II SA/BK 1749/25

II SA/Bk 1749/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 54 ust. 1, art. 57 ust.1  pkt 5, art. 57 ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 4 września 2025 r. nr WOP.7721.68.2025.AH w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 4 września 2025r. nr WOP.7721.68.2025.AH Podlaski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej w skrócie: "PINB") z dnia 10 lipca 2025r. nr NB.5120.127.2025.AP zgłaszającą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 159,52 m2, powierzchni użytkowej 124,28 m2, kubaturze 763,06 m3 wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr geod. [...] obręb [...] S., gmina S., objętej zawiadomieniem A. S. z dnia 24 czerwca 2025r. o zakończeniu budowy.
Decyzje te wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu 24 czerwca 2025 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie A. S. (dalej: "Inwestor" lub "Skarżący") o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 159,52 m2, powierzchni użytkowej 124,28 m2, kubaturze 763,06 m3 wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr geod. [...] obręb [...] S., gmina S.
Do zgłoszenia Inwestor dołączył: projekt techniczny, decyzję o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji z dnia 22 czerwca 2023r., mapę do celów projektowych, oświadczenie kierownika budowy o przejęciu z dniem 8 lipca 2024r. obowiązków kierownika budowy, oświadczenie kierownika budowy z dnia 10 października 2024r. o zakończeniu budowy budynku zgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Starosty Sokólskiego z dnia 11 sierpnia 2024r., dziennik budowy Nr 34/24 wydany w dniu 15 lutego 2024r., mapę poinwentaryzacyjną (sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu 23 września 2024r.) budynku jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (budowa instalacji zbiornikowej i doziemnej instalacji gazu, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wodociągowego ze studni wraz z pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z 24 września 2024r. w zakresie zmiany lokalizacji zbiornika gazu).
Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024r., wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: "P.b."), PINB wezwał Inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia poprzez wyjaśnienie opisanych poniżej kwestii i uzupełnienie dokumentacji o wskazane dokumenty:
1. w zakresie dokumentacji geodezyjnej organ zwrócił uwagę, że:
(-) na załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (sporządzonej 23 września 2024r.) geodeta stwierdził zgodność usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki i decyzją pozwolenia na budowę z dnia 11 sierpnia 2023r., podczas gdy kierownik budowy w swoim oświadczeniu z dnia 10 października 2024r. o zakończeniu robót budowlanych potwierdził zmianę lokalizacji zbiornika gazowego na działce, co oznacza, że Inwestor dokonał zmiany przebiegu doziemnej instalacji gazowej na działce;
(-) na mapie poinwentaryzacyjnej nie naniesiono wykonanego przyłącza do sieci energetycznej, geodeta zaznaczył jedynie linią przerywaną projektowany przebieg trasy doziemnej sieci kablowej do szafki przyłączeniowej (ZK), zlokalizowanej na działce nr geod. [...] przy granicy z działką inwestora;
(-) w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu nie projektowano studni na działce, lecz przewidziane było przyłącze wodociągowe do sieci wodociągowej w działce drogowej nr geod. [...], co potwierdza, że przedłożone przez Inwestora dokumenty są ze sobą sprzeczne;
2. w związku z dokonanym odstępstwem od projektu (art. 57 ust. 2 P.b.) organ wskazał na konieczność potwierdzenia oświadczenia kierownika budowy przez projektanta z branży architektoniczno-budowlanej oraz gazowej. Jak wyjaśnił PINB w przypadku dokonania nieistotnych zmian od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego z naniesionymi zmianami, co oznacza, że złożone wraz ze zgłoszeniem oświadczenie kierownika budowy powinno być potwierdzone przez projektanta;
3. zaświadczenie od właściciela lub zarządcy sieci wodociągowej o braku możliwości przyłączenia sieci wodociągowej do działki lub budynku. W tym zakresie PINB wyjaśnił, że budowa studni według organu powinna być rozpatrywana jako część inwestycji i powinna być ujęta w projekcie budowlanym;
4. oświadczenie kierownika budowy o stanie budynku i przebiegu robót budowlanych od dnia wytyczenia geodezyjnego, tj. od 27 lutego 2024r. do 8 lipca 2024r., czyli do dnia, w którym kierownik dokonuje pierwszego wpisu w dzienniku budowy informującego o tym, że "Budynek w stanie surowym zamkniętym. Wykonano ściany działowe wewnętrza budynku. Trwają prace wykończeniowe".
