ten sam teren inwestycyjny. Inwestor nie może uzyskać dwóch niezależnych pozwoleń na budowę na podobne obiekty zlokalizowane na tym samym terenie inwestycyjnym w podobnym miejscu. Wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera regulacji, która wprost tego zakazywałaby, niemniej jednak niedopuszczalne jest zatwierdzenie na tym samym obszarze inwestycji zawartej już w innej zatwierdzonej decyzji. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien odmówić wydania nowego pozwolenia, jeśli wcześniejsze pozwolenie jest nadal ważne i obejmuje ten sam teren inwestycyjny. Jeśli wcześniej wydana decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonuje w obrocie prawnym, to stanowi ona przeszkodę, aby wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Wojewody brak jest przy tym podstaw prawnych do uznania deklaracji inwestorów, że po uzyskaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę wystąpią o stwierdzenie wygaśnięcia poprzedniej inwestycji (wydanej na rzecz innego inwestora), dotyczącej działki o numerze [...] w zakresie, w jakim pokrywa się z nowym pozwoleniem na budowę. Jak wskazał Wojewoda, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych istniejące pozwolenie na budowę uniemożliwia uzyskanie kolejnego pozwolenia, dopóki wcześniejsza decyzja nie przestanie obowiązywać lub nie zostanie wyeliminowana z obiegu. Prowadzenie postępowania w części już uprzednio załatwionej decyzją ostateczną nie jest dopuszczalne, albowiem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięta jest wadą nieważności.
W dalszej kolejności Wojewoda szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania. Wskazał, że w punkcie 2 postanowienia z 12 marca 2025 r. Starosta zobowiązał inwestorów do wykazania posiadanego statusu rolnika. W odniesieniu do powyższego obowiązku wraz z pismem z 3 kwietnia 2025 r. inwestorzy przedłożyli dwie umowy dzierżawy z 7 stycznia 2025 r. dwóch działek, które w ich ocenie umożliwiają ubieganie się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach zabudowy zagrodowej oraz oświadczenie, że posiadają gospodarstwo rolne, co potwierdzają umowy dzierżawy z 7 stycznia 2025 r. Wojewoda podkreślił, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, czy w ocenie organu inwestorzy wywiązali się z obowiązku nałożonego w punkcie 2 postanowienia. Następnie przedstawił swoją argumentację w kwestii braku wykazania przez wnioskodawców, że planowana zabudowa zagrodowa ma związek z prowadzonym przez nich gospodarstwem rolnym. Zaznaczył, że obecna działka inwestycyjna o numerze [...] znajduje się na terenie objętym zapisami planu miejscowego. Według zapisów planu miejscowego, nieruchomość objęta obecnie wnioskiem o pozwolenie na budowę położona jest na obszarze oznaczonym w części rysunkowej planu symbolem 12R. Zgodnie z § 25 ust. 1 planu miejscowego teren oznaczony na rysunku planu symbolem 12R ustala się terenem rolniczym. W myśl § 25 ust. 4 planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem R dopuszcza się zabudowę zagrodową, zgodnie z definicją zawartą w § 6 ust. 1 pkt 7 oraz z zachowaniem ograniczeń wymienionych w § 25 ust. 4 pkt 1 i 2 planu miejscowego. W § 6 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego ustalono, że ilekroć w uchwale jest mowa o zabudowie zagrodowej należy stosować definicję zawartą w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezgodne z takim rozumieniem zabudowy zagrodowej byłoby dopuszczenie na terenie rolniczym zabudowy nie stanowiącej zabudowy zagrodowej i w żaden funkcjonalny sposób niepowiązanego z gospodarstwem rolnym. Co więcej, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, jakoby na tej działce w ogóle prowadzone było gospodarstwo rolne.
Wojewoda, mając na względzie powyższe oraz fakt, iż wnioskowane zamierzenie obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, za prawidłowe uznał działanie organu I instancji, mające na celu wezwanie inwestorów do wykazania statusu rolnika indywidualnego. W odpowiedzi na wezwanie inwestorzy przedłożyli jedynie oświadczenie, że posiadają gospodarstwo rolne, co potwierdzają umowy dzierżawy z 7 stycznia 2025 r. W ocenie Wojewody powyższe nie wykazuje spełnienia przepisów osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika indywidualnego w zakresie między innymi zamieszkiwania w danej gminie, osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy posiadania kwalifikacji rolniczych, czy stażu pracy (zgodnie z art. 6 ust. 1a-3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego).
