II SA/Bk 1719/25

II SA/Bk 1719/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Trykoszko
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 2 września 2025 r. nr WG-VI.7534.134.2025.ZWK w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 2 września 2025 r., nr WG-VI.7534.134.2025.ZWK, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia 15 lipca 2025 r., nr DSK-VI.6821.2.2.2025, umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w Białymstoku, oznaczoną jako działki: nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,7848 ha w obrębie 15 – Bagnówka.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 2 kwietnia 2025 r. H.M. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezydenta, działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w Białymstoku, oznaczoną w obrębie 15 - Bagnówka jako działki: nr [...] i nr [...]o łącznej pow. 0,7848 ha. Wnioskodawca wskazał, iż jest spadkobiercą byłej właścicielki ww. nieruchomości, tj. M.M.
Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 4 grudnia 1987 r. M. M. zbyła na rzecz Skarbu Państwa prawo własności niezabudowanej nieruchomości położonej w Białymstoku, obręb 15 - Bagnówka, oznaczonej jako działki: nr [...]o pow. 0,3542 ha oraz nr [...] o pow. 0,4306 ha. Sprzedaż przedmiotowej nieruchomości odbyła się za ustaloną cenę w kwocie 877 252 zł, która zgodnie z § 3 ww. aktu notarialnego miała zostać zapłacona sprzedającej przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Białymstoku w terminie 30 dni od dnia podpisania aktu.
W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 15 lipca 2025 r., znak: GKNII.6821.2.2.2025, Prezydent umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w Białymstoku, oznaczoną jako działki: nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,7848 ha w obrębie 15 - Bagnówka.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie zasadnicze znaczenie miał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/BK 208/19, którym oddalono skargę J. M. i H.M. na postanowienie Wojewody Podlaskiego nr WG-VI.7534.18.2019.2019.RK z dnia 11 lutego 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku nr DSK-IX.6821.80.2018 z 3 grudnia 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Białymstoku, oznaczonej jako działki numer [...] i [...] o łącznej pow. 0,7848 ha w obr. 15 - Bagnówka. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że skarżący niezasadnie przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem waloryzacji i wypłaty odszkodowania, gdy tymczasem żądanie dotyczy waloryzacji i wypłaty ceny sprzedaży nieruchomości. Spór w sprawie nie dotyczył więc kwestii, czy prawidłowo organy obu instancji uznały, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, tylko czy dopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej o waloryzacji i wypłacie ceny sprzedaży nieruchomości. W powyższym wyroku potwierdzono, iż niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej o waloryzacji i wypłacie ceny sprzedaży nieruchomości.
Dalej organ wyjaśnił, że w kolejnym postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 183/20, którym oddalił skargę H. M. i J. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego nr WG-VI.7534.317.2019.MWM z 14 stycznia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łomża działającego jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nr WGN.6821.3.2018 z 27 listopada 2019 r. umarzającą postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działka numer [...], jako uzasadnienie przywołał rozstrzygnięcie ww. wyroku wskazując, iż skoro ten sam sąd w wyroku z 30 maja 2019 r. przesądził, że nabycie nieruchomości nie miało charakteru przymusowego, zaś żądanie odszkodowania jest w istocie żądaniem waloryzacji ceny, to sąd w sprawie niniejszej nie może sformułować innej oceny prawnej odnośnie charakteru aktu notarialnego z 4 grudnia 1987 r. jak takiej, że było to nabycie cywilnoprawne nie na przedpolu wywłaszczenia.
Prezydent podkreślił, że mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości do zasobów Skarbu Państwa nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej i nie miało charakteru postępowania administracyjnego. Przedmiotowa umowa nie była bowiem zawierana w wyniku przymusu wynikającego z władczego działania organu.