Powyższe postanowienie zostało doręczone Inwestorowi w dniu 2 lipca 2025r.
W piśmie z 3 lipca 2025r. Inwestor wyjaśnił, że nie ma potrzeby zgodnie z prawem budowlanym - naniesienia przyłącza energetycznego. Ponadto do projektu został dołączony projekt zagospodarowania działki wraz z naniesionymi zmianami i uzgodnieniami. Zmiana polega na przesunięciu lokalizacji zbiornika bez ingerencji w pozostałe elementy projektu, co zostało potwierdzone przez projektanta z zakresu pożarnictwa - wpisem na mapce. Inwestor wyjaśnił też, że Wójt Gminy nie ma funduszy zatem zobowiązany był on wybudować studnię, która nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Tym bardziej, że w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę była to działka rolna.
PINB, po analizie przedłożonych dokumentów i złożonego przez Inwestora – oświadczenia, opisaną wyżej decyzją z dnia 10 lipca 2025r. - działając na podstawie art. 54 w związku z art. 57 P.b. - zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr geod. [...], obręb [...] S., gmina S., objętej zawiadomieniem Skarżącego z dnia 24 czerwca 2025r.
Przyczyną zgłoszenia sprzeciwu było istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki i nie wywiązanie się przez Inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025r., zgodnie z przepisami określonymi w art. 57 ust 1 pkt 5 i ust. 2 P.b. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że z przedłożonej do zawiadomienia o zakończeniu geodezyjnej wynika, że geodeta uprawniony wykonał mapę poinwentaryzacyjną budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz stwierdził zgodność usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania działki i decyzją z dnia 11 sierpnia 2023r, jednakże kierownik budowy w swoim oświadczeniu o zakończeniu budowy (sporządzonym następczo) wskazał na zmianę lokalizacji zbiornika gazowego i przebiegu doziemnej instalacji gazowej, co jednoznacznie wskazuje na sprzeczność ww. oświadczeń i co wymagała wyjaśnienia, a czego Inwestor nie uzupełnił.
Organ I instancji wskazał też, że na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej nie naniesiono wykonanego przyłącza budynku do sieci energetycznej - geodeta zaznaczył jedynie linią przerywaną projektowany przebieg przyłącza energetycznego do linii ogrodzenia. Tymczasem Inwestor dołączył do zawiadomienia o zakończeniu budowy dziennik budowy, w którym wypełniony został protokół odbiorczy instalacji elektrycznej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, z którego wynika, że od złącza kablowego w linii ogrodzenia wykonano do budynku mieszkalnego przyłącze kablowe. Zatem inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza nie pokrywa się ze stanem istniejącym w terenie w dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jako podstawę do naniesienia na geodezyjną inwentaryzację podwykonawczą przyłącza elektroenergetycznego organ wskazał art. 43 ust. 1 P.b. W tej części organ zwrócił dodatkowo uwagę, że geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza nakierowana jest na zebranie aktualnych danych o zagospodarowaniu terenu i z uwagi na wymóg zachowania aktualności mapa z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej powinna obejmować cały obszar opracowania z projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym. Ponadto dokumentacja taka powinna zawierać oświadczenie o zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania terenu sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu przewidziane było przyłącze wodociągowe do sieci, tymczasem geodeta stwierdził zgodność tego obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Starosty Sokólskiego z dnia 11 sierpnia 2023r. w sytuacji, gdy zamiast przyłączenia do sieci wodociągowej wykonane zostało przyłącze do studni. Jak podkreślono, dokumentacja geodezyjno- kartograficzna sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu, a oświadczenie geodety powinno zawierać dane zweryfikowane z zatwierdzoną dokumentacją projektową. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że w decyzji z dnia 22 czerwca 2023r. (zmienionej decyzją z dn. 6 lipca 2023r.) ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego w pkt 5 jednoznacznie ustalono, że odprowadzanie ścieków oraz dostęp do wody nastąpi w formie przyłączy do istniejących sieci. Skoro zaś Inwestor dokonał zmiany w tym zakresie podłączając się do studni zamiast do sieci wodociągowej to, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b., stanowiło to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki.
