II SA/Bk 164/23

II SA/Bk 164/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.Ż. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2023 r. nr WOP.7722.7.2023.BŁ w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy budynku oddala skargę
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 20.12.2017r., na wniosek R.J.. o wstrzymanie robót budowlanych polegających na przebudowie dachu obory w miejscowości J.prowadzonych przez M.Ż., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem (dalej PINB lub organ I instancji) dokonał kontroli wskazanego przez wnioskodawcę obiektu. W dniu kontroli inwestor przedłożył skuteczne zgłoszenie dla przedmiotowej inwestycji z dnia 17.11.2017r. znak: BI.6743.312.2017 na zmianę pokrycia dachowego z eternitu na blachę oraz części zniszczonych krokwi z uwzględnieniem korekty spadku dachu, wykonanie nowego wieńca oraz wydłużenie okapu. W związku z tym, iż zakres prac wykroczył poza zakres zgłoszenia, w dniu 22.12.2017r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych budynku gospodarczo-inwentarskiego położonego na działce o nr ewid. gr. [...] w m. J.
W ramach prowadzonego w trybie art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane postępowania naprawczego, organ I instancji postanowieniem z dnia 22.12.2017r. znak: SIO.7358-8-1/17, wstrzymał prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane i nałożył na M.Ż. - właściciela budynku, obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia:
1. oceny technicznej na temat zgodności wykonanych prac budowlanych z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane do sporządzenia w/w oceny uprawnienia budowlane,
2. zaświadczenia stwierdzającego wpis autora oceny technicznej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB, organ odwoławczy lub organ II Instancji), po rozpatrzeniu zażalenia, R.J., postanowieniem z dnia 01.02.2018r. znak: WOP.7722.3.2018.ASN utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji.
W ramach prowadzonego ponownie postępowania, PINB dokonał w dniu 12.01.2018r. kontroli na ww. działce. W jej wyniku stwierdził, iż inwestor, od czasu pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu 20.12.2017r., dokończył układanie pokrycia dachowego na w/w budynku gospodarczo-inwentarskim oraz częściowo wykonał podbitkę wysuniętego okapu. Przedłożona została także w dniu 12.02.2018r. ocena techniczna, która na wezwanie organu I instancji została uzupełniona w zakresie wskazania czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W związku z informacją o prowadzeniu przez M.Ż. dalszych robót budowalnych, przed wydaniem decyzji PINB, dokonał kolejnej kontroli obiektu w dniu 21.02.2018r. W jej wyniku organ nie stwierdził prowadzenia żadnych prac budowlanych, natomiast Inwestor oświadczył do protokołu, iż dnia 20.02.2018r. zdjął wykonaną podbitkę. Z uwagi na powyższe, organ I instancji w dniu 21.02.2018r. wydał, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzję znak: SIO.7358-8/17/18, którą nakazał M.Ż., w terminie do dnia 15 października 2018r. wykonanie czynności wskazanych w tej decyzji, związanych z przebudowa dachu budynku gospodarczo-inwentarskiego, prowadzonych bez uprzednio wymaganego pozwolenia na budowę.
PWINB, po rozpatrzeniu odwołania R.J., decyzją z dnia 12.04.2018r. znak: WOP.7721.38.2018.ASN, utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 21.02.2018r. znak: SIO.7358-8/17/18. Natomiast wyrokiem z dnia 18 października 2018r. sygn. akt II SA/Bk 377/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PWINB z dnia 12.04.2018r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu powiatowego z dnia 21.02.2018 r., a także postanowienie tutejszego organu z dnia 01.02.2018r. znak: WOP.7722.3.2018.ASN i postanowienie PINB z dnia 22.12.2017r. znak: SIO.7358-8-1/17. Zaś wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022r. sygn. akt II OSK 258/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez M.Ż. od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W obu uzasadnieniach sądowych wskazano, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rozbudowy obiektu tj. do jego podwyższenia i zmiany parametrów dachu, co stanowi samowolę budowlaną skutkującą koniecznością przeprowadzenia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Mając na uwadze powyższe, PINB ponownie podjął postępowanie administracyjne. W dniu 06.04.2022r. dokonał oględzin budynku gospodarczo-inwentarskiego znajdującego się w m. J. na działce nr ew. gr. [...]. W ich wyniku stwierdził, iż roboty budowlane przy obiekcie zostały całkowicie zakończone. Właściciel nieruchomości wniósł do protokołu o możliwość legalizacji wykonanych prac. Państwo K. i R. J., obecni na oględzinach, wnieśli do protokołu o: dokonanie oceny technicznej ściany budynku od strony działce nr ew. gr. [...] pod kątem jej bezpieczeństwa, przedłożenie przez Pana M.Ż. dokumentów dotyczących własności terenu znajdującego się pod budynkiem oraz projektu jego rozbudowy. Ponadto oświadczyli do protokołu, iż nie wyrażają zgody na jego legalizację.