Organ odwoławczy zaznaczył, że całość posiadanego przez wnioskodawców gospodarstwa rolnego (0,66 ha + 0,7927 ha = 1,4527 ha) opiera się o umowy dzierżawy gruntów zawarte na czas określony (tj. na 3 lata do dnia 6 stycznia 2028 r.). Wojewoda argumentował, że brak jest podstaw prawnych do uznania oświadczenia wnioskodawców, z którego wynika, że inwestorzy swoje gospodarstwo rolne ograniczają jedynie do krótkoterminowego wydzierżawiania ok. 1,45 ha gruntów w niedalekim sąsiedztwie planowanej inwestycji przy jednoczesnym braku wykazania trwałego posiadania gruntów rolnych czy gospodarstwa rolnego. Wojewoda stwierdził zatem, że obowiązki nałożone przez organ I instancji w pkt 2 postanowienia nie zostały wykazane, gdyż z akt sprawy nadal nie wynika, aby inwestorzy posiadali status rolników indywidualnych i osobiście prowadzili gospodarstwo rolne. Analiza materiałów dowodowych dokonana przez organ dowodzi o braku spełnienia obowiązków nałożonych w pkt 2 postanowienia.
Ponadto zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że inwestorzy nie spełnili wymagań pkt. 3 postanowienia (zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami § 25 ust. 4 planu miejscowego).
Organ podzielił stanowisko Starosty, że projektowany budynek nie znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, nie wykazuje spełnienia z § 25 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, gdyż nie wypełnia warunku zachowania odległości od drogi publicznej lub wewnętrznej. Wnioskowana inwestycja zaplanowana została na działce o numerze ewidencyjnym [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką stanowiącą (według ustaleń planu miejscowego) publiczną drogę powiatową lub drogę wewnętrzną, a co za tym idzie, zabudowa lokalizowana jest w dużo większych odległościach niż dopuszczalne zapisami planu miejscowego - 10,0 m od linii rozgraniczającej publicznej drogi powiatowej lub 5,0 m od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych. Wojewoda zaznaczył przy tym, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego i przeznaczeniem terenu, jako drogi publiczne uznaje się teren oznaczony symbolem KD (§ 7 ust. 1 pkt 9 i § 28 ust. 1 i ust. 2 planu miejscowego), zaś jako drogi wewnętrzne teren oznaczony symbolem KDW (§ 7 ust. 1 pkt 9 i § 28 ust. 1 i ust. 2 planu miejscowego). Natomiast zapis § 25 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego określa, że nowa zabudowa winna kształtować się wzdłuż dróg przewidzianych w planie miejscowym.
Wojewoda zaznaczył, że również w ocenie podmiotu odpowiedzialnego za uchwalanie planu (tj. Referatu do spraw Planowania Przestrzennego Urzędu Gminy Suwałki), na tym terenie nową zabudowę trzeba lokalizować w sąsiedztwie istniejącej zabudowy lub wzdłuż dróg w odległościach 10 m od drogi powiatowej i 5 m od drogi wewnętrznej. Natomiast działka o numerze [...] nie przylega do żadnej działki zabudowanej oraz nie przylega do żadnej drogi publicznej oraz wewnętrznej, uwzględnionej w ustaleniach planistycznych, a jedynie do gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, zarówno działka inwestycyjna, jak i działki z nią sąsiadujące stanowią teren oznaczony symbolem 12R (tj. tereny rolnicze). Z operatu ewidencji gruntów wynika, że działki o numerach [...] i [...], traktowane przez wnioskodawców jako droga wewnętrzna, stanowią grunty rolne. Wojewoda powtórzył, że nie można uznać taką lokalizacją zabudowy wypełnienia zapisów planu miejscowego w zakresie sytuowania zabudowy we wskazanych odległościach od przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych lub wewnętrznych. Za bezzasadne uznane zostały również zarzuty błędności uznania, że planowane zamierzenie nie spełnia wymagania § 25 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, gdyż nie jest lokalizowane w sąsiedztwie istniejącej zabudowy.
