II SA/Bk 180/23

II SA/Bk 180/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Marcin Kojło /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Izba Skarbowa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 708
art. 22 ust. 2 i 3, art. 26 ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi "R." Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. z dnia [...] listopada 2022 r. numer [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz strony skarżącej "R." Sp. z o.o. w S. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2023r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: "DIAS") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. (dalej "NPUCS") z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] nakładającą na "R." Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") karę pieniężną w łącznej kwocie 10.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu towaru. Rozstrzygniecie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 6 listopada 2017 r. funkcjonariusze Celno-Skarbowi P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. przeprowadzili kontrolę środka przewozowego o nr rejestracyjnym [...], prowadzonego przez K.E. Przewoźnikiem towaru o nazwie: olej napędowy w łącznej ilości 1700 litrów, klasyfikowanego do pozycji CN 2710, przewożonego na terenie kraju do różnych odbiorców była "R." Sp. z o.o. z siedzibą w S. W toku kontroli kierujący pojazdem przedstawił: list magazynowy/przewozowy materiałów niebezpiecznych, wypis nr 4 z zaświadczenia nr 0309913 na przewozy drogowe na potrzeby własne i świadectwo dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych nr TDT/[...].
Po sprawdzeniu zgłoszeń nr SENT[...] (dotyczącego przewozu 1000 I oleju napędowego) oraz nr SENT[...] (dotyczącego przewozu 700 I oleju napędowego) w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów stwierdzono nieprawidłowości, polegające na braku uzupełnienia przez Spółkę pola - numer zezwolenia drogowego. Z powyżej kontroli został sporządzony protokół nr [...], w którym opisano stwierdzone nieprawidłowości.
NPUCS decyzją z dnia 8 maja 2018r., na podstawie art. 21 § 1 pkt. 2, art. 51 § 1, art. 53 § 1, § 3, § 4, art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r, poz. 800; dalej: o.p.) oraz art. 2 pkt, 8 i 16, art. 3 ust. 2 pkt. 1 lit. b, art. 5 ust. 4 , art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708; dalej: "ustawa SENT") nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu towaru, zarejestrowanego w systemie monitorowania przewozu towarów pod numerem SENT[...] oraz karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu towaru, zarejestrowanego w systemie monitorowania przewozu towarów pod numerem SENT[...] - łącznie 10 000 zł. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją DIAS z dnia [...] lipca 2018r.
Na powyższą decyzję DIAS Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Bk 591/18 tut. sąd oddalił skargę uznając, że naruszenie przez Spółkę jako przewoźnika art. 5 ust. 4 ustawy SENT dawało podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka nie zgadzając się z przyjętą przez sąd wykładnią art. 22 ust. 3 ustawy SENT, dokonaną z pominięciem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w konsekwencji błędną oceną niespornych okoliczności faktycznych pod kątem zbadania, czy wypełniają one ustawowe przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022r. sygn. akt II GSK 182/19 uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1), uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 2) oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz Spółki kwotę 2 067 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu NSA w pierwszej kolejności stwierdził, że okoliczności faktyczne - co do stwierdzonych uchybień przepisom ustawy SENT - są niesporne. Dalej, przytaczając przepis art. 22 ust. 3 tej ustawy, wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary w uzasadnionych przypadkach ze względu na "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny". W ocenie NSA nadanie właściwej treści klauzuli "interesu publicznego" powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem orzekające w sprawie organy odczytały pojęcie "interesu prawnego" z powołaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie na tle art. 67a i art. 67b o.p. Jak podkreślił zaś NSA, zupełnie inne są cele regulacji podatkowych, spełniających funkcje fiskalne, a inne cele regulacji sankcji administracyjnych. Dlatego też rozważanie przesłanki interesu publicznego, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy, tj. ochrony legalnego obrotu handlu towarami wrażliwymi, ułatwienia walki z szarą strefą oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa – podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. W konsekwencji zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej wymagać będzie zatem rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych celów danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej, a jej dolegliwością. Tymczasem, jak podkreślił NSA, sąd pierwszej instancji - kontrolując zaskarżoną decyzję - nie dostrzegł, że organ drugiej instancji nie rozważał, czy stwierdzone jednostkowe naruszenie uniemożliwiło realizację zadań ustawy, szczególnie z uwagi na fakt, że nieprawidłowe wypełnienie zgłoszenia dotyczyło wpisania zezwolenia drogowego, którym przewoźnik legitymował się podczas kontroli i możliwe było uzupełnienie braku w trakcie kontroli i kontynuowanie przewozu. Ponadto, jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny, skoro ustawodawca jednoznacznie przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary (za bezsporne naruszenia prawa) w indywidualnych okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy, to znaczy że nieuprawnione jest uzasadnienie odmowy zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT tym, że prowadzi to do różnego potraktowania przewoźników naruszających przepisy powołanej ustawy.