Konkludując PINB stwierdził, że przedłożone przez Inwestora dokumenty załączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy zawierają wiele sprzeczności i niezgodności i nie jest możliwe przyjęcie zgłoszonego budynku mieszkalnego do użytkowania tzw. milczącą zgodą bez uprzedniego wyeliminowania powyższych uchybień, w tym istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki oraz warunków decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w której w sposób jednoznaczny określono sposób zasilania obiektu w wodę (poprzez przyłączenie do istniejącej sieci wodociągowej), a nie z studni głębinowej i przyłącza wodociągowego do niej. Jako końcowo wskazał PINB decyzja o warunkach zabudowy nie dopuszcza zasilania obiektu w wodę ze studni głębinowej samowolnie wykonanej przez Inwestora.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Inwestor wnosząc o uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 10 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dodatkowo Inwestor wskazał, że wbrew ustaleniom organu nie było możliwości naniesienia na mapie inwentaryzacji powykonawczej - przebiegu linii energetycznej, gdyż dopiero w styczniu 2025r. planowano przyłączyć jego dom do sieci. Zakwestionował też konieczność wpisania do dziennika budowy studni, wskazując, ze nie była ona ujęta w decyzji pozwoleniu na budowę i została wybudowana dopiero w maju 2024r. W ocenie Inwestora niezrozumiałe jest też to, dlaczego miał dostarczać zaświadczenie z gminy o braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, skoro miał wybudowaną studnię, do której się podłączył z uwagi na brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej.
PWINB nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia 4 września 2025r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Odwołując się do ustaleń poczynionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego PWINB przypomniał, że decyzją z dnia 11 sierpnia 2023r. Nr 198/23 Starosta Sokólski zatwierdził projekt zagospodarowania działki (terenu) oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego; budowę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanych na działce nr geod. [...], obręb [...] S., gm. S.; wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (budowa instalacji zbiornikowej i doziemnej oraz wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym). Po sprawdzeniu wszystkich przedłożonych przez Inwestora dokumentów PINB prawidłowo ustalił, że posiadają one braki i nieścisłości, które należało uzupełnić i wyjaśnić. Inwestor podczas realizacji budowy naruszył bowiem nie tylko warunki w/w decyzji o pozwoleniu na budowę ale i warunki decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 czerwca 2023r. (zmienionej decyzją 6 lipca 2023r.) oraz przedłożył niekompletne dokumenty, a mianowicie sprzeczne oświadczenia kierownika budowy i geodety oraz nieaktualną mapę poinwentaryzacyjną. Dalej odwołując się do ustaleń organu I instancji w zakresie zmiany sposób zasilania obiektu w wodę (z projektowanego przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej na przyłączenie ze studni głębinowej), PWINB stwierdził, że Inwestor nie uzyskał w tym zakresie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i samowolnie dokonał istotnego odstąpienia od warunków tego pozwolenia, czym naruszył warunki w/w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 36a ust. 5 P.b.