M. S. oraz K. S. (dalej: "skarżący) wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na opisaną wyżej decyzję ostateczną. Zarzucili jej:
1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny wszystkich okoliczności faktycznych, dowolną i niewszechstronną ocenę zebranego materiału dowodowego (w szczególności pominięcie opinii geodety i architekta złożonych przez inwestorów w toku postępowania), a także sporządzenie uzasadnienia decyzji odwoławczej w sposób niewyczerpujący, nieodnoszący się do kluczowych zarzutów odwołania. Ich zdaniem, organ odwoławczy w ogóle nie podjął merytorycznej polemiki z najważniejszymi argumentami odwołania - takimi jak chociażby istnienie wcześniejszej pozytywnej decyzji dla tej samej lokalizacji i uprzednie uznanie spełniania warunków MPZP dla tożsamej inwestycji - czym naruszył obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. (wymóg pełnego i rzetelnego uzasadnienia decyzji, w tym odniesienia się do stanowiska strony), co skutkowało błędnym utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy;
2. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. - poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę, pomimo że spełnione zostały ustawowe przesłanki jego wydania, a nieuzupełnione braki, o których wspomina organ zarówno I jak i II instancji, nie stanowią braków koniecznych do uzupełnienia, co zostało wyjaśnione w stanowisku inwestorów. Projekt budowlany złożony przez Inwestorów był kompletny i zgodny z wymaganiami prawa, a wszelkie nieprawidłowości wskazane przez organ I instancji zostały usunięte lub okazały się bezpodstawne. W szczególności organ błędnie przyjął, jakoby inwestorzy nie wykonali w terminie postanowienia wzywającego do usunięcia braków - podczas gdy braki te zostały terminowo uzupełnione, a jedyne niespełnione "warunki" wynikały z bezprawnych lub błędnych wymagań stawianych przez organ;
3. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w związku z § 25 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] (Uchwały Rady Gminy Suwałki nr XLII/430/22 z 31 maja 2022 r.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu, iż projektowany budynek nie znajduje się w "sąsiedztwie istniejącej zabudowy lub wzdłuż dróg", a tym samym jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, w sytuacji gdy "sąsiedztwo" w kontekście lokalizacji inwestycji nie oznacza wyłącznie bezpośredniego przylegania działki do działki sąsiedniej, jak również MPZP w tym paragrafie nie zakłada położenia nieruchomości wzdłuż drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW, a po prostu "drogi wewnętrznej", co zaś stanowi o stosowaniu pojęcia drogi wewnętrznej ustalonego przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tj. Prawa budowlanego, co pozwala na przyjęcie spełnienia tegoż warunku również;
4. naruszenie § 25 ust. 4 pkt 2 ppkt b) MPZP w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sformułowanie: "zabudowę lokalizować w sąsiedztwie istniejącej zabudowy lub wzdłuż dróg w odległościach: a) 10,0 m od linii rozgraniczającej publicznej drogi powiatowej, b) 5,0 m od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych" nakłada obowiązek usytuowania zabudowy dokładnie w odległości 5,0 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej (ani centymetra bliżej czy dalej). Taka skrajnie dosłowna interpretacja przepisu jest nieuprawniona - w praktyce planistycznej wskazane w planie odległości należy rozumieć jako wartości minimalne (tj. co najmniej 5,0 m od drogi wewnętrznej), a nie sztywno wyznaczoną linię zabudowy, od której nie wolno odstąpić nawet na większą odległość. Przyjęcie interpretacji przeciwnej prowadzi do wniosków oczywiście nieracjonalnych, sprzecznych z zasadami logiki i zdrowego rozsądku, a także z powszechnie przyjętymi zasadami planowania przestrzennego;
5. naruszenie § 25 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7) MPZP w zw. z art. 4 pkt 31) i 32) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 55(3) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym - poprzez uznanie, iż warunkiem koniecznym zabudowy na gruncie rolnym jest posiadanie statusu rolnika indywidualnego w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, w sytuacji gdy zarówno z zapisów planu i ustaw, do których należy odnieść jego zapisy jasno wynika, iż do realizacji budynków mieszkalnych na gruntach rolnych w ramach zabudowy zagrodowej nie potrzeba spełniać wymagań rolnika indywidualnego (z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego), pojęć wynikających z tej ustawy nie stosuje się bowiem w procesie budowlanym i ten aspekt osobowy inwestora nie ma w jego trakcie żadnego znaczenia;
6. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez bezzasadne przyjęcie, że działka nr [...] nie przylega do drogi wewnętrznej. Organ odwoławczy utrzymał w mocy ustalenie organu I instancji, jakoby dostęp do drogi publicznej nie został zapewniony w sposób wymagany przepisami, skoro dojazd do drogi publicznej odbywa się po działkach [...] i [...], które nie są wyznaczone w planie jako droga wewnętrzna. Tymczasem taki wniosek jest sprzeczny z obowiązującym prawem oraz z ustaleniami faktycznymi sprawy. Zgodnie z definicją ustawową (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi", a zatem droga wyznaczona w terenie na działkach [...] oraz [...] nie dość, że spełnia wymagania przedmiotowej definicji, to na mapie topograficznej oznaczona jest jako "jezdnia gruntowa". Nie uznanie jej zatem za drogę wewnętrzną świadczy o błędnej analizie przepisów bądź błędzie w ustaleniach faktycznych organów.
7. naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) - poprzez wydanie rozstrzygnięcia rażąco niesprawiedliwego i sprzecznego z utrwaloną praktyką organów w analogicznych okolicznościach. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję, która odstępuje bez uzasadnionej przyczyny od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, w tym decyzji nr 177/2023, wydanej w identycznym stanie faktycznym i prawnym.
8. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez organy administracyjne, że wydanie nowego pozwolenia na budowę w miejscu objętym wcześniejszą decyzją z 2023 r. czyniłoby nową decyzję niewykonalną z uwagi na "zlokalizowanie dwóch budynków w tym samym miejscu", w sytuacji gdy decyzja 177/2023 była niewykonalna z uwagi na zmianę właścicieli nieruchomości, którą obejmowała, a ponadto gdy z przepisów prawa i szerokiego orzecznictwa NSA wynika, iż jeśli teren inwestycji ulec miałby zawężeniu konieczne jest wydanie nowego pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:
1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zobowiązanie właściwego organu do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. S. i K. S. pozwolenia na budowę budynku zgodnie z projektem na działce nr [...];
2. ewentualnie - w razie uznania, że zachodzą ku temu przeszkody formalne - o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, z wytycznymi co do usunięcia stwierdzonych naruszeń, rozpatrzenie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, szeroko odniósł się do zarzutów skargi oraz wniósł o jej oddalenie.
W toku postępowania sądowego przy piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2026r.
skarżący przedłożyli dodatkowe dowody, które mają potwierdzać dysponowanie przez nich gruntami rolnymi tworzącymi gospodarstwo rolne w postaci dwóch bezterminowych umów dzierżawy gruntów rolnych, także zawartych w styczniu 2025r., jednej obejmującej nieruchomość o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...], gmina W. i drugiej obejmującej nieruchomość o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...], gmina Suwałki a także kopię dyplomu ukończenia przez skarżącego w marcu 2019r. uniwersyteckich studiów wyższych na kierunku rolnictwo i uzyskania dyplomu magistra inżyniera rolnictwa.
Natomiast w piśmie z 26 stycznia 2026r. Wojewoda Podlaski podniósł okoliczność wydzierżawienia umowami z 7 maja 2025r. tych samych gruntów rolnych tj. gruntów działek [...] i [...], położonych w obrębie [...], na rzecz K. i A. K., ubiegających się o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w obrębie [...], które to umowy przez tych inwestorów zostały przedłożone na etapie ubiegania się przez nich o udzielenie pozwolenia na budowę dla wykazania związku swojej zabudowy z zagrodowej z posiadanym przez nich gospodarstwem rolnym. Powyższe – zdaniem Wojewody – potwierdza brak trwałości posiadanego przez skarżących gospodarstwa rolnego, na potrzeby którego wnieśli o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu aczkolwiek jeden z zarzutów skargi został przez sąd uznany za zasadny ale jego podzielenie nie przesądza o braku legalności zaskarżonej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę było w okolicznościach sprawy niedopuszczalne.
Przypomnieć należy, że sąd administracyjny jest właściwy do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów na co wskazuje treść art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zaś zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 K.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 par 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.).
Niedopuszczalność zatwierdzenia przedłożonego przy wniosku o pozwolenie na budowę projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego, wynika z faktu, że formalnie ograniczony do działki nr [...] teren inwestycji samodzielnie nie mógł utworzyć siedliska a dla szerszych granic inwestycji bo obejmujących obszar działki [...] przed jej podziałem została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego dla tego samego rodzaju zabudowy.