DIAS w B., związany oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z powyższego wyroku NSA, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
NPUCS, rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] listopada 2022r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nie uzupełnienie zgłoszenia przewozu towaru, zarejestrowanego w systemie monitorowania przewozu towarów pod numerem SENT[...] oraz karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nie uzupełnienie zgłoszenia przewozu towaru, zarejestrowanego w systemie monitorowania przewozu towarów pod numerem SENT[...].
Uzasadniając wydaną decyzję organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawie co do zasady będzie miała zastosowanie regulacja ustawy SENT, obowiązująca w dniu kontroli, o ile ustawa z dnia 19 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018r., poz. 1039) nie stanowi inaczej. W dalszej kolejności stwierdził, że skoro Spółka nie uzupełniła zgłoszenia o wymagany numer zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, to niezależnie od tego, czy nastąpiło to z powodu przeoczenia, czy też świadomie, doszło do naruszenia art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, a to stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2 tej ustawy. Jak stanowi zaś ten przepis (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli) w przypadku, gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Przy czym, jak zaznaczył organ, w przedmiotowym postępowaniu przyczyną nałożenia kary nie był brak zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, lecz niewpisanie numeru tego zaświadczenia w zgłoszeniu. Tym samym okazanie tego dokumentu przez kierowcę podczas kontroli nie mogło sprawić, że usunięte zostały skutki błędu w zgłoszeniu.
Analizując z kolei możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, NPUCS wyjaśnił, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy (organ może odstąpić) i nawet spełnienie przesłanek w postaci istnienia ważnego interesu strony, czy też interesu publicznego nie oznacza automatycznie obowiązku w zakresie udzielenia ulgi, a jedynie stwarza taką możliwość. Skorzystanie zaś z tak nadzwyczajnej instytucji, jaką jest odstąpienie od wymierzenia kary, wymaga aktywnego uczestnictwa strony i wiąże się koniecznością złożenia wniosku o udzielenie pomocy de minimis z podaniem wszelkich wymaganych danych niezbędnych do udzielenia takiej pomocy. W przedmiotowej sprawie Spółka, pomimo przekazanej informacji odnośnie możliwości i warunków odstąpienia od kary nie wskazała zindywidualizowanych okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania tej instytucji, jak również nie złożyła wniosku o pomoc "de minimis". Dokonując natomiast analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co do sytuacji finansowej i majątkowej Spółki, w tym dokumentów pozyskanych przez organ z urzędu, organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania sytuacji ekonomicznej Spółki, jako trudnej, a okoliczności powstałych naruszeń za nadzwyczajne, na które strona nie miała wpływu. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nieprawidłowość powstała na skutek działania samego przewoźnika, albowiem przy wnikliwym wypełnianiu zgłoszenia do nieprawidłowości by nie doszło. W ocenie organu brak wpisanego zezwolenia na przewóz towarów na potrzeby własne utrudnia prowadzenie analizy ryzyka i powiązanie przepływu towarów z firmami przewozowymi. Wybiórcze zaś traktowanie danych wpisanych do zgłoszenia może świadczyć o lekceważącym podejściu do obowiązków nałożonych ustawą. W interesie publicznym nie leży zaś takie stosowanie przepisów ustawy SENT, które polegać miałoby na każdorazowym zwalnianiu podmiotów objętych regulacjami tej ustawy od odpowiedzialności za oczywiste naruszenia, wynikające z lekceważącego podejścia przewoźnika do realizacji jej postanowień. Oceny tej nie może zmienić okoliczność dokonania legalnego przewozu, który został zgłoszony oraz brak uszczuplenia należności Skarbu Państwa.