W dniu 16.05.2022r. PINB wydał, na podstawnie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 ze zm.), postanowienie znak: SIO.7358-8/17/22, którym wstrzymał M.Ż. roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku gospodarczo - inwentarskiego i wybudowaniu dachu na przedmiotowej działce, jak również poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz zawarł informację dotyczącą zasad obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej.
PWINB, po rozpatrzeniu zażalenia R.J., postanowieniem z dnia 14.06.2022r. znak: WOP.7722.57.2022.ASN uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia 16.05.2022r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020r. poz. 471). Zatem zgodnie z art. 25 tejże ustawy, w przedmiotowym przypadku stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym do dnia 19.09.2020r. Zatem wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie wymaga uchylenia i ponownego podjęcia postępowania w oparciu o prawidłową podstawę prawną i prawidłowo nałożone obowiązki.
W związku z powyższym, PINB wydał, na postawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 19.09.2020r. (Dz. U. z 2020r poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471) - postanowienie z dnia 12.07.2022r. znak: SIO.7358-8/17/22, wstrzymujące M.Ż. roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku gospodarczo-inwentarskiego znajdującego się na dz. nr ew. gr. [...], położonej w m. J. i wybudowaniu na nim dachu oraz zobowiązujące M.Ż. do przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2023r., następujących dokumentów:
1. decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzającej zgodność nadbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego z jej ustaleniami,
2. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych,
3. czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych wraz z opiniami uwzględniającego zmiany i przeróbki niezbędne do jego doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi,
4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
5. zaświadczenia stwierdzającego wpis autora ww. dokumentacji na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczegółowymi.
PWINB postanowieniem z dnia 09.08.2022r. znak: WOP.7722.83.2022.ASN, uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia 12.07.2022r. w części dotyczącej:
1) terminu na wykonanie nałożonego obowiązku do dnia 31 grudnia 2023 r., oraz
2) decyzji Wójta Gminy N. . o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzającej zgodność nadbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego z jej ustaleniami,
i orzekł o:
1) obowiązku przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności wykonanych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) ustaleniu nowego terminu na wykonanie nałożonych obowiązków do dnia 31 grudnia 2022r.,
zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, M.Ż. przedłożył w dniu 24.11.2022r. w organie I instancji wniosek o:
1) zawieszenie postępowania znak: SIO.7358-8/17/22 do czasu cyt. "rozstrzygnięcia sprawy zapadłej przed Sądem Rejonowym w W. I Wydział Cywilny na skutek złożonego przeze mnie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] J., gmina N. w zakresie zabudowanej budynkiem gospodarczym (...), który to budynek jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem", ewentualnie
2) cyt. "przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku nałożonego na mnie postanowieniem wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 12 lipca 2022r. następnie zmienionego postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 09 sierpnia 2022r. do dnia 31 grudnia 2023r.".
M.Ż. wskazał, że wniosek ten cyt. "stał się niezbędny do przedstawienia organowi oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jednocześnie w dołączonym do w/w wniosku z dnia 24.11.2022r. oświadczeniu Pan M.Ż. wskazał, że uzyskał decyzję Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy z dnia 02.11.2022r. znak: IK.6730.14.2022, która jest obecnie rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł., jak również posiada mapę do celów projektowych, zlecił także wykonanie pozostałej dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku gospodarczo-inwentarskiego.
PINB przychylając się do wniosku z dnia 24.11.2022r. M.Ż., postanowieniem z dnia 21.12.2022r. znak: SIO.7358-8/17/22, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego i wybudowaniu dachu, stanowiącego własność Pana M.Ż., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sądy.
Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się R.J., wnosząc zażalenie.
Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r. nr WOP.7722.7.2023.BŁ Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji, zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego i wybudowaniu dachu, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia zacytował treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wskazał, że w toku postępowania legalizacyjnego ustalono, że inwestycja w postaci rozbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego wchodzi w teren działki sąsiedniej o nr ew. gr. [...], stanowiącej obecnie własność R.J., na szerokość 6cm i długość całego budynku. Wnioskując o zawieszenie postępowania inwestor przede wszystkim wskazał, na toczące się postępowanie cywilne o stwierdzenie zasiedzenia części przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu jako zagadnienie wstępne, uznał wynik postępowania sądowego Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny i wynik postępowania odwoławczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem organu II instancji, ustalenie przebiegu granic czy też ustalenie prawa własności nieruchomości odbywa się w postępowaniu cywilnym. Postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego dotyczy z kolei oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego. Powołując się na orzeczenia NSA organ podkreślił, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania.
Podobnie, organ odwoławczy uznał, że wynik postępowania odwoławczego w zakresie decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu na działania organów nadzoru budowlanego, a okoliczność oczekiwania na to rozstrzygnięcie nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Końcowo organ II instancji podkreślił, że skarżący złożył wniosek o przedłużenia terminu do przedłożenia niezbędnych dokumentów legalizacyjnych. Jednocześnie w dołączonym do w/w wniosku z dnia 24.11.2022r. oświadczeniu M.Ż. wskazał, że posiada mapę do celów projektowych, zlecił także wykonanie pozostałej dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku gospodarczo-inwentarskiego. Jednak jak wynikało z akt sprawy organu I instancji żaden żądany dokument nie został do tej pory przez zobowiązanego przedłożony, co może nie dawać podstawy do pozytywnego załatwienia sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w postanowienie wywiódł M.Ż.
Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uchylenie w całości prawidłowo wydanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem nr SIO.7358-8/17/22 z dnia 21 grudnia 2022 r. zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego i wybudowania dachu na nim zlokalizowanego na działce stanowiącej własność skarżącego (budynek przekracza granicę na nieruchomość sąsiada o 6 cm x długość budynku tj. 26,0 m) podczas, gdy wykonanie nałożonego na Skarżącego obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w W. w sprawie o zasiedzenie, której przedmiotem jest grunt działki [...] o zakresie 6 cm x długość budynku;
- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącego do organów administracji publicznej polegający na wydaniu zaskarżonego postanowienia i oparciu swojego rozstrzygnięcia jedynie o orzecznictwo sądowe, z pominięciem rozbieżności istniejących w tym orzecznictwie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną w zamian swobodnej ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego będącego postawą do wydania zaskarżonego postanowienia polegającą na pominięciu faktu, że K. i R. małż. J. dopiero podczas oględzin w dniu 06 kwietnia 2022 r. zażądali, aby skarżący przedłożył dokumenty dotyczące własności terenu znajdującego się pod budynkiem, oświadczając jednocześnie, że nie wyrażają zgody na legalizację, a także pominięcia faktu, że budynek, o który toczy się spór istniał już na gruncie w roku 1987 (upłynęło 35 lat) co ma istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie w zamian swobodnej oceny dowodów polegającą na odebraniu Skarżącemu możliwości do przedłożenia oświadczenia do dysponowania gruntem w zakresie 6 cm x długość budynku znajdującego się na działce sąsiedniej o nr [...] i narażeniu go w ten sposób na szkodę majątkową dużych rozmiarów, podczas gdy Skarżący nie jest w stanie w inny sposób pozyskać oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem co skutkuje brakiem wykonania nałożonego obowiązku, a w konsekwencji brakiem legalizacji samowoli budowlanej.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów sądowych od organu na moją rzecz według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie
Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie PWINB z 11stycznia 2023 r. nr WOP.7722.7.2023.BŁ, uchylające w całości postanowienie PINB w Wysokiem Mazowieckiem o zawieszeniu postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego i wybudowania dachu na nim, zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi J., gm. N., stanowiącego własność M.Ż., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzonej jest w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. W toku postępowania ustalono, że inwestycja objęta postępowaniem wchodzi w teren działki sąsiedniej o nr ew. gr. [...], stanowiącej obecnie własność Pana R.J., na szerokość 6cm i długość całego budynku tj. 26,0 m.
Podkreślić przy tym należy, że rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 24.11.2022r. o zawieszenie postępowania, organ I instancji jako zagadnienie wstępne uznał wynik postępowania sądowego Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny oraz wynik postępowania odwoławczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zdaniem organu I instancji kwestie te są potrzebne do przeprowadzenia legalizacji, gdyż w jej ramach M.Ż. musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ostateczną i prawomocną decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie o zawieszeniu nie podzielił takiego stanowiska.