Zasadnicze znaczenie dla możliwości inwestowania wyłącznie w granicach działki nr [...] o powierzchni [...] m2, będącej nieruchomością rolną ma okoliczność, że jest to nieruchomość o powierzchni mniejszej niż [...] m2 wyodrębniona wskutek warunkowego podziału nieruchomości rolnej dokonanego na podstawie art. 93 ust.2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z opisanych przez organ I instancji a włączonych do akt administracyjnych sprawy, dwóch decyzji Wójta Gminy Suwałki o zatwierdzeniu podziału nieruchomości rolnej bezspornie wynika, że w wyniku podziału dokonanego decyzją z 27 lipca 2023r. z działki numerze ewidencyjnym [...] wyodrębniono działki o numerach: [...] o powierzchni [...] m2 oraz działki [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, przy czym te dwie działki o powierzchni mniejszej niż [...] m2 decyzją podziałową zostały przeznaczone na powiększenie nieruchomości sąsiednich, skonkretyzowanych oznaczeniem numerami Ksiąg Wieczystych z koniecznością przeniesienia praw do wydzielonych działek w terminie 6 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję podziałową waloru ostateczności. Natomiast w wyniku podziału dokonanego decyzją podziałową z 11 października 2023r. z działki o numerze [...] o powierzchni [...] m2, wyodrębnionej wcześniejszą decyzją podziałową z 27 lipca 2023r. powstały działki: o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2 oraz o numerze [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej teren inwestycji objęty wnioskiem M. i K. S., przy czym działka ta w decyzji zatwierdzającej podział została przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej objętej Księgą wieczystą [...] z warunkiem przeniesienia praw do wydzielonej działki w terminie 6 miesięcy od uzyskania przez decyzję podziałową waloru ostateczności.
Zatwierdzenia zatem podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem przeznaczenia działek o mniejszej powierzchni niż [...] m2 na powiększenie nieruchomości sąsiednich. Zgodnie bowiem z art. 93 ust.2a ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości położonych na obszarach przewidzianych w planach miejscowych na cele rolne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Jak dalej stanowi przepis art. 93 ust. 2a w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Restrykcyjne warunki dopuszczalności podziału nieruchomości rolnej zostały wprowadzone dla przeciwdziałania rozdrobnieniu gruntów rolnych. Podział nieruchomości rolnej nie może służyć multiplikowaniu możliwości inwestowania.
Bezspornym też jest, że warunek przyłączenia działki nr [...] do nieruchomości objętej Księgą wieczystą [...], którą – jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów włączonego do akt administracyjnych – urządzono dla nieruchomości nr [...] należącej do M.1 S.1, nie został spełniony skoro działka o numerze [...] została sprzedana wnioskodawcom. Skutkiem wynikającego z decyzji podziałowej braku samodzielności inwestycyjnej działki [...] na potrzeby zabudowy zagrodowej, jest – zdaniem sądu – niemożność utworzenia na niej siedliska mającego stanowić zaplecze dla gospodarstwa rolnego.
Jak trafnie podkreślił Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zakres obowiązków organu administracji architektoniczno – budowlanej zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę określa przepis artykułu 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza, między innymi, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego; dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń i oświadczeń, a także zaświadczeń o posiadaniu przez osoby zaangażowane w proces budowlany stosownych uprawnień. Artykuł 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Stosownie zaś do art. 35 ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie w/w postanowienia organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami obejmuje zgodność z przepisami wszelkich ustaw odrębnych wiążących się z charakterem i cechami zabudowy objętej projektem a więc w przypadku zabudowy zagrodowej z ustawą o ochronie gruntów rolnych i z ustawą o gospodarce nieruchomościami w zakresie przepisów o podziale nieruchomości rolnej. Dostrzegając zatem, że teren inwestycji będący nieruchomością rolną o powierzchni [...] m2 został wydzielony wskutek warunkowego podziału nieruchomości rolnej z warunkiem przeznaczenia go na powiększenie konkretnej nieruchomości sąsiedniej i w określonym terminie i widząc, że ten warunek nie został spełniony, a dla nieruchomości rolnej, z której wydzielono teren inwestycji została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę po zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno budowlanego dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej i ta decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ prawidłowo wezwał wnioskodawców do dostosowanie projektu zagospodarowania terenu działki o numerze ewidencyjnym [...] w taki sposób, aby nie pokrywał się z terenem inwestycji wyznaczonym w projekcie zagospodarowania terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], który został zatwierdzony przez Starostę Suwalskiego decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r. Bezspornym jest, że tej nieprawidłowości wnioskodawcy nie usunęli. Powyższe obligowało zatem organ do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczalnym bowiem było udzielenie pozwolenia na budowę na terenie już objętym innym pozwoleniem na budowę. Nie ma przy tym znaczenia, że pierwsze pozwolenie zostało udzielone innemu inwestorowi albowiem pozwolenie na budowę podąża za zamierzeniem budowlanym a nie za osobą inwestora. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę objęte decyzją z 17 sierpnia 2023 r., nr 177/2023, znak: AIB.6740.1.76.2023.NW Starosty Suwalskiego o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu M.1 S.2 pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem budowlanym na działce o numerze [...] w obrębie [...], gmina Suwałki, nadal było aktywnym pozwoleniem, w stosunku do którego nie wydano decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie.