PWINB za niezasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przed wydaniem skarżonej decyzji, wskazując, że postępowanie inicjowane przez inwestora, który składa zawiadomienie o zakończeniu budowy, jest postępowaniem uproszczonym a organ prowadzący to postępowanie nie jest zobligowany do zawiadomienia inwestora o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Końcowo PWINB stwierdził, że Inwestor w sposób nienależyty zapewnił obsługę inwestycji, w tym zatrudnienie właściwych osób obsługujących inwestycję (m.in. kierownika budowy), co skutkowało wystąpieniem opisanych wyżej nieprawidłowości i nieścisłości, których Inwestor, pomimo wezwania postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025r., ostatecznie nie usunął, co skutkowało wydaniem decyzji o sprzeciwie do zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Skarżący zarzucając PWINB naruszenie art. 10 k.p.a. oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Skarżącego organ I instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu - art. 10 k.p.a., nieudzielaniu niezbędnych informacji, naruszeniu zasad rzetelności i obiektywizmu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wydanej decyzji na podstawie art. 156 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że pierwotnie w dniu 16 października 2024r. dostarczył dokumenty do PINB w Sokółce o zakończeniu budowy domu mieszkalnego i budynku gospodarczego, które to dokumenty sprawdziła siedząca w sekretariacie Pani. Wówczas wskazano mu na następujące braki w dokumentach: 1. Oświadczenie poprawić nieistotne odstępstwa, 2. Przyłącze energetyczne na mapie, 3. Protokół kominiarski (gazówka) 4. Studnia wiercona do 30 m wpis w dzienniku 5. Zaświadczenie z gminy o braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Jak dalej oświadczył Skarżący, uzupełnił pkt 1 oraz 3 i tak uzupełnione dokumenty zostały złożone do tej samej Pani, która jednak ich nie przyjęła z powodu braku uzupełnienia pkt 2,4, 5. W zakresie przyłącza energetycznego na mapie Skarżący oświadczył, że nie wiem dlaczego geodeta naniósł na mapie linią przerywaną przebieg linii energetycznej na działce [...], która stanowi drogę gminną, albowiem przyłącze do granic działki inwestora wykonuje Zakład Energetyczny i to na tym podmiocie ciąży obowiązek. Dodatkowo autor skargi zakwestionował konieczność wpisania w dzienniku budowy - studni, która nie była ujęta w decyzji o pozwoleniu na budowę i została wybudowana w maju 2023 r., natomiast pozwolenie zostało wydane w sierpniu 2023 roku. Skarżący zakwestionował też konieczność dostarczania zaświadczenia z gminy o braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, wskazując, że miał wybudowaną studnię więc się do niej podłączył. Wskazał jednocześnie, że podłączenie do sieci wodociągowej z braku środków finansowych w Gminie jest możliwe tylko na własny koszt. Odnośnie żądania przez organ oświadczenie kierownika budowy o stanie budynku i przebiegu robót budowlanych od dnia 27 lutego 2024r. do 8 lipca 2024r. Skarżący wyjaśnił, że w trakcie budowy zmarł dotychczasowy kierownik budowy dlatego zmuszony był powołać innego kierownika. Nowy kierownik po objęciu obowiązków udał się do PINB w Sokółce, gdzie uzyskał informacje, że ma dokonywać wpisy od momentu objęcia funkcji kierownika nie dokonując wpisu z datą wsteczną i taki stan nie będzie kwestionowany przez PINB. W zakresie natomiast stwierdzonej przez organ zmiany sposobu zasilania obiektu w wodę Skarżący podkreślił, że podstawą budowy jest pozwolenie na budowę, które nie zawiera obowiązku przyłączenia do sieci wodociągowej a nie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Podsumowując Skarżący stwierdził, że dostarczył do PINB wszystkie wymagane prawem - dokumenty konieczne do oddania budynku do użytku, natomiast sprzeciw został wniesiony z rażącym naruszeniem prawa. Na tej podstawie wniósł o unieważnienie wydanej decyzji oraz umorzenie postępowania i obciążenie organu kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest bowiem dotknięta wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 935 ze zm., "p.p.s.a.), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Przy czym dodatkowego podkreślenia wymaga, uwzględniając zakres i charakter podniesionych w skardze zarzutów, że sąd kontrolując zaskarżoną decyzję bada ją wyłącznie pod względem zgodności (legalności) z obowiązującymi przepisami prawa, a nie celowości, a tym bardziej słuszności jej wydania.
Punktem wyjścia dla uzasadnienia podjętego orzeczenia jest przypomnienie, że kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB wnoszącą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr geod. [...] obręb [...] S., objętej zawiadomieniem Skarżącego z dnia 24 czerwca 2025r.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 54 ust. 1 P.b., zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. W przepisie art. 57 ust. 1-3 P.b. wskazano dokumenty, które inwestor zobowiązany jest załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z kolei w art. 57 ust. 4 tej ustawy ustawodawca wskazał, że inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.
Obowiązujące przepisy nie określają wprawdzie wprost przesłanek uprawniających organ do wniesienia sprzeciwu w przedmiocie zgłoszenia zakończenia budowy, co nie oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 P.b, wymaga dokonania wykładni systemowej z uwzględnieniem m.in. funkcji jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im na mocy tej ustawy kompetencji (zob. art. 84, art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b.). I tak, skoro podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, a do zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dołączyć szereg dokumentów dotyczących tego procesu, to zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia z art. 54 tej ustawy, który to etap jest ostatnim w procesie budowlanym, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa.
Przy czym, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 listopada 2019r. o sygn. akt II OSK 49/18, niewymienienie w art. 54 P.b. przesłanek wniesienia sprzeciwu, uznać należy za celowy zabieg legislacyjny racjonalnego ustawodawcy, gdyż nie sposób przewidzieć w normie prawnej wszystkich sytuacji, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Sytuacje te stanowią jedynie przykłady prawidłowego zastosowania tego przepisu przez organy administracji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak zgodnie, że jedną z takich przesłanek jest istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków udzielonego pozwolenia na budowę, jakiego inwestor dopuścił się przy realizacji obiektu objętego pozwoleniem na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. VII SA/Wa 2125/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. II SA/Gd 253/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego WSA w Gdańsku z 20 maja 2009 r. II SA/Gd 104/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA").
Z powyższych przepisów wynika więc jednoznacznie, że w przypadku, gdy przyjmujący zawiadomienie właściwy organ nadzoru budowlanego ma zastrzeżenia co do zakończonej budowy obiektu budowlanego, to ma on obowiązek w terminie ustawowym wnieść sprzeciw w drodze decyzji, po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy jeśli stwierdzi, że przedłożone dokumenty są niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że organy nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie są zobligowane jedynie do zbadania prawidłowości formalnej złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy i załączników. Każdy bowiem dokument zawiera też swoją treść, która musi być zbieżna z innymi dokumentami. A zatem, tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, na organach ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W niniejszej sprawie analiza złożonego przez Inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz z załącznikami w odniesieniu do pozostałych zgromadzonych dowodów i materiałów wykazała, że zawiadomienie to zawiera braki i nieścisłości, które wymagały uzupełnienia, a ponadto doszło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.) w zakresie sposobu zasilania obiektu w wodę (z projektowanego przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej na przyłączenie ze studni głębinowej) przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też w celu ich wyeliminowania PINB skierował do Skarżącego postanowienie z dnia 26 czerwca 2025r. wzywające do uzupełnienia złożonych wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy – dokumentów oraz wyjaśnienia powstałych nieścisłości. Postanowienia tego, co w sprawie jest bezsporne, Inwestor nie wykonał, co spowodowało wydanie przez PINB decyzji o sprzeciwie wobec złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wyjaśnić przy tym należy, że to inwestor, a nie organ jest zobowiązany do dostarczenia odpowiednich, nieposiadających braków i nieścisłości dokumentów, bowiem organ na tym etapie postępowania nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego.
W rozpoznawanej sprawie przyczyną wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji był brak uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy o dokumenty, do złożenia których inwestor został wezwany oraz stwierdzone istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki w zakresie zmiany sposób zasilania budynku mieszkalnego w wodę. W sprawie bezsporne jest, że budynek mieszkalny którego dotyczy zgłoszenie Skarżącego w niniejszej sprawie został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty Sokólskiego z dnia 11 sierpnia 2023r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego. Niesporne jest również, że w decyzji Wójta Gminy Sidra z dnia 22 czerwca 2023r. (zmienionej decyzją z dnia 6 lipca 2023r.) ustalającej warunki zabudowy dla kontrolowanej w niniejszej sprawie – inwestycji, w pkt 5 jednoznacznie określono sposób zasilania zgłoszonego budynku mieszkalnego w wodę, tj. poprzez przyłączenie do istniejącej sieci wodociągowej.
Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 P.b. przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy rozumieć odstąpienie w zakresie m.in.: (1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany lub (5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wydana na rzecz Skarżącego decyzja ustalającą warunki zabudowy dla kontrolowanej inwestycji w sposób jednoznaczny określała sposób zasilania budynku mieszkalnego w wodę, tj. poprzez podłączenie do sieci wodociągowej, a nie ze studni głębinowej. Skoro zatem Inwestor w sposób samowolny dokonał zmiany w tym zakresie, nie uzyskawszy uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to PINB prawidłowo wniósł na tej podstawie – sprzeciw do zgłoszonego zakończenia budowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, które akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeżeli inwestor odstępuje od warunków pozwolenia na budowę, to nie może skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 P.b., ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 tej ustawy. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 P.b. jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/16 oraz z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2188/18. CBOSA).