Dokonując zaś weryfikacji realizacji obowiązków nałożonych na podmioty wynikających z ustawy SENT organ dokonał przeszukania rejestru monitorowania przewozów pod katem występowania w nim Spółki jako przewoźnika, wyszukując w okresie od 18 kwietnia 2017r. do 10 października 2020r. dwa postępowania: nr [...] (będące przedmiotem niniejszego postępowania) oraz nr [...] (zakończone decyzją z [...].12.2018 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za niedokonanie zgłoszenia do rejestru zgłoszeń przewozu towaru podlegającego systemowi monitorowania drogowego). W oparciu o powyższe organ doszedł do wniosku, że Spółka nieprawidłowo realizowała rożne obowiązki wynikające z ustawy, zarówno dotyczące przesłania zgłoszenia, jak i jego uzupełnienia o wymagane dane. Sam zaś fakt, iż było to pierwsze stwierdzone naruszenie nie stanowi podstawy do odstąpienia od kary pieniężnej albowiem nie wykazano ważnych z punktu widzenia strony lub interesu publicznego powodów do odstąpienia od kary.
Konkludując organ I instancji wskazał, że nałożona na przewoźnika kara jest proporcjonalna do wagi naruszenia, a w interesie publicznym jest to, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go przez podmioty trudniące się przewozem towarów "wrażliwych". W konsekwencji brak nałożenia kary za stwierdzone uchybienie stanowiłoby zachwianie zasady proporcjonalności i stawiałoby Spółkę w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów, którzy z różnych przyczyn dokonują nieprawidłowych zgłoszeń SENT i ponoszą odpowiedzialność z tego tytułu.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka i w złożonym do DIAS odwołaniu wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 22 ust.2 i ust. 3 ustawy o SENT oraz przepisów postępowania tj. art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 o.p. poprzez uznanie, że skoro wobec Spółki wymierzono w terminie późniejszym karę pieniężną związku z przypuszczeniem naruszenia ustawy SENT, stwierdzone ww. niniejszej sprawie uchybienie nie stanowi jednostkowego przypadku i kara za jego wystąpienie jest jak najbardziej zasadna. Spółka wskazała też na naruszenie art. 121 §1 i art. 122 o.p. poprzez nadanie pejoratywnego znaczenia pojęcia "interesu publicznego" i w efekcie uznanie, że okoliczności towarzyszące sprawie nie są objęte "interesem publicznym".
DIAS w B. nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej z tytułu nie uzupełnienia zgłoszenia o dane – numer zezwolenia drogowego, przed rozpoczęciem przewozu towaru podlegającego systemowi monitorowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał na ich niezasadność. Jak podkreślił, Spółka w kontrolowanych zgłoszeniach SENT w polu środek transportu, nie uzupełniła danych dotyczących numeru zezwolenia (zaświadczenia) drogowego, mimo że takowe posiadała i okazała je podczas kontroli. Zatem, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z powodu przeoczenia, czy też świadomie, Spółka naruszyła przepis art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, co dało organowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust, 2 tej ustawy w wysokości 5.000 zł.
Za nieuzasadniony organ uznał też zarzut naruszenia art. 22 ust.3 ustawy SENT poprzez błąd w wykładni prawnej i przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej z powodu jednostkowego naruszenia przez Spółkę wymogu z art. 5 ust.4 pkt 6 ustawy SENT nie narusza interesu publicznego. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co do sytuacji finansowej i majątkowej Spółki, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania sytuacji ekonomicznej Spółki, jako trudnej, a okoliczności powstałych naruszeń za nadzwyczajne, na które Spółka nie miała wpływu. W ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły także przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na interes publiczny. Jak zaznaczył, stwierdzona nieprawidłowość polegała wprawdzie na błędnym wpisaniu numeru zezwolenia drogowego, ale doszło do tego na skutek działania samego przewoźnika. Ponadto, Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o tym, iż uczyniła wszystko aby do nieprawidłowości nie doszło. Powtarzając za organem I instancji uznał, że brak wpisanego zezwolenia na przewóz towarów na potrzeby własne utrudnia prowadzenie analizy ryzyka i powiązanie przepływu towarów z firmami przewozowymi. Na tej podstawie DIAS doszedł do wniosku, że nałożona na Spółkę kara nie jest nadmiernie dolegliwa i nie została zachwiana zasada proporcjonalności. Biorąc pod uwagę działalność prowadzoną przez Spółkę nie można uznać, że naruszenie przepisów ustawy SENT wywołane zostało brakiem doświadczenia w realizowaniu przewozów z wykorzystaniem zgłoszeń SENT. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości świadczą, co najmniej o niedbałości czy też o nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Końcowo organ zaznaczył, że poprawne uzupełnienie w systemie wszystkich danych wskazanych w art. 5 ust.4 ustawy SENT daje organom pełną możliwość monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli, które nie ograniczają się wyłącznie do sprawdzania pojazdów na drodze. Każdy zatem z przewoźników obowiązany jest w trakcie całej trasy umożliwić prawidłową identyfikację w systemie pojazdu wraz z towarem.