Prawidłowo również, zdaniem sądu, wnioskodawcy zostali wezwani do wykazania posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego na potrzeby którego chcą zrealizować zabudowę zagrodową. Z ustaleń bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Nr XLII/430/22 Rady Gminy Suwałki z dnia 31 maja 2022 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 06 czerwca 2022 r., pod pozycją 2687, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Okuniowiec w gminie Suwałki, wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, położona jest na obszarze oznaczonym w części rysunkowej planu symbolem 12R. Zgodnie z § 25 ust. 1 planu miejscowego teren oznaczony na rysunku planu symbolem 12R ustala się terenem rolniczym z przeznaczeniem podstawowym: tereny rolnicze i przeznaczeniem dopuszczalnym :budowa sieci infrastruktury technicznej na potrzeby terenów przeznaczonych pod zabudowę. W myśl § 25 ust. 4 planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem R dopuszcza się także zabudowę zagrodową zgodnie z definicją zawartą w § 6 ust. 1 pkt. 7 planu oraz z zachowaniem ograniczeń wymienionych w § 25 ust. 4 pkt 1 i 2 planu miejscowego. Treść § 6 ust. 1 pkt. 7 planu miejscowego stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o zabudowie zagrodowej należy stosować definicję tej zabudowy zawartą w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle art. 4 pkt 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. W świetle art. 4 pkt 32 tej ustawy gospodarstwem rolnym jest gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55 ze zn.3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 4 pkt 33 zdefiniowano również pojęcie "działalności rolniczej" - jako działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Z powyższych zapisów wynika, że przeznaczenie dopuszczalne określone w planie miejscowym nawiązuje do definicji zabudowy zagrodowej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trafnie Wojewoda zauważył, że zarówno w przypadku ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i planu miejscowego, zbieżne są cele sprowadzające się do ochrony gruntów służących produkcji rolnej. Niezgodne z rozumieniem zabudowy zagrodowej jako zabudowy pozostającej w ścisłym związku z gospodarstwem rolnym, na potrzeby którego zabudowa zagrodowa miałaby zostać zrealizowana, byłoby dopuszczenie na terenie rolniczym zabudowy nie stanowiącej zabudowy zagrodowej i w żaden funkcjonalny sposób niepowiązanej z gospodarstwem rolnym. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy bowiem rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Prawo do wybudowania domu mieszkalnego na ziemi rolnej przez rolnika wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wskazuje, że gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. A zatem w sytuacji zabudowy wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego nie jest wymagana zmiana przeznaczenia gruntu. Zgodnie z Kodeksem cywilnym gospodarstwem rolnym są grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. To powoduje, że wybudowanie siedliska jest możliwe tylko wtedy, gdy na danej działce jest prowadzone gospodarstwo rolne.
W dacie wystosowania do wnioskodawców wezwania do wykazania związku zamierzenia inwestycyjnego z prowadzonym gospodarstwem rolnym z materiału dowodowego nie wynikało, jakoby wnioskodawcy w ogóle prowadzili gospodarstwo rolne a w odpowiedzi na wezwanie przedłożyli jedynie oświadczenie, że posiadają gospodarstwo rolne, co potwierdzają dwie zawarte w styczniu 2025r. na okres trzech lat umowy dzierżawy gruntów rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.