Przeprowadzona przez Sąd, według wyżej wymienionych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności wskazać należy że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa.
Wyjaśnić przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.
Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Natomiast jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".
Mając na uwadze te ogólne rozważania, odnośnie wystąpienia zagadnienia wstępnego należy wskazać, że pod tym pojęciem rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989r., s. 127-128). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Lu 420/08, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że błędnie organ I instancji przyjął, że w toku prowadzonego postępowania ewentualnie legalizacyjnego bądź rozbiórkowego, dotyczącego nadbudowy budynku gospodarczego - inwentarskiego, wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania na podstawie cyt. powyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie zasiedzenia części przedmiotowej nieruchomości (pomiędzy skarżącym, a właścicielami nieruchomości sąsiedniej) nie uniemożliwia bowiem kontynuowania i zakończenia postępowania w niniejszej sprawie; nie występuje w takim przypadku zależność, pomiędzy ww. postępowaniami, tj. bezpośrednia zależność, a to tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania o zasiedzenie części nieruchomości, niemożliwym jest zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ II instancji prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem odnośnie samowolnej nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego a sprawą o zasiedzenie nieruchomości na której częściowo zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, a toczącą się przed Sądem Rejonowym w W.
Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, jeżeli inwestycja jest zgodna z prawem, co wiąże się także z ustaleniem, że sprawca samowoli posiada tytuł prawny do nieruchomości.
Na to też zagadnienie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2553/15 (CBOSA), zauważając, że "Trudno jest mówić, z perspektywy demokratycznego państwa prawnego, i jego zasad (art. 2 Konstytucji RP), o zdatności do użytku wykonanego obiektu, lub o jego "nie powodowaniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia", jeżeli potencjalne uzdrowienie samowoli budowlanej miałoby zarazem naruszać czyjeś prawo własności. W tej sytuacji trafnie organ II instancja podzielił tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1492/13 (publ. CBOSA), że badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338)".
Tym samym Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/13., NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10, CBOSA).
Podkreślić należy, że skarżący akcentował w skardze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność poglądów, co do wpływu zawisłego sporu o granicę działki na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę na jednej z działek objętych sporem. Sąd potwierdza stanowisko skarżącego w tym zakresie podnosząc, że z jednej strony sądy administracyjne wskazują, że trwający spór o granicę działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z drugiej natomiast strony niektóre składy orzecznicze stoją na stanowisku, że aktualnie toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest przesłanką do zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Podkreślić jednakże należy, że przytoczone przez skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, a w sprawie mamy do czynienia ze sprawą o zasiedzenie. Ponadto jak słusznie podkreślił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, jego stanowisko oparte jest również na bogatym orzecznictwie sądowo-administracyjnym (m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.07.2019r., sygn. akt II SA/Gd 117/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18.04.2019r. sygn. akt II SA/Ol 29/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 09.04.2019r. sygn. akt II SA/Kr 1263/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.01.2019r. sygn. akt VII SA/Wa 1073/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.12.2018r. sygn. akt VII SA/Wa 1020/18, oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18.10.2018r. sygn. akt II SA/Bk 427/18 - orzeczenia dostępne w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazuje się, że zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji, czy to pozytywnej czy to negatywnej.
Natomiast zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której w dacie orzekania nie byłoby możliwe wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.
Ponadto należy podkreślić, że w niniejszej sprawie inna kwestia ma decydujące znaczenie o słuszności uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Wprawdzie w postanowieniu PINB z dnia 12 lipca 2022 r. nałożono na inwestora m.in. obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale też nałożono szereg innych obowiązków i zakreślono termin do ich realizacji do dnia 31 grudnia 2023 r. Termin ten został zatem wyznaczony na prawie 1,5 roku, co zdaje się terminem bardzo długim i nieznajdującym oparcia w przepisach k.p.a. a także nie uwzględniającym tego, że postępowanie toczy się od 2018 r. Następnie słusznie, termin ten został zmieniony przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2022 r. tj. wskazano, że skarżący ma wykonać obowiązki w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r. Skarżący de facto miał 5 miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków w postaci przedłożenia: decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych; czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych samowolnie nadbudowanego budynku gospodarczego wraz opiniami i uzgodnieniami wymaganym przepisami szczegółowymi, uwzględniającymi zmiany i przeróbki niezbędne do jego doprowadzenia do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ora zaświadczenia stwierdzającego wpis autora w/w dokumentacji na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
W zakreślonym terminie inwestor nie zrealizował żadnego z nałożonych obowiązków, zaś pismem z dnia 24 listopada 2022 r. wniósł o zawieszenie postępowania ewentualnie o przedłużenie terminu na wykonanie w/w obowiązków. Jednocześnie wskazał, że oprócz sprawy cywilnej o zasiedzenie, została wydana w dniu 2 listopada 2022 r. decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy (skarżący oczekiwał na wydanie decyzji organu odwoławczego). Ponadto podkreślił, że dysponuje mapą do celów projektowych.