Skargę na powyższą decyzję do tut. sądu wniósł pełnomocnik Skarżącego zarzucając jej naruszenie:
- art. 22 ust.3 ustawy SENT poprzez błąd w wykładni prawnej i przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej z powodu jednostkowego naruszenia przez stronę wymogu z art. 5 ust. 4 pkt 6 w/w ustawy nie narusza zaufania do organów władzy publicznej;
- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a") poprzez niezastosowanie się do zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 182/19 uchylającym pierwotnie wydaną przez DIAS decyzją z dnia 25 lipca 2018 r.,
- art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art.191 o.p. poprzez niewykazanie, że stwierdzone uchybienie, czyli niewpisanie w zgłoszeniu SENT nr [...] i [...] numeru licencji na wykonanie przewozu, spowodowało utrudnienia w sprawowaniu nadzoru nad drogowym przewozem towaru objętego zakwestionowanymi zgłoszeniami;
- art. 210 § 1 ust. 6 o.p. poprzez niewyjaśnienie powodów nie zastosowania normy prawnej przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT w odniesieniu do zgodności decyzji z interesem publicznym.
Na podstawie powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Organ w odpowiedzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna i skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji DIAS oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu niniejszego rozstrzygnięcia istotne znaczenie miała okoliczność orzekania przez organy obydwu instancji oraz przez sąd obecnie rozpoznający sprawę w warunkach związania oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowaną w wyroku z 7 czerwca 2022r. o sygn. akt II GSK 182/19. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że zarówno organy jak i sąd nie mogą formułować ocen prawnych nowych, sprzecznych ze stanowiskiem zajętym przez NSA, jak również są zobowiązane podporządkować się temu stanowisku. Ocena prawna może przy tym dotyczyć zarówno stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego, czy sposobu zastosowania konkretnego przepisu w danej sprawie. Związanie stanowiskiem NSA obejmuje również związanie wskazaniami co do dalszego postępowania (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 403/19, Lex nr 2769344).
W sprawie niniejszej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 182/19 uchylono zarówno poprzedni wyrok tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 591/18, jak i zaskarżoną decyzję DIAS z [...] lipca 2018r., przede wszystkim z uwagi na nierozważenie przez organy (i niedostrzeżenie tego przez WSA w Białymstoku), czy stwierdzone jednostkowe naruszenie uniemożliwiło realizację celów ustawy, szczególnie z uwagi na fakt, że nieprawidłowe wypełnienie zgłoszenia dotyczyło niewpisania numeru zezwolenia drogowego, którym przewoźnik legitymował się podczas kontroli i możliwe było uzupełnienie tego braku w trakcie kontroli i kontynuowanie przewozu. Jak podkreślił NSA w rzeczonym wyroku, nie leży w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień. Dlatego prawidłowa wykładania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 22 ust. 3 ustawy powinna nastąpić z uwzględnieniem znaczenia zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej wymagało z kolei rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych celów danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej, a jej dolegliwością.