Zdaniem sądu prawidłowo zatem organ administracji architektoniczno – budowlanej poddał w wątpliwość trwałość funkcjonalnego związku mającego powstać siedliska z posiadanymi przez skarżących gruntami rolnymi, objętymi w posiadanie na podstawie czasowych umów dzierżawy. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Wojewody, że prowadzenie gospodarstw rolnych również w oparciu o grunty dzierżawione jest dopuszczalne i powszechnie praktykowane, jednakże uzyskanie pozwolenia na budowę w zabudowie siedliskowej - zagrodowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej, a nie odwrotnie. Umowa dzierżawy jako stosunek obligacyjny (zobowiązaniowy) z natury swojej tworzy stosunek prawny, który łatwo rozwiązać. Siedlisko (zabudowa zagrodowa) ma być w intencji ustawodawcy inwestycją trwałą, która po jej wybudowaniu będzie już w terenie istniała trwale a nie czasowo jedynie. Trwałość gospodarstwa rolnego trudno wyprowadzić z krótkoterminowej umowy dzierżawy, którą łatwo rozwiązać. Potwierdzeniem braku trwałości funkcjonalnego związku zabudowy zagrodowej objętej wnioskiem skarżących o pozwolenie na budowę z dzierżawionymi czasowo gruntami rolnymi działek o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie [...], jest ujawniona przez Wojewodę Podlaskiego przy piśmie procesowym z 26 stycznia 2026r. okoliczność wydzierżawienia umowami z 7 maja 2025r. tych samych gruntów rolnych tj. gruntów działek [...] i [...], położonych w obrębie [...] na rzecz K. i A. K., ubiegających się o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o jednorodzinnego oraz gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w obrębie [...], które to umowy przez tych inwestorów zostały przedłożone na etapie ubiegania się przez nich o udzielenie pozwolenia na budowę dla wykazania związku swojej zabudowy z zagrodowej z posiadanym gospodarstwem rolnym.
Dopiero na etapie postępowania sądowego skarżący przedłożyli dodatkowe dowody, które mają potwierdzać dysponowanie przez nich gruntami rolnymi tworzącymi gospodarstwo rolne w postaci dwóch bezterminowych umów dzierżawy gruntów rolnych, także zawartych w styczniu 2025r., jednej obejmującej nieruchomość o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...], gmina W. i drugiej obejmującej nieruchomość o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...], gmina Suwałki a także kopię dyplomu ukończenia przez skarżącego w marcu 2019r. uniwersyteckich studiów wyższych na kierunku rolnictwo i uzyskania dyplomu magistra inżyniera rolnictwa. Nie są znane powody, dla których skarżący nie przedłożyli tych dokumentów w okresie postępowania administracyjnego przed jego ostatecznym zakończeniem choć one istniały. Powyższa okoliczność jednak, która sama w sobie stanowiłaby podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wykazanie istnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a., w okolicznościach sprawy nie dawała sądowi podstaw do wydania wyroku kasacyjnego albowiem wobec wykazanej wcześniej niedopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę z racji pokrywania się terenu inwestycji z terenem inwestycji, dla którego wcześniej udzielono pozwolenia na budowę, które w obrocie prawnym funkcjonuje, nie byłoby dopuszczalne zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego.
