II SA/Bk 1631/25

II SA/Bk 1631/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr WO.065.14.2025.BA w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z dnia 11 lipca 2025 r. numer MO.065.3.2025.ER 2. zasądza od Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku na rzecz skarżącego C. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu 2 maja 2025 r. do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku wpłynął wniosek z 1 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej złożony przez C. G. Wnioskodawca wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie tego czy brak było zgody na dodatkowe zarobkowanie strażaka PSP, który ma wykształcenie dodatkowe: 1) ratownik medyczny, 2) pielęgniarz, i złożył raport, że wykonuje działalność medyczną poza służbą. Jeżeli takie sytuacje miały miejsce, to zawnioskowano o podanie w rozbiciu na lata 2019-2025 (oddzielnie ratownik medyczny oraz pielęgniarz) konkretnej przyczyny nie udzielenia zgody. Jako podstawę prawną wniosku wskazano przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Wnioskodawca zażądał udostępnienia powyższej informacji w formie elektronicznej i przesłania na adres poczty elektronicznej.
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku w piśmie z 8 maja 2025 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego zakres żądanych informacji, w terminie 10 dni od otrzymania wezwania. Organ w przedmiotowym piśmie stwierdził, że zakres żądanych informacji stanowi informację przetworzoną oraz poinformował, że w przypadku braku odpowiedzi we wskazanym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji pozostawi wniosek bez rozpoznania.
W dniu 12 maja 2025 r. do organu wpłynęło ponowienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 10 maja 2025 r., będące odpowiedzią na pismo z 8 maja 2025 r., w którym wnioskodawca stwierdził, że nie jest zobowiązany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania informacji przetworzonej.
Z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego żądanej informacji Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku w dniu 11 lipca 2025 r. wydał decyzję nr MO.065.3.2025.ER odmawiającą udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i winna być przez wnioskodawcę uzasadniona szczególnym interesem publicznym. O tym, że jest to informacja przetworzona świadczy to, że w ciągu roku do organu wpływa około 150 raportów o dodatkowe zarobkowanie. Komenda od 2023 r. prowadzi ewidencję wydanych zgód na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą w danym roku. Do roku 2023 prowadzone były comiesięczne sprawozdania wysyłane do Komendy Wojewódzkiej PSP w Białymstoku z wykazem udzielonych zgód. Nie była prowadzona ewidencja zbiorcza, która umożliwiałaby wyfiltrowanie udzielonych, bądź nie udzielonych zgód na dodatkowe zarobkowanie. Przeanalizowania wymagają sprawy dotyczące dodatkowego zarobkowania z 7 lat, których dokumentacja znajduje się w segregatorach w Wydziale Organizacyjno-Kadrowym, część spraw może znajdować się w archiwum Komendy i uzyskanie do nich dostępu wiąże się z uzyskaniem zgody archiwisty na wypożyczenie teczek. Konieczne jest przeanalizowanie ewidencji prowadzonych szkoleń i wykształcenia pracowników w celu określenia, który z pracowników posiada wykształcenie ratownika medycznego lub pielęgniarza. Dodatkowo niezbędna byłaby konsultacja z Wydziałem Operacyjno-Szkoleniowym Komendy Miejskiej PSP w Białymstoku, który również prowadzi swoje ewidencje, w celu porównania i sprawdzenia posiadanych danych. Następnie po ustaleniu osób z kwalifikacjami ratownika medycznego bądź pielęgniarza konieczne jest przeanalizowanie czy funkcjonariusz złożył raport o dodatkowe zarobkowanie i czy otrzymał, bądź nie zgodę Komendanta. Ustalenie tych danych wymaga przeglądnięcia akt osobowych tych pracowników oraz teczek z prowadzonymi sprawami dotyczącymi zgód na dodatkowe zarobkowanie. Przygotowanie żądanych informacji wymagałoby zaangażowanie minimum 3 pracowników z dwóch wydziałów: Organizacyjno- Kadrowego i Operacyjno-Szkoleniowego, którzy przez dłuższy okres - około 5 dni będzie musiało zebrać, przeanalizować i przygotować żądane zestawienia. Czas poświęcony na przygotowanie informacji negatywnie wpłynie na realizacje przez pracowników ich bieżących zadań. W celu wywiązania się przez pracowników z nałożonych na nich obowiązków wynikających z zakresów czynności, nałożenie dodatkowych zadań wymagających poświęcenia czasu na zebranie niezbędnych danych, spowoduje konieczność realizacji zadań poza obowiązującym harmonogramem pracy i wypracowanie przez tych pracowników nadgodzin, na które Komenda będzie musiała ponieść ze środków publicznych nakłady finansowe.