Organ zaznaczył, że odnosząc się do braku pokwitowania na okoliczność wypłaty M.M. kwoty odszkodowania wskazanego w akcie notarialnym z 4 grudnia 1987 r., wskazać należy, iż stosownie do treści § 3 ww. aktu notarialnego umówiona cena sprzedaży za przedmiotowe działki wynosiła 877 252,00 zł, którą to kwotę Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Białymstoku miał zapłacić sprzedającej w terminie 30 dni od dnia podpisania tego aktu. Z akt sprawy nie wynika, że zostało zgłoszone niewykonanie zobowiązania zawartego w ww. umowie sprzedaży. Ponadto wskazał, że dokumentacja wytwarzana w Urzędzie Miejskim w Białymstoku przekazywana jest na podstawie spisów zdawczo-odbiorczych do Archiwum Zakładowego po 2 latach od zakończenia sprawy, a następnie przechowywana przez okres wynikający z przypisanej kategorii archiwalnej zgodnie z Instrukcją archiwalną stanowiącą załącznik Nr 6 do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. W przedmiotowej sprawie jest to okres 5-letni. W związku z powyższymi brak jest możliwości udokumentowania przedmiotowej transakcji. Jednakże analogicznie do przedmiotowej sytuacji w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie był prezentowany pogląd, że brak bezpośredniego dowodu zapłaty świadczenia pieniężnego, po upływie znacznego okresu, nie jest równoznaczny z brakiem jego realizacji.
Prezydent podkreślił, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nabycie nieruchomości od poprzedniej właścicielki nie związane było z realizacją konkretnego celu publicznego czy uzasadniającego wywłaszczenie. Umowa o przeniesienie do zasobu gruntów Skarbu Państwa własności nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie związana z realizacją celów publicznych, jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego.
Mając na uwadze, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej, nie miało charakteru postępowania administracyjnego przymusowego wywłaszczenia, a w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie waloryzacji i wypłaty ceny sprzedaży nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, organ administracyjny zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący zarzucając jej naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że nabycie nieruchomości nie nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości,
2. art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz braku bezstronności organu.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie wypłaty na rzecz H.M. zwaloryzowanego odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w Białymstoku, oznaczoną jako działki: nr [...] i nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z 2 września 2025 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako: u.g.n.). Wyjasnił, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Wskazał, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 ustawy 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną.
Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istotne jest zdefiniowanie pojęcia "nieruchomości wywłaszczonej". Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczeniowej rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Zatem, aby przepisy u.g.n. mogły stanowić źródło obowiązku odszkodowawczego konieczne jest ustalenie, że nieruchomość została wywłaszczona od byłego właściciela.
Organ odwoławczy zaaprobował argumentację Prezydenta w tej sprawie. Wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania są ustalenia zapadłe w wyroku WSA w Białymstoku z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 208/19. W tym postępowaniu oddalono skargę m.in. skarżącego na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 11 lutego 2019 r., znak WG-VI.7534.18.2019.RK, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku nr DSK IX.6821.80.2018 z dnia 3 grudnia 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Białymstoku, oznaczonej jako działki numer [...] i [...] o łącznej pow. 0,7848 ha w obrębie 15 - Bagnówka. WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 208/19, przesądził, że nabycie nieruchomości nie miało charakteru przymusowego, zaś żądanie odszkodowania jest w istocie żądaniem waloryzacji ceny. Jednocześnie WSA w Białymstoku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie może sformułować innej oceny prawnej odnośnie charakteru aktu notarialnego z dnia 4 grudnia 1987 r. jak takiej, że było to nabycie cywilnoprawne nie na przedpolu wywłaszczenia.