Skład orzekający podziela natomiast zarzut skarżących dotyczący błędnego przyjęcia przez organy obu instancji jakoby położenie terenu inwestycji wzdłuż drogi dojazdowej do gruntów rolnych, sklasyfikowanej jako użytek rolny a nie drogowy, stało na przeszkodzie ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości od dróg i było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 25 ust. 4 planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem R dopuszcza się zabudowę zagrodową zgodnie z definicją zawartą w § 6 ust. 1 pkt. 7 oraz z zachowaniem ograniczeń wymienionych w § 25 ust. 4 pkt 1 i 2 planu miejscowego. W § 25 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego wskazano, że w stosunku do nowej zabudowy zagrodowej, ustalenia dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenów oraz warunków i zasad kształtowania zabudowy zawarte w § 21 uchwały należy stosować odpowiednio. Zaś w § 25 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego określono ograniczenie lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie istniejącej zabudowy lub wzdłuż dróg w odległościach: a) 10,0 m od linii rozgraniczającej publicznej drogi powiatowej b) 5,0 m od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych. Skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem organów, że teren inwestycji nie jest zlokalizowany w sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Odwoływanie się przez skarżących do sąsiedztwa pojmowanego jako granice obszaru analizowanego na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy, nie jest właściwe albowiem ustawowy porządek planistyczny dla terenu inwestycji nie obowiązuje gdyż zastąpił go lokalny porządek planistyczny wyrażony przepisami prawa miejscowego a organ I instancji uzyskał w toku postępowania stanowisko Wójta Gminy Suwałki potwierdzające, że działka nr [...] nie przylega do żadnej działki zabudowanej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuścił jednak zabudowę zagrodową na terenie rolniczym nie sąsiadującą z już istniejącą zabudową, pod warunkiem zlokalizowania jej wzdłuż dróg wewnętrznych, przy czym nie określił przy ustaleniach dotyczących obszarów rolniczych, że muszą być to drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW, tak jak uczynił to przy ustaleniach dotyczących terenów zabudowy zagrodowej (§ 21 ust.6 pkt 2 ustaleń planu) czy dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 20 ust.5 pkt 2 ustaleń planu).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Natomiast w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pod pojęciem zaś pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych)
Pod pojęciem zatem drogi wewnętrznej należy szukać obszaru gruntu wydzielonego liniami granicznymi na którym jest zlokalizowana budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Wymóg wydzielenia drogi liniami granicznymi wskazuje, że jedną z cech drogi jest fakt, że stanowi ona działkę ewidencyjną. Wydzielenie gruntu liniami granicznymi odpowiada bowiem pojęciu działki ewidencyjnej unormowanego w § 9 ust. 1 rozporządzenia, według którego działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
W świetle formalnej definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych, która każdą przestrzeń gruntową wykorzystywaną do ruchu drogowego i skomunikowania gruntów otaczających, nie zaliczoną do dróg publicznych, kwalifikuje do dróg wewnętrznych, niezależnie od klasyfikacji użytków gruntowych gruntu tworzącego drogę, drogi dojazdowe do gruntów rolnych także należy zaliczyć do dróg wewnętrznych. Miejscowy ustawodawca określając nieprzekraczalne linie zabudowy dla zabudowy zagrodowej realizowanej na terenach rolniczych musiał mieć świadomość, że tereny te nie przylegają do dróg publicznych o symbolach KD lub wewnętrznych przewidzianych w planie o symbolach KDW, skoro ustalił te linie w odległościach od dróg wewnętrznych bez nawiązania do symbolu dróg wewnętrznych KDW. Brak technicznego pełnego urządzenia budowli drogowej w pasie drogi dojazdowej do gruntów rolnych, nie unicestwia charakteru wewnętrznej drogi. Podkreślić należy, że Starosta Suwalski udzielając M. S. decyzją z 17 sierpnia 2023 r., nr 177/2023, znak: AIB.6740.1.76.2023.NW pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem budowlanym na działce o numerze [...], z której wydzielono działkę inwestycyjną skarżących (tj. [...]) nieprzekraczalne linie zabudowy ustalał względem drogi dojazdowej do gruntów rolnych traktując ją jako drogę wewnętrzną. Oczywistym jest jednak, że decyzji nr 177/2023 nie można traktować jako wiążąco wyznaczającej kierunek rozstrzygania wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę na działkach powstałych wskutek podziału nieruchomości o numerze [...] o powierzchni mniejszej niż [...] m2. Udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem budowlanym na działce o numerze [...], organ musiał nie mieć wątpliwości, że powierzchnia tej nieruchomości rolnej jest większa niż [...] m2 i ma związek z gruntami gospodarstwa rolnego inwestorki. Zatwierdzenie zatem projektu budowlanego i udzielenia M. S. decyzją z 17 sierpnia 2023 pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie na działce o numerze [...] o powierzchni [...] m2, nie oznacza automatycznie, że takie pozwolenie powinno być wydane także na zrealizowanie zabudowy zagrodowej na każdej z wydzielonych działek rolnych z tejże nieruchomości, mających powierzchnię mniejszą niż [...] m2. a przeznaczonych w decyzjach podziałowych na powiększenie nieruchomości rolnych sąsiednich.
Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może dopuścić do zatwierdzenia takiego projektu budowlanego, który pod pozorem zamiaru urządzenia siedliska dla gospodarstwa rolnego dopiero tworzonego, prowadzi do dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze z dopuszczeniem na nim wyłącznie zabudowy zagrodowej.
Przedstawiona wyżej argumentacja sądu stanowi odpowiedź na zarzuty skargi. Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).