II SA/Bk 173/04

II SA/Bk 173/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2004-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk /przewodniczący/
Elżbieta Trykoszko /sprawozdawca/
Stanisław Prutis
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 47 i art. 52
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Tezy
Ocena kompletności konkretnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winna się odnosić do określonego - postanowieniem właściwego organu - zakresu raportu dla potrzeb danego postępowania.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 09 września 2004 sprawy ze skargi E.Ł., M.S., M.S. i W.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia inwestycji przez służby ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] października 2003r. NR [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących E.Ł., W.P. oraz M. i M.S. solidarnie kwotę 670 zł. (sześćset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lipca 2003r. Starosta Powiatowy w B., powołując się na art. 106 § 5 kpa oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, dokonał uzgodnienia – na etapie postępowania o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku produkcyjnego przetwórstwa mięsa, z częścią socjalną, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-socjalnego na budynek biurowo-gospodarczy oraz przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego wraz z budową infrastruktury technicznej na działkach o numerach geodezyjnych 1310, 1311/1, 1311/3, 1311/4, 1311/4, 1311/6, 1311/7, 1313, 1315/1, 1315/3 przy ulicy Ł. w C. Inwestorem przedsięwzięcia jest Zakład Spożywczy "K." A.B., W.K. Spółka jawna w C.
Postanowienie powyższe zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu zażalenia właścicieli działek sąsiadujących z terenem formy "K." działek w osobach: E.Ł., W.P., M. i M.S. Przekazując postanowieniem z [...] września 2003 r. sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium stwierdziło, iż nie został wyjaśniony należycie stan faktyczny i nie ustalono rzeczywistego oddziaływania zamierzonej inwestycji na działki sąsiednie. Dotyczy to przede wszystkim niewyjaśnienia w raporcie oddziaływania na środowisko kwestii sposobu obliczania zaopatrzenia w wodę planowanego przedsięwzięcia, pomiarów akustycznych oraz braku doprecyzowania pomiarów obliczeń maksymalnych stężeń emisji w odniesieniu do etapu produkcyjnego. Ponadto w rozstrzygnięciu i raporcie pominięto odniesienie zamierzenia inwestycyjnego do ograniczeń wynikających z prawa wodnego w zakresie ujęć wód podziemnych. Organ ochrony środowiska winien też odnieść się do wariantów inwestycji w tym najkorzystniejszego ze względu na ochronę środowiska, przy czym te warianty winny być składnikiem raportu, dotychczas pominiętym. Podnosząc powyższe Kolegium zaleciło uzupełnienie postępowania w opisanym wyżej zakresie z uwzględnieniem zarzutów sąsiadów inwestycji, podniesionych w zażaleniu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Powiatowy w B. postanowieniem z [...] października 2003r. powtórzył dotychczasowe rozstrzygnięcie z tą jedynie zmianą, iż dodatkowo jako warunek uzgodnienia przedsięwzięcia przez służby ochrony środowiska wskazał, iż przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie inwestor poza spełnieniem wymagań z art. 17 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, winien spełnić też wymagania art. 220 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 122 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Pozostałe warunki uzgodnienia zostały przeniesione z postanowienia z [...] lipca 2003r. Organ I instancji stwierdził, iż po spełnieniu przez inwestora obowiązków wymienionych w postanowieniu z [...] lipca 2003r., a także obowiązków wskazanych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki korzystania z zasobów środowiska podczas eksploatacji Zakładu Spożywczego "K." będą zgodne z przepisami wymienionych ustaw, a eksploatacja zakładu nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.
Zdaniem Starosty przedstawione w raporcie obliczenia wpływu eksploatacji zakładu na klimat akustyczny i powietrze atmosferyczne są prawidłowe, a metodyka badań opisana w raporcie nie budzi zastrzeżeń. Rozpatrując tylko jeden wariant przedsięwzięcia starostwo wzięło pod uwagę, iż jest on rozbudową istniejącego stanu ograniczoną powierzchnią działki, istniejącymi już na działce zabudowaniami oraz stosowaną technologią, co ogranicza wariantowanie przedsięwzięcia. Uznano, że zaproponowane w jednym wariancie rozwiązania techniczne, technologiczne oraz sposób uwzględnienia wymagań ochrony środowiska są odpowiednie i zgodne
z obowiązującymi przepisami. Możliwe warianty nie spowodowałyby znaczących różnic we wpływie inwestycji na środowisko.
Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie wywiedli skarżący – E.Ł., W.P. oraz M. i M.S. W zażaleniu zarzucono naruszenie szeregu przepisów:
- art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez zaniechanie jego zastosowania
w całości,
- art. 7 w zw. z art. 77 i 84 kpa poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności wskazane w postanowieniu SKO z [...] września 2003 r.,
- art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów faktem przyznania wiarygodności oświadczeniom inwestora,
- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez zaniechanie wskazania w postanowieniu przepisów prawnych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności przepisów powołanego w uzasadnieniu Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia do niektórych substancji w powietrzu,
- art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez spisanie uzasadnienia postanowienia językiem fachowym, a przy tym tak lakonicznie, że uniemożliwia
to stronie postępowania weryfikację stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, co stoi
w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do państwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego z [...] października 2003 r. Zdaniem Kolegium przedłożony przez inwestora raport czyni zadość wymaganiom stawianym przez dyspozycję art. 47 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z uwagi na fakt, że Starosta Powiatowy w B. rozstrzygnął wszelkie wątpliwości dotyczące wpływu inwestycji na środowisko naturalne w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie było potrzeby powoływania biegłego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wywiódł, iż w toku prowadzenia postępowania nie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów, bowiem samo podnoszenie przez odwołujących się faktu, iż sporny raport jest dokumentem prywatnym, bez wskazania innych okoliczności, nie jest naruszeniem w/w zasady. Nie stanowi naruszenia art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa niewskazanie przez organ I instancji podstawy prawnej do ustalenia maksymalnych stężeń emisji w odniesieniu do etapu produkcyjnego. Starosta Powiatowy działający jako organ ochrony środowiska nie jest władny badać zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji SKO stwierdziło, że kwestionowane postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego zmianę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Starosta Powiatowy w B. w sposób dostateczny wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy istotne zarówno z punktu widzenia ochrony środowiska, jak i ochrony osób trzecich.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie został podniesiony zarzut naruszenia prawa w postaci:
1. niewłaściwego zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, przy jednoczesnym zaniechaniu uchylenia tegoż postanowienia pomimo, że przy wydawaniu postanowienia przez organ I instancji doszło do naruszenia prawa w postaci niewłaściwego zastosowania:
1) art. 47 ustawy z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska,
2) art. 7, 77 i 84 kpa,
3) art. 80 kpa,
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa,
5) art. 8 w zw. z art. 11 i 107 § 3 oraz art. 126 kpa.
2. niewłaściwego zastosowania przepisu art. 136 w zw. z art. 7 i 77 oraz 78 § 1
w zw. z art. 84 i 85 w zw. z art. 144 kpa poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego celem weryfikacji wskazań raportu
i oględzin celem ustalenia faktycznej emisji zanieczyszczeń do powietrza
i faktycznego poboru wody.
3. niewłaściwego zastosowania przepisów art. 7 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 55 Prawa Ochrony środowiska poprzez zaniechanie poszukiwania alternatywnych, dla proponowanych, rozwiązań technologicznych inwestycji, optymalnych dla ochrony środowiska.