Przechodząc do oceny zaskarżonych obecnie decyzji NPUCS i DIAS sąd stwierdza, że organy pomimo obszernego opisania założeń ustawy SENT oraz zasad i przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 tej ustawy, nie wykonały w sposób kompleksowy wytycznych i nie zastosowały się do oceny prawnej NSA zawartej w powołanym wyżej wyroku. Analiza kontrolowanych decyzji nie pozostawia bowiem wątpliwości, że orzekające w rozpatrywanej sprawie organy nie dokonały istotnych w sprawie ustaleń, a mianowicie, czy nieuzupełnienie zgłoszeń SENT o numer zezwolenia drogowego na przewóz (okazanego w trakcie kontroli) doprowadziło rzeczywiście do zakłóceń w procesie monitorowania przewozu towaru objętego zakwestionowanymi zgłoszeniami oraz, czy jednostkowe naruszenie do jakiego doszło w kontrolowanym przewozie uniemożliwiło w jakikolwiek sposób realizację celów ustawy SENT. Brak opisanych ustaleń stanowi ewidentne naruszenie przez organy reguły z art. 153 p.p.s.a. i w tym zakresie zarzuty skargi sąd uznał za usprawiedliwione.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozważając przesłanki odstąpienia od nałożenia kary organy dokonały zawężającej wykładni pojęcia "interes publiczny". Organy możliwość powołania się na interes publiczny ograniczyły bowiem do sytuacji nadzwyczajnych (str. 11 uzasadnienia organu II instancji), przy czym żaden z orzekających sprawie organów nie rozważył w istocie zasady proporcjonalności. Tymczasem nie jest kwestionowane, że ustawa SENT, jak wskazano powyżej, nie ma charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny, a charakter represyjny przepisów tej ustawy skierowany jest do osób i podmiotów działających wbrew przepisom prawa, tj. dokonujących przestępstw gospodarczych. Jak zresztą wprost zaznaczył NSA w komentowanym wyroku, nie leży w interesie publicznym, a więc interesie całego społeczeństwa, nakładanie kar pieniężnych na podmioty, które działają zgodnie z prawem, a które to dopuściły się jedynie nieistotnych (z punktu widzenia również prawa podatkowego) omyłek, czy błędów w zgłoszeniu SENT. Takie postępowanie organów nie powodowałoby budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i stanowiłoby nadmierny, nieakceptowalny współcześnie legalizm. Zestawiając przy tym uchybienie, którego dopuścił się przewoźnik, trzeba zauważyć, że miało ono jedynie charakter formalny. Za takie uchybienie formalne traktuje się bowiem w orzecznictwie brak wpisania numeru zezwolenia drogowego, zwłaszcza w sytuacji, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy kierowca dysponował tym zezwoleniem w trakcie kontroli (vide: wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 870/22, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2020 r., II SA/Go 721/20; wyrok WSA w Gliwicach z 19 stycznia 2021 r., III SA/Gl 456/20, wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2019 r., V SA/Wa 636/19, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DIAS zamiast skoncentrować się na celach, jakie przyświecały ustawodawcy, konstruującemu ustawę SENT oraz na wykazaniu przesłanek lub okoliczności świadczących o tym, że w realiach kontrolowanej sprawy w interesie publicznym nie jest nakładanie na przewoźnika dolegliwych kar pieniężnych za uchybienia formalne dokonanych przez Spółkę zgłoszeń w systemie SENT, usunięte w trakcie kontroli, ograniczył się do stwierdzenia, że sytuacja finansowa Spółki jest stabilna i umożliwia uregulowanie nałożonej kary pieniężnej. Organ w niniejszej sprawie był związany oceną prawną, że celem ustawy SENT była i jest walka z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Tymczasem, pomijając ww. cele ustawy SENT, mimo obowiązku ich rozważenia w trybie art. 153 p.p.s.a., DIAS podkreślił prewencyjne działanie kary, czytelność, przejrzystość i łatwość w stosowaniu systemu kar oraz szczelność systemu kontroli. Z całą pewnością NSA w wyroku z 7 czerwca 2022r. zobowiązał organ do rozważenia innych kwestii, niż te, które organ wyeksponował, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.
Podkreślić również należy, że organy, pomimo wyraźnych wytycznych NSA faktycznie nie przeanalizowały, czy uchybienia skarżącej Spółki stanowiły realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości szczuplenia dochodów budżetowych. Nie ustalono także jednoznacznie, czy Spółka wykonująca kontrolowane przewozy jest przedsiębiorą działającym legalnie, czy nie zalega z należnościami podatkowymi oraz składkami na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odpowiedź na powyższe informacje można częściowo skonstruować na podstawie dołączonych do akt postępowania dokumentów w postaci m.in. sprawozdania finansowego Spółki, tym niemniej organy nie pokusiły się o tego typu wnioski w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Ustalono jedynie, że wobec Spółki nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne.