Wojewoda zaznaczył, że WSA w Białymstoku uznał, że przejście prawa własności na rzecz organu nastąpiło na mocy umowy cywilnoprawnej, co wyklucza zastosowanie przepisów dotyczących wywłaszczenia. Wszelkie zatem ewentualne roszczenia byłych właścicieli, jak również ich następców prawnych, mogą być realizowane na drodze cywilnej, a nie w drodze postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie z ustaleniami WSA, M.M. (matka skarżącego) sprzedała Skarbowi Państwa w dniu 4 grudnia 1987 r., na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, nieruchomość oznaczoną jako działki o nr [...] i nr [...], za cenę 877 252 zł. A zatem nie było w tym przypadku ani wywłaszczenia (była zwykła umowa cywilna sprzedaży), ani decyzji (sprzedaż w formie aktu notarialnego), ani też nie można mówić o odszkodowaniu (była cena za przeniesienie własności nieruchomości). Powyższe ustalenia sądu przesadzają zatem o cywilnoprawnym charakterze umowy na podstawie której przeniesiono własność przedmiotowych działek, wykluczając możliwość zastosowania przepisów u.g.n. odnośnie wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną.
Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał za zasadne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zarzuty skarżącego są bezzasadne. Organ I Instancji, wskutek umorzenia postępowania, nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty. W tym postępowaniu nie mogły być też badane okoliczności podnoszone przez skarżącego dotyczące m.in. braku udziału skarżącego przy sporządzeniu aktu notarialnego. Brak jest także informacji wskazującej, że akt notarialny z dnia 4 grudnia 1987 r. został podważony.
W skardze na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji doszło do jego niewyjaśnienia oraz wydania decyzji opartych na ustaleniach niezgodnych z rzeczywistością. Przejawem tego jest m.in. stwierdzenie, że przejście prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz organu nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy jednoczesnym pominięciu faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedniej właścicielki;
2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej. Przejawem tego jest zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody, jak i zastosowana argumentacja, która, w ocenie organu, przemawia za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;
3) art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez wybiórcze traktowanie zebranego materiału dowodowego oraz sformułowanie dowolnych - sprzecznych z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania - wniosków, które stały się podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji;
4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe, co skutkowało utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pozostaje jednak na stanowisku, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny. W związku z tym spadkobiercom przysługuje roszczenie o wypłatę zwaloryzowanej ceny sprzedaży nieruchomości, ponieważ kwota ta nie została nigdy wypłacona poprzedniczce prawnej skarżącego. Organ I instancji nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego dokonanie zapłaty.
Dalej skarżący wyjaśnił, że oczekuje od organów administracji publicznej rzetelnej analizy dokumentacji sprawy. W szczególności zwraca uwagę na treść § 3 aktu notarialnego z dnia 4 grudnia 1987 r., z którego wynika, że Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Białymstoku zobowiązał się do zapłaty ceny sprzedaży nieruchomości w terminie 30 dni od dnia podpisania aktu. Wyrażenie "miał zapłacić" nie jest równoznaczne z "zapłacił". Skarżący podniósł, że organ nie powinien zasłaniać się upływem okresu przechowywania akt, zwłaszcza w sytuacji, gdy część dokumentacji się zachowała, a części - jak twierdzi organ - nie ma. Takie podejście budzi wątpliwości co do rzetelności działania urzędu.
Zdaniem skarżącego działania organu I instancji, począwszy od 1987 r., były niezgodne z prawem. Wskazał, że M. M. nie mogła samodzielnie rozporządzać przedmiotową nieruchomością, gdyż ta - jako nieruchomość rolna nabyta w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) - wchodziła do majątku wspólnego małżonków M. W dacie wejścia w życie ww. ustawy małżeństwo pozostawało we wspólności majątkowej ustawowej. W konsekwencji nieruchomość ta, przyznana M. M. Aktem własności ziemi, stała się składnikiem majątku wspólnego małżonków.