4. niewłaściwego zastosowania przepisu art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów przy ocenianiu i przyznawaniu mocy dowodowej materiałom zebranym w sprawie:
- czego wyrazem było między innymi wnioskowanie o faktach, wchodzących
w skład podstawy faktycznej rozstrzygnięcia z treści dokumentu prywatnego
- czego skutkiem jest błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności poprzez przyjęcie, iż
a) uciążliwość inwestycji ograniczy się do nieruchomości, na której ma być zrealizowana, kiedy w rzeczywistości z samego tzw. Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko płyną wnioski odmienne,
b) zachowane będą wymagane odległości pomiędzy kominami planowanej inwestycji, a nieruchomościami skarżących tj. 38-47 metrów, kiedy w rzeczywistości odległości te będą wynosić nawet
15 metrów,
c) inwestycja polega na rozbudowie istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego, kiedy w rzeczywistości jest to budowa zupełnie nowej całości gospodarczej, która nie będzie połączona z istniejącym zakładem,
d) nie istnieje zagrożenie, że ścieki generowane przez planowaną inwestycję będą zagrażały wodom gruntowym, kiedy w rzeczywistości już ścieki generowane przez zakład istniejący, niewielki w porównaniu z planowanym, zalegają w bagnach, w pobliżu ujęć wody,
e) nie istnieje zagrożenie, że realizacja inwestycji i prowadzenie zaplanowanego zakładu nie doprowadzi do zaburzenia stanu wód, gdy w rzeczywistości zakład istniejący, niewielki w porównaniu
z planowanym, pobiera ilości wody, które powodują osuszanie się studni.
5. niewłaściwego zastosowania przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 138 i 144 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zażalenia.
6. niewłaściwego zastosowania przepisu art. 47 Prawa ochrony środowiska poprzez ograniczenie rozpatrzenia wpływu planowanej inwestycji jedynie do niektórych okoliczności wymienionych w tym przepisie.
Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Zarzutom skargi w większości nie sposób odmówić słuszności. Kolegium utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...] października 2003 r. będące –
w zasadzie – powtórzeniem wcześniej uchylonego postanowienia z [...] lipca 2003 r., przeszło do porządku dziennego nad faktem niewypełnienia przez organ I instancji zaleceń organu odwoławczego zawartych w postanowieniu kasacyjnym z [...] września 2003 r. Wyraźnie wówczas Kolegium wytknęło organowi I instancji między innymi niepełność raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącego podstawę ustaleń i oceny organu uzgadniającego. Organ odwoławczy stwierdził wtedy, iż dotychczasowy raport nie zawiera koniecznego elementu, jakim jest rozważenie wielu wariantów inwestycji i wskazał na stosowny przepis ustawy – Prawo ochrony środowiska, odnoszący się do kwestii wielowariantowości przedsięwzięcia. Takie zalecenie obligowało organ I instancji do zwrócenia raportu do uzupełnienia. Tymczasem organ I instancji, któremu akta sprawy po postanowieniu kasacyjnym zwrócono w dniu [...] października 2003 r., nie przeprowadzał już żadnego dodatkowego postępowania uzupełniającego, podejmując w dniu [...] października 2003 r. nowe rozstrzygnięcie w oparciu o ten sam niepełny materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaś, oceniając powtórnie sprawę w kolejnym postępowaniu odwoławczym, powtórzyło za organem I instancji – wbrew wcześniejszemu swemu stanowisku – iż okoliczności sprawy uzasadniały przeanalizowanie jednego tylko wariantu inwestycji. Takie podejście nie znajduje prawnego uzasadnienia. Przepis art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wymieniający konieczne elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie pozostawia przecież wątpliwości co do tego,
iż w przypadku każdej inwestycji konieczny jest opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia, w tym rozważenie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz polegającego na niepodejmowaniu w ogóle przedsięwzięcia (art. 52 ust. 1 pkt 3) oraz uzasadnienie wybranego wariantu przez wnioskodawcę ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy). Nie ma tu żadnego znaczenia fakt, że planowane teraz przedsięwzięcie jest rozbudową już funkcjonującego zakładu. Godzi się natomiast zauważyć, iż przewidywana powierzchnia budynków projektowanych to 2370 m2 tj. dwukrotność powierzchni istniejących teraz budynków produkcyjnych (1070 m2). Podkreślić należy, iż ocena kompletności konkretnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, winna się odnosić do określonego – postanowieniem właściwego organu – zakresu raportu dla potrzeb danego postępowania. W tym konkretnym przypadku Burmistrz C. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2002 r. określił pełny zakres raportu dla planowanego przedsięwzięcia tj. zakres obejmujący wszystkie elementy raportu wymienione w art. 52 całym ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przeanalizowanie wielowariantowości inwestycji nie zostało zatem wyłączone ustalonym w sprawie zakresem raportu. Już z tych wyłącznie przyczyn zaskarżone postanowienie jako wadliwe należało uchylić.