Ponadto już po wydaniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji z dnia 11 stycznia 2022 r., o uchyleniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, dopiero w dniu 14.02.2023r. przedłożył w organie I instancji kopię odpisu postanowienia z dnia 13.01.2023r. sygn. akt I Ns [...] Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny o wyznaczeniu oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zasiedzenie, kopię mapy do celów projektowych, kopię ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09.12.2022r. znak: SKO.433/209/2022 oraz kopię decyzji Nr [...]/2022 o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy N. z dnia 02.11.2022r. znak: IK.6730.14.2022 (karty nr 209 - 224 akt sprawy organu I instancji). Słusznie podkreślił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że nie zmienia to jednak faktu, że dokumenty legalizacyjne - do przedłożenia których M.Ż. został zobowiązany postanowieniem organu powiatowego z dnia 12.07.2022r. znak: SIO.7358-8/17/22 - nie są nadal kompletne. Brak jest oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych (co niewątpliwie nie było uzależnione od wydania decyzji o warunkach zabudowy) oraz nie przedłożono czterech egzemplarzy projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia do zgodności z prawem. Stanowisko inwestora, że nie złożył żądanej przez organ dokumentacji z uwagi na konieczność uzyskania najpierw decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest nieuprawnione. W ocenie Sądu skarżący miał możliwość wykonania choćby oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych w zakreślonym terminie.
Podkreślić należy, że postępowanie legalizacyjne charakteryzuje się bowiem tym, że jest dobrowolne a nie przymusowe, zaś warunkiem jego pozytywnego przeprowadzenia jest wykonanie w terminie nałożonych przez organ obowiązków. W sytuacji więc niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w zakreślonym terminie, zachodziła podstawa do rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, o czym inwestorzy zostali pouczeni już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 lipca 2022 r. Brak więc wykonania w terminie pozostałych nałożonych obowiązków, w tym złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowił przeszkody do zakończenia postępowania legalizacyjnego. Bez rozstrzygnięcia w sprawie o zasiedzenie, organy mogły zatem orzekać w sprawie niniejszej. Natomiast argumenty skarżącego o istniejącym związku przyczynowym ze sprawą o zasiedzenie (w tym powołane orzeczenia) mogły mieć ewentualnie wpływ na sprawę niniejszą w sytuacji, kiedy byłby to jedyny niewykonany obowiązek związany z postępowaniem legalizacyjnym, a taka sytuacja nie zaistniała.
W związku z powyższym nie mógł odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 80 k.p.a. poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora, czy też wydania rozstrzygnięcia z pominięciem rozbieżności istniejących w orzecznictwie. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że skarżący miał termin wyznaczony do końca roku 2022 r., zaś w tym terminie nie wykonał również pozostałych obowiązków nałożonych przez organ I instancji (miał na to 5 miesięcy), a częściowo uczynił to dopiero w dniu 14.02.2023 r. Na datę orzekania przez Sąd brak jest nadal choćby oceny technicznej czy też projektu budowlanego.
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przytoczona przez organ II instancji argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny przez organ odwoławczy nie budzą wątpliwości. Fakt zainicjowania przez skarżących sporu cywilnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania, w sytuacji kiedy brak jest pozostałych dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowych robót budowlanych. Zatem brak było podstaw do zawieszenia tego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Marginalnie jedynie należy wskazać, że prawidłowa sentencja organu II instancji winna nie tylko uchylać zaskarżone postanowienie, ale też orzekać co do istoty tj. odmawiać zawieszenia. Takie rozstrzygnięcie byłoby zgodne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niemniej jednak mając na uwadze to, że zaskarżone rozstrzygnięcie ma formę postanowienia, co do którego stosuje się odpowiednio przepisy oraz okoliczność, że mimo wszystko jest ono zrozumiałe dla stron postępowania, należy uznać, że uchybienie to ostatecznie nie ma wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne i prawne, argumenty skarżącego podnoszone w skardze należy uznać za całkowicie chybione. W związku z powyższym, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.