Ojciec skarżących zmarł 14 marca 1974 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 24 kwietnia 1974 r., sygn. akt Ns 681/74, stwierdzono, że spadek po nim nabyli: żona M.M. w udziale 4/6 oraz synowie J. M. i H. M. - po 1/6 części każdy. W związku z powyższym pojawia się zasadne pytanie: dlaczego przy zawarciu aktu notarialnego z dnia 4 grudnia 1987 r. (Rep. "A" nr [...]), w którym doszło do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, pominięto J. i H.M., którzy już w 1974 r. byli ujawnionymi spadkobiercami. Skarżący stoi więc na stanowisku, że obecnie funkcjonujące organy administracji publicznej powinny podejmować działania zmierzające do naprawienia błędów popełnionych w przeszłości, w sposób zapewniający ochronę praw obywateli i zapobiegający ich pokrzywdzeniu. Wobec powyższego skarżący domaga się merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie jej umorzenia jako rzekomo bezprzedmiotowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zarzuty skargi nie zawierają nowych okoliczności. Organ ponownie podkreślił, że w sprawie wiąże go wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 208/19, w którym przesądzono, że nabycie nieruchomości nie miało charakteru przymusowego, zaś żądanie odszkodowania jest w istocie żądaniem waloryzacji ceny.
W piśmie z 24 listopada 2025 r. skarżący oświadczył, że nie zgadza się z odpowiedzią na skargę i zaskarżoną decyzją. Zaznaczył także, że nie zgadza się z przedstawioną przez organ definicją "nieruchomości wywłaszczonej". Zdaniem skarżącego nieruchomość sprzedana na cele uzasadniające wywłaszczenie traktuje się jak wywłaszczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w szczególności wówczas, gdy sprawa nie jest sprawą administracyjną, tzn. gdy określona sytuacja faktyczna nie jest regulowana przepisami prawa administracyjnego w taki sposób, że występuje stosunek władczy między organem a obywatelem. Bezprzedmiotowość może przy tym zostać dostrzeżona przez organ na wstępnym etapie sprawy - wówczas nie wszczyna się postępowania, a organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Może też zostać dostrzeżona przez organ w toku rozpoznawania sprawy (po jej wszczęciu), co powinno skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W przypadku spraw dotyczących wywłaszczonych nieruchomości (w tym waloryzacji i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość), umorzenie trwającego już postępowania administracyjnego jest uzasadnione, gdy okaże się w toku postępowania, że nie doszło do aktu prawnego w sposób władczy lub pod przymusem pozbawiającego prawa własności do nieruchomości. Innymi słowy, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie miało charakteru przymusowego (nie nastąpiło na tzw. przedpolu wywłaszczenia), ale miało charakter cywilnoprawny z udziałem stron nie działających pod przymusem.
Organy jako drugą podstawę prawną wydanej decyzji wskazały art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W myśl art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:
1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;
2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;
3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Celem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stwarza on możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, gdy przewidziane przez akt normatywny, będący podstawą wywłaszczenia, odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz aktualnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (zob. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3326/19, LEX nr 3035003). Przepis ten uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek – nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania oraz obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2020 r., II SA/Gd 357/20, LEX nr 3030373). Taki obowiązek ustalenia odszkodowania winien wynikać z przepisów obowiązujących w dacie pozbawienia praw do nieruchomości, jak też musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1516/21, LEX nr 3342706). Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wymaga, aby odjęcie prawa własności nastąpiło w sposób władczy w ramach sprawowania tzw. imperium przez władzę publiczną (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 129). Jak słusznie wskazał organ, przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.
W przedmiotowej sprawie kwestią kluczową był fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dwóch wyroków w sprawach o sygn.: II SA/Bk 208/19 i II SA/Bk 183/20.