Przechodząc do kolejnej podstawy wniesionego sprzeciwu, tj. nieścisłości i niekompletności przedłożonych dokumentów przypomnieć należy, że zgodnie z art. 57 ust. 1 p.b. do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć m.in.: (1) oryginał dziennika budowy; (1a) projekt techniczny, z uwzględnieniem zmian, o których mowa w art. 36b ust. 2; (2) oświadczenie kierownika budowy: (a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, (b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; (5) dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii; (6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. Przy czym, jak stanowi art. 57 ust. 2 P.b., w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, inwestor dołącza kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby - uzupełniający opis tych zmian. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.
W świetle brzmienia powołanych powyżej przepisów zawiadomienie o zakończeniu budowy realizowanej na podstawie pozwolenia musi zawierać załącznik w postaci geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, zawierającej konkretne informacje, oraz sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane prawem - uprawnienia. W okolicznościach badanej sprawy nie budzi sporu, że Skarżący do zgłoszenia z dnia 24 czerwca 2025r. załączył dokumentację geodezyjną, tj. mapę poinwentaryzacyjną, sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu 23 września 2024r., budynku jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (budowa instalacji zbiornikowej i doziemnej instalacji gazu, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wodociągowego ze studni wraz z pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z 24 września 2024r. w zakresie zmiany lokalizacji zbiornika gazu, tym niemniej niesporne jest również to, że dokumentacja ta zawierała nieścisłości. Otóż, jak słusznie zauważył PINB, w analizowanej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej geodeta stwierdził zgodność usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki i decyzją pozwolenia na budowę z dnia 11 sierpnia 2023r., podczas gdy kierownik budowy w swoim oświadczeniu złożonym w dniu 10 października 2024r. o zakończeniu robót budowlanych wskazał na nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany lokalizacji zbiornika gazowego i przebiegu doziemnej instalacji gazowej na działce Inwestora. Konfrontując powyższe oświadczenia nie ulega wątpliwości, że są one ze sprzeczne, którą to sprzeczność należało wyeliminować, czego Inwestor nie wykonał. W tym zakresie PINB prawidłowo też wezwał Inwestora – na podstawie art. 57 ust. 2 P.b. - do uzupełnienia w przedłożonej dokumentacji o potwierdzenie oświadczenia kierownika budowy przez projektanta z branży architektoniczno-budowlanej oraz gazowej w związku z dokonaniem odstępstw od projektu. Jak wynika bowiem z powołanego przepisu w przypadku dokonania nieistotnych zmian od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego z naniesionymi zmianami. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że złożone wraz ze zgłoszeniem zakończenia budowy - oświadczenie kierownika budowy o dokonaniu nieistotnego odstępstwa w zakresie zmiany lokalizacji zbiornika gazowego i przebiegu doziemnej instalacji gazowej powinno być potwierdzone przez projektanta sporządzającego pierwotny projekt.
Ponadto, jak słusznie zauważył PINB, na przedłożonej przez Inwestora mapie poinwentaryzacyjnej nie naniesiono wykonanego przyłącza do sieci energetycznej, geodeta zaznaczył jedynie linią przerywaną projektowany przebieg trasy doziemnej sieci kablowej do szafki przyłączeniowej (ZK), zlokalizowanej na działce nr geod. [...] przy granicy z działką Inwestora (nr geod. [...]). Tymczasem Inwestor dołączył do zawiadomienia o zakończeniu budowy dziennik budowy, w którym na stronie nr 16 wypełniony został protokół odbiorczy instalacji elektrycznej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, z którego wynika, że od złącza kablowego w linii ogrodzenia wykonano do budynku mieszkalnego przyłącze kablowe YKY 5x 10 mm2 długości 16 mb. Zatem inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza nie pokrywa się ze stanem istniejącym w terenie w dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W tym zakresie rację należy przyznać PINB, że został naruszony art. 43 ust. 1 pkt 2 P.b., który wprost przewiduje, a czego zdaje się nie zauważa Skarżący, że obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę oraz obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a-20b, a więc m.in. przyłącza elektroenergetyczne, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie. Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 3 P.b. obiekty lub elementy obiektów budowlanych, ulegające zakryciu, wymagające inwentaryzacji, o której mowa w ust. 1, podlegają inwentaryzacji przed ich zakryciem. Zadanie polegające na "zapewnieniu" wykonania określonego obowiązku nie polega co do zasady na samodzielnym wyznaczeniu geodezyjnym, lecz na konieczności podjęcia odpowiednich czynności polegających na zleceniu geodezyjnego wyznaczenia obiektu przez podmiot legitymujący się wymaganymi kwalifikacjami i uprawnieniami (T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 43). Geodeta sporządzając geodezyjną dokumentację powykonawczą, o której mowa w art. 43 ust. 1 P.b. zobowiązany jest uwzględnić stan rzeczywisty, tj. aktualny stan obiektu w tym jego położenie na gruncie. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza ma bowiem na celu wytyczenie obiektów budowlanych w terenie po zakończeniu procesu budowlanego. Jej istotą jest zatem wskazanie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu danego obiektu w terenie po jego wybudowaniu. Dokumentacja ta powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2021r. II OSK 3410/18, CBOSA).
Z powyższych względów organ zasadnie, na podstawie art. 57 ust. 4 P.b., wezwał Skarżącego do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy w opisanym powyżej zakresie. Skoro zaś Inwestor nie wyjaśnił powyższych "sprzeczności" i nie uzupełnił złożonej dokumentacji o opisane powyżej dokumenty, to organ nadzoru budowanego zasadnie wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. i sformułowanego na tym tle żądania stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis ten obliguje organ prowadzący postępowanie administracyjne do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie nie ulega wątpliwości, że PINB przed wydaniem decyzji wnoszącej sprzeciw nie zawiadomił Skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, tym niemiej, jak słusznie wyjaśnił PWINB, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem organu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, prowadzonym na podstawie art. 54 ust. 1 P.b, zastosowanie przepisów k.p.a. ma charakter ograniczony, ponieważ do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się praktycznie postępowanie administracyjne. Samo wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji nie jest poprzedzone klasycznym postępowaniem jurysdykcyjnym, gdyż organ opiera się na materiale dowodowym przedłożonym przez inwestora ze zgłoszeniem (por. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. II OSK 941/18, CBOSA) ograniczając się, co najwyżej do wezwania o jego uzupełnienie (art. 57 ust.4 P.b.). Dlatego przed wydaniem decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. W tych okolicznościach trudno czynić PINB zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym art. 10 k.p.a., których zastosowanie w sprawie było w znacznej mierze ograniczone. Ponadto Skarżący, powołując się na zaniedbania organu I instancji w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinien wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonał, jakich argumentów nie podniósł i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Skarżący nie wskazał zaś jakie to negatywne dla niego okoliczności wywołało niezawiadomienie go przez PINB o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy w oparciu o dokumentację przedłożoną przez stronę Skarżącego, zaś po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania terenu i nie uzupełnieniu przez Inwestora przedłożonej dokumentacji, w przewidzianym prawem terminie zgłosiły sprzeciw wobec zgłoszonego zakończenia budowy budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Decyzje organów obu instancji są należycie uzasadnione i wyczerpująco wskazują przesłanki podjętego w nich rozstrzygnięcia, jak również określają materiał dowodowy, na którym organy oparły się przy wydaniu tych decyzji.
Końcowo należy przypomnieć Skarżącemu, iż stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 §3 p.p.s.a. nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zatem zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy. Z powyższych względów wniosek o przesłuchanie kierownika budowy zawarty w piśmie strony z 12 listopada 2025r. nie mógł być uwzględniony, a dołączone do skargi dokumenty, m.in. operat techniczny wykonany w dniu 16 września 2025r. i kopia mapy zasadniczej z tego samego dnia, jako że zostały sporządzone po wydaniu zaskarżonych decyzji, nie miały wpływu na ocenę ich prawidłowości.
W tym miejscu Sąd pragnie też zaznaczyć, iż powyższe orzeczenie czy też zapadłe w sprawie decyzje nie stoją na przeszkodzie aby Skarżący ponownie złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy uzupełniając je o wymagane dokumenty i eliminując wskazane przez organy - nieścisłości.
Z podanych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.