Na podstawie rejestru monitorowania przewozów NPUCS wykazał też, że w okresie od 18 kwietnia 2017r. do 10 października 2022r. Spółka miała zarejestrowanych 9317 zgłoszeń w systemie, przeprowadzono 186 kontroli i tylko w jednej (poza kontrolowanym postępowaniem) stwierdzono naruszenia, jednakże z ustaleń tych organ nie wyprowadził należytych wniosków. Biorąc zaś pod uwagę ilość zrealizowanych przewozów i przeprowadzonych kontroli należy stwierdzić, że Spółka co do zasady prawidłowo realizowała obowiązki wynikające z ustawy SENT, a stwierdzone naruszenie miało charakter raczej incydentalny, czego organ, pomimo wytycznych NSA, nie uwzględnił wymierzając kontrolowaną karę pieniężną. Organ I instancji trafnie co prawda zwrócił uwagę na fakt, że było to pierwsze naruszenie ustawy SENT przez Spółkę, tym niemiej nie nadał temu odpowiedniego znaczenia, uznając, że okoliczność ta nie stanowi sama w sobie podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na ważny interes publiczny. Tymczasem sądowi z urzędu wiadomym jest, że w innym toczącym się przed tut. sądem postepowaniu pod sygn. akt II SA/Bk 141/23, NPUCS uznał, że okoliczność pierwszego naruszenia przepisów ustawy SENT może uzasadniać zaistnienie przesłanki ważnego interesu publicznego. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organ zbyt pobieżnie, a wręcz "sztampowo" przeanalizował przesłankę ważnego interesu publicznego uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary z art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
W kontekście oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez NSA w wyroku z 7 czerwca 2022r. nie można zgodzić się też z argumentacją organów, która uznaje, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, będącej skutkiem działania podmiotu niezgodnym z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może być uznane za działanie w interesie publicznym, z korzyścią dla ogółu. Ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wprost przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a to oznacza, że przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Argumentacja przedstawiona przez organ zdaje się takiemu stanowisku przeczyć - co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie stosowania regulacji ustawowych. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego wymienionej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo) - co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT (tak m.in. NSA w wyrokach z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1696/18 oraz z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1385/19, CBOSA).
Sąd podziela wprawdzie argument organu, że Spółka, jako przedsiębiorca zajmujący się transportem takich towarów powinna tak zorganizować ich transport, aby wypełniać obowiązki przewidziane w przepisach prawa (s. 12 decyzji organu II instancji). Umknęło jednak organowi to, że pozostaje związany w trybie art. 153 p.p.s.a. obowiązkiem uprawdopodobnienia, że wykazane uchybienie może skutkować uszczupleniem dochodów podatkowych budżetu państwa. W związku z tym, jako będące w opozycji do wiążącej organ oceny prawnej i wskazań, a więc zbędne w sprawie, sąd ocenia wywody organu, że odstąpienie organu od nałożenia kary stanowiłoby zachwianie zasady proporcjonalności i stawiałoby Spółkę w uprzywilejowanej względem innych podmiotów, którzy z różnych przyczyn dokonują nieprawidłowych zgłoszeń SENT i ponoszą odpowiedzialność z tego tytułu.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji naruszają prawo, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie organy przeanalizują ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z wydanego w sprawie orzeczenia NSA i wnikliwie rozważą, uwzględniając przedstawioną przez tut. sąd ocenę prawną, okoliczności dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy SENT w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary ze względu na interes publiczny. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że w interesie publicznym jest budowanie u obywateli oraz podmiotów gospodarczych zaufania do organów państwa. Dlatego zważyć należy, czy w interesie publicznym jest nakładanie na przewoźnika kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuścił się jednostkowego uchybienia formalnego, które usunięto już w trakcie kontroli drogowej. Ponadto organy powinny pamiętać, aby z instytucji odstąpienia od kary nie uczynić instytucji martwej, na co wielokrotnie zwracano już uwagę organom w orzecznictwie na tle stosowania ustawy SENT (m.in. wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II GSK 1696/18, z 9 stycznia 2020 r., II GSK 1385/19, z 26 lutego 2020 r., II GSK 1075/19 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 24 stycznia 2023r., II SA/Bk 870/22, CBOSA).
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 2.217 zł złożyły się: wpis od skargi (400 zł), opłata od pełnomocnictwa procesowego (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (1.800 zł).