Niezależnie od tego Sąd zauważa, iż uzasadnienie zarzutów skargi, będących rozwinięciem wcześniejszych zarzutów zażalenia, wytyka w sposób sugestywny, nawiązujący do konkretnych danych, nieadekwatność wniosków końcowych raportu co do zamknięcia w granicach działki inwestora negatywnego dla środowiska oddziaływania przedsięwzięcia. Dotyczy to między innymi zasięgu maksymalnych stężeń substancji toksycznych w dymie (przyjętego na 38 – 47 metrów od emitorów) w kontekście kilkumetrowej odległości realizowanej inwestycji od nieruchomości skarżących M. i M.S. oraz przyjętej przez raport niższej wielkości pyłów emitowanych w dymie niż wielkości wskazywane przez właścicieli zakładu. Skarżący kwestionują także wskazane w raporcie wielkości zapotrzebowania na wodę funkcjonującego po rozbudowie zakładu.
Brak szczegółowego odniesienia się przez organy ochrony środowiska do twierdzeń skarżących nie pozwala Sądowi na odparcie zarzutów. Nie sposób także odmówić racji skarżącym w tym miejscu, w którym wytykają raportowi brak wymaganego przepisami prawa opisu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego oddziaływanie pośrednie i bezpośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długotrwałe oraz brak przedstawienia propozycji monitoringu.
Uzgodnienie przedsięwzięcia przez organy inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska następuje w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.
Przepis art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska wyraźnie stanowi,
iż w takim postępowaniu określa się, analizuje oraz ocenia:
a) bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko,
b) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
c) wymagany zakres monitoringu.
To organy uzgadniające przedsięwzięcie mają zadecydować czy nie przedstawia ono zbytniego zagrożenia dla środowiska, czy zaplanowane są wszelkie niezbędne działania, minimalizujące szkodliwy wpływ inwestycji na środowisko oraz, czy nie zachodzą przesłanki, które w świetle obowiązującego prawa uniemożliwiają podjęcie danej działalności. Nie jest więc słusznym twierdzenie SKO jakoby wyłącznie kompetentnym do kontroli raportu był organ wydający decyzję o warunkach zabudowy kończącą postępowanie, w ramach którego wpadkową kwestią jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organy uzgadniające przedsięwzięcie najpierw poprzez wyrażenie opinii co do zakresu raportu, a później poprzez ocenę tego raportu na etapie uzgodnienia przedsięwzięcia dokonać mają pełnej specjalistycznej kontroli i weryfikacji treści raportu poprzez pryzmat oddziaływania na środowisko ocenianej inwestycji.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skarżących, iż raport
o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, przedkładany przez inwestora,
co do zasady nie mógł stanowić dowodu w sprawie jako dokument prywatny.
Z woli ustawodawcy bowiem takiemu dokumentowi nadano w postępowaniu
w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko walor dowodu, obciążając wnioskodawcę obowiązkiem przedstawienia raportu (vide: art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Z art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, iż jedynie w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalania lub wymiany gruntów rolnych i leśnych raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządza organ prowadzący postępowanie.
Tym bardziej jednak, gdy zasadniczy dowód w sprawie zostaje opracowany na prywatne zlecenie wnioskodawcy, organy administracji oceniające ów dowód, winny dokładnie przeanalizować jego treść, wzywając – w przypadku dostrzeżenia braków – do uzupełnienia treści dowodu stosownie do treści art. 7 i 77 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia uzgadniającego (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 czerwca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku
(art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)
i orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).