W sprawie o sygn. akt II SA/Bk 208/19 stan faktyczny przedstawiał się następująco: skarżący wystąpił w październiku 2018 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Bagnówka, składającej się z działek nr [...] o pow. 0,3542 ha i nr [...] o pow. 0,4306 ha. Wniosek ten został rozpoznany postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. WSA w Białymstoku wyrokiem z 30 maja 2019 r. oddalił skargę od tego postanowienia. Wyrok ten jest prawomocny. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd przeprowadził analizę okoliczności nabycia od M.M. działek nr [...] i nr [...] aktem notarialnym z 4 grudnia 1987 r. i sformułował następującą ocenę prawną: "[...] M. M. (matka skarżącego) sprzedała Skarbowi Państwa w dniu 4 grudnia 1987 r., na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, nieruchomość oznaczoną jako działki o nr [...] i nr [...], za cenę 877.252 zł. A zatem nie było w tym przypadku ani wywłaszczenia (była zwykła umowa cywilna sprzedaży), ani decyzji (sprzedaż w formie aktu notarialnego), ani też nie można mówić o odszkodowaniu (była cena za przeniesienie własności nieruchomości)". W sprawie II SA/Bk 208/19 sąd zakwalifikował żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania jako w istocie żądanie "waloryzacji ceny sprzedaży nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej".
W sprawie o sygn. akt II SA/Bk 183/20 WSA w Białymstoku wyrokiem z 2 lipca 2020 r. oddalił skargę H. M. i J. M.na decyzję Wojewody Podlaskiego umarzającą postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działka numer [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał na wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 208/19 i podkreślił, że skoro ten sam sąd w wyroku z 30 maja 2019 r. przesądził, że nabycie nieruchomości nie miało charakteru przymusowego, zaś żądanie odszkodowania jest w istocie żądaniem waloryzacji ceny, to sąd rozstrzygając w sprawie o sygn. II SA/Bk 183/20 nie może sformułować innej oceny prawnej odnośnie charakteru aktu notarialnego z 4 grudnia 1987 r. jak takiej, że było to nabycie cywilnoprawne, nie na przedpolu wywłaszczenia. Wyrok ten jest prawomocny.
Wyżej powołane wyroki są istotne nie tylko dla organów, ale również dla orzekającego w przedmiotowej sprawie Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis należy rozumieć w ten sposób, że jeśli odnośnie istotnych, kluczowych zagadnień prawnych w określonej sprawie sąd administracyjny wypowiedział się już dokonując ich jednoznacznej kwalifikacji i oceny, to te same zagadnienia nie mogą być inaczej ocenione przez sąd w innej sprawie, w tym zwłaszcza ściśle powiązanej ze sprawą pierwotną, chyba że doszło do zmiany stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przepisu art. 170 p.p.s.a. wskazuje się wręcz, że odstąpienia od już raz prawomocnie sformułowanej oceny prawnej nie mogą usprawiedliwiać nawet możliwe wady oceny prawnej zawartej w tymże poprzednim wyroku. Inne stanowisko, jak wskazuje NSA, byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w tym zwłaszcza z art. 2 (zasada pewności prawa), art. 7 (zasada praworządności) oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (zasada związania sędziego Konstytucją i ustawą). Innymi słowy, rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 1112/19, LEX nr 2817495).
Sąd w sprawie niniejszej, pozostając związany powyższymi orzeczeniami, nie mógł odstąpić od poczynionych w nich ustaleń i również uznaje, że umowa na podstawie której przeniesiono własność przedmiotowych działek miała charakter cywilnoprawny i organy w przedmiotowej sprawie słusznie uznały, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.g.n. dotyczące wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. W konsekwencji ani organ, ani Sąd nie mogą ocenić żądania zawartego w przedmiotowym wniosku skarżącego jako żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Regulacja art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Nie mogło zatem dojść do wydania decyzji merytorycznej w sprawie - brak jest bowiem podstawy prawnej do żądania w postępowaniu administracyjnym wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kiedy została ona nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, w której została ustalona cena za przeniesienie własności nieruchomości. Umorzenie postępowania sprawia, że nie istnieje możliwość wydania rozstrzygnięcia co do jej istoty. Organy zatem nie miały także możliwości badania wszystkich okoliczności wskazywanych przez skarżącego w toku postępowania, zwłaszcza, że większość z nich dotyczyła dokonanego, w opinii skarżącego, wywłaszczenia na cel publiczny.
Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie wskazał skarżącemu, że dokumentacja wytwarzana w Urzędzie Miejskim w Białymstoku jest przechowywana tylko przez określony czas (5 lat). Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego "ukrywania" przez organy części dokumentów. Brak bezpośredniego dowodu zapłaty świadczenia pieniężnego, po upływie tak znacznego okresu, nie jest równoznaczne z brakiem jego realizacji. W sądownictwie administracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym założenie, że jedynym dowodem na zapłatę świadczenia pieniężnego jest dowód z dokumentu, stwarzałoby możliwość ponownego występowania o jego wypłatę już po upływie przewidzianego prawem okresu przechowywania dokumentów księgowych (bankowych) (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 588/18, z 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 991/12, z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt I OSK 182/20 oraz WSA w Lublinie z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 568/14, LEX). Zdaniem Sądu niezasadnym jest oczekiwanie przez skarżącego odnalezienia przez organy kompletnej dokumentacji sprzed prawie 40 lat. Zwłaszcza, że z przepisów wynika wyraźnie, że tego rodzaju dokumentację przechowuje się jedynie przez wskazany okres, a organ nie ma obowiązku przechowywania jej dłużej.
Podzielić także należy stanowisko Wojewody dotyczące okoliczności sporządzenia aktu notarialnego z 4 grudnia 1987 r., a mianowicie, że brak jest informacji, aby ww. akt notarialny został podważony. Tym bardziej, że przedmiotem niniejszej sprawy nie było rozstrzygnięcie o wiarygodności tego aktu czy też jego zgodności z przepisami prawa.
W ocenie Sądu wszystkie podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty są niezasadne. Zauważenia wymaga, że z jednej strony organy orzekały w ramach związania wynikającego z art. 170 p.p.s.a., z drugiej podkreślić należy, że jednocześnie dokonały one wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności oceny pozyskanych materiałów archiwalnych, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów sformułowanej w art. 80 k.p.a. Z materiału dowodowego wynika zaś jednoznacznie, że nabycie nieruchomości od poprzedniej właścicielki nie było związane z realizacją konkretnego celu publicznego czy uzasadniającego wywłaszczenie. Umowa o przeniesienie do zasobu gruntów Skarbu Państwa własności nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie związana z realizacją celów publicznych, jest umową kupna nieruchomości, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego. Konkluzja ta jest dodatkowo zbieżna z oceną okoliczności zawarcia aktu notarialnego z 4 grudnia 1987 r., którą sformułował sąd w sprawach II SA/Bk 208/19 i II SA/Bk 183/20. Ewentualne roszczenia byłych właścicieli lub ich następców prawnych mogą być realizowane w drodze cywilnej.
Również podnoszone przez skarżącego okoliczności w piśmie z 24 listopada 2025 r. nie podważają legalności wydanych decyzji. Sprowadzają się one głównie do kwestionowania zagadnień przesądzonych już wcześniej wskazanymi wyrokami WSA w Białymstoku. Tymczasem jak wskazano w wyroku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 183/20: "wystosowanie do wnioskodawców przez Prezydenta Miasta Białegostoku zawiadomienia z 23 kwietnia 2018 r. w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przesądza o trybie nabycia spornej działki (dobrowolnym lub przymusowym). O tym bowiem przesądza dopiero analiza całokształtu materiałów zgromadzonych w sprawie, która w sprawie niniejszej została przeprowadzona z wynikiem negatywnym dla zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., także przy uwzględnieniu oceny prawnej w sprawie II SA/Bk 208/19."
Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej, a zatem nie miało charakteru postępowania administracyjnego przymusowego wywłaszczenia. Skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie waloryzacji i wypłaty ceny sprzedaży nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, organ administracyjny zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Reasumując, Sądu stoi na stanowisku, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 8, 77 k.p.a. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Organy prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.