Odwołanie od tej decyzji złożył C. G. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Do odwołania dołączono między innymi odpowiedź Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z 29 listopada 2019 r. na wniosek skarżącego z 21 listopada 2019 r. o udzielenie informacji publicznej.
Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku decyzją z 1 sierpnia 2025 r. nr WO.065.14.2025.BA utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sprawie mamy do czynienie z informacją przetworzoną a wnioskodawca nie wykazał że jej udzielenie wymagało wykazania istnienia interesu publicznego.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł C. G. i zarzucił naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;
- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;
- ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby sąd nie uznał zarzutu wskazanego w pkt 3 skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi dołączono odpowiedzi Komendantów Miejskich/Powiatowych PSP woj. Podlaskiego udzielone na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 20024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.).
W ocenie sądu odmowa udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej powoływana jako u.d.i.p.) była przedwczesna.
Kwestią sporną między stronami w rozpatrywanej sprawie pozostaje zasadniczo zagadnienie zakwalifikowania przez organ żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a w dalszej kolejności kwestia szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (vide: wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14, pub. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady, wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (vide: wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; CBOSA).
W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych (vide: wyrok NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; pub. CBOSA).
Z powyższego wynika, że nie da się określić sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw (vide: wyrok NSA z 21 października 2020 r., I OSK 834/20, pub. CBOSA). Dlatego należy podkreślić, że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, a także wymogi co do uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na tej podstawie oraz odnosząc to do realiów niniejszej sprawy, sąd doszedł do przekonania, że uzasadnienie zakwalifikowania informacji żądanej przez skarżącego i objętej decyzją organu w niniejszej sprawie, jako informacji przetworzonej, uznać należało za niewystarczające. W szczególności w uzasadnieniu decyzji zabrakło odniesienia się do takich okoliczności faktycznych sprawy jak to, że:
- w piśmie z 2019 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku udzielił skarżącemu informacji dotyczącej ilości wyrażonej zgody na prowadzenie zajęcia zarobkowego poza służbą oraz nie otrzymania takiej zgodny w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. oraz od 1 stycznia 2019 r. do 31 października 2019 r.;
- od 2023 r. prowadzona jest ewidencja wydanych zgód na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą w danym roku;
- Komendanci miejskich/powiatowych straży pożarnych udzielili informacji we wnioskowanym zakresie
i oceny wpływu tych okoliczności na charakter wnioskowanej informacji. Nadto w kontekście treści pisma z 2019 r. należałoby rozważyć, czy postępowanie w zakresie 2019 r. nie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Z powyższych względów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie pozwala na dokonanie oceny, czy wniosek skarżącego rzeczywiście dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., co skutkowało jej uchyleniem. W sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości nie można ustalić, czy faktycznie decyzja odmowna dotyczy informacji przetworzonej, przedwczesne jest badanie przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego".
Sąd w tym miejscu nie przesądza jaki charakter mają wnioskowane informacje. Organ ponownie rozpoznając wniosek w zakresie informacji publicznej, której udostępnienia odmówiono decyzją, obowiązany będzie dokonać wyczerpujących ustaleń z uwzględnieniem powyższych okoliczności, a w przypadku podtrzymania twierdzenia o jej przetworzonym charakterze, organ obowiązany będzie ponownie wezwać wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzić będą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, decyzja powinna szczegółowo wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie drugim wyroku, sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł