II SA/Bk 16/23

II SA/Bk 16/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 62 i art. i art. 71 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwów E. F. i Stowarzyszenia D. w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciwy
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną sprzeciwem decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. (powoływanego dalej jako "Inwestor"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Z. z dna [...] sierpnia 2022r. nr [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu budynków do hodowli brojlerów kurzych lub indyków wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości o nr ewid. [...] obręb S., gm. Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu podjętej decyzji SKO, przywołując treść art. 62 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. 2022, poz. 1029, zwanej dalej: "ustawą środowiskową"), wyjaśniło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnionej by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Dalej Kolegium uznało, że w postępowaniu organu I instancji nie doszło do ustalenia, czy i z jakiego powodu, inwestycja w kształcie opisanym przez Inwestora we wniosku zagraża środowisku, oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. W ocenie Kolegium jest to o tyle istotne, że uczestnicy postępowania, tj. Stowarzyszenie [...], przedłożyli obszerny materiał dowodowy polemizujący z treścią Raportu oddziaływania na środowisko złożonego przez Inwestora.
Kolegium wyjaśniło również, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie: art. 80 ust. 2 ustawy, art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust.1, art. 81 ust. 1, ust 2, ust. 3 ustawy środowiskowej. O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ zobowiązany jest do określenia środowiskowych uwarunkowań. Tymczasem w prowadzonym w I instancji postępowaniu nie tylko nie doszło do wykazania, czy którakolwiek z ww. przesłanek umożliwiła wydanie decyzji odmownej, ale odmowa została oparta na: sprzeciwie lokalnej społeczności; możliwym naruszeniu zasady zrównoważonego rozwoju; potencjalnym zastosowaniu zasady przezorności. W ocenie Kolegium powołane podstawy odmowy są niezgodne zarówno z obowiązującym prawem, jak i ukształtowaną już linią orzeczniczą sądów administracyjną. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu SKO nakazało konkretnie ustalić, czy zaistniała którakolwiek z wymienionych w przepisach prawa - przesłanek odmowy wydania decyzji, i dopiero jeśli któraś z ww. wymienionych przesłanek zaistniała - odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. Jeśli zaś żadna z tych przesłanek nie zaistniała, ustalić te uwarunkowania. Kolegium zaznaczyło przy tym, że sprzeciw stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
SKO w zaskarżonej decyzji przypomniało również, że ustalenie zaistnienia bądź niezaistnienia wskazanych powyżej przesłanek odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dokonywane jest głównie na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Przy czym, co zaakcentowało SKO raport ma charakter dokumentu prywatnego inwestora. Nie stanowi zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa, a zatem nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W związku z tym zawarte w raporcie stwierdzenia odnośnie do faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie Kolegium organ I instancji nie tylko w żaden sposób nie wykazał, czy istnieje którakolwiek z powyżej wskazanych przesłanek umożliwiających odmowę, ale w treści skarżonej decyzji nie można też odnaleźć oceny rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie degradacji środowiska przedstawionych przez Inwestora w Raporcie oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, Raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (ust. a) ale także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (ust. b) wraz z uzasadnieniem ich wyboru, jak również (co wynika z ust. 6) określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko. W przedłożonym raporcie, jak ustaliło Kolegium, tego typu opisu w istocie brakuje. Przedłożony przez Inwestora raport zawiera wprawdzie szczegółowy opis i uzasadnienie dla wariantu wybranego przez Inwestora, tym niemniej brak jest w nim rzeczywistego i realnego wariantu alternatywnego. Okoliczności te, zdaniem organu II instancji, przesądzają o tym, że raport, aby spełniał warunki określone w art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a ustawy środowiskowej powinien zostać uzupełniony.
Przy czym, jak podkreślono w skarżonej decyzji, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w zakresie uzupełnienia dokumentu o takiej wadze jaka przypisywana jest raportowi godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji SKO uznało, że uzupełnienie postępowania administracyjnego w trybie przewidzianym w art. 136 Kpa, nie jest możliwe i organ I instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu, zobligowany będzie uzupełnić ww. braki. Ponadto, jak zaznaczyło Kolegium, w sytuacji, gdy organ I instancji miał zastrzeżenia wobec raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (a takie wnioski można wysnuć ż decyzji odmownej), aby nie były one uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. W ocenie Kolegium organ I instancji nie dokonał szczegółowego zbadania nie tylko Raportu, ale i innych elementów materiału dowodowego, w tym dokumentów w postaci "opinii" przedłożonych przez Stowarzyszenie [...]. Ten brak w wyjaśnieniu sprawy należy zatem w ponownym postępowaniu wyeliminować, a w okoliczności, gdy organ I instancji znajdzie sprzeczności w ustaleniach Raportu i innych dowodów (w tym ekspertyz czy opinii) powinien dokonać stosownej analizy i oceny wiarygodności przedłożonych dokumentów.
Końcowo Kolegium rozważyło też, czy w zaistniałych okolicznościach nie byłoby wystarczające przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, dochodząc do wniosku, że samodzielne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tak znacznej części (jak wymaga tego niniejsza sprawa), doprowadziłoby do naruszenia zasady określonej w art. 15 Kpa, a to z kolei - jako wada istotna postępowania - mogłoby doprowadzić do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Sprzeciw od tej decyzji do tut. sądu administracyjnego wniósł E. F. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W ocenie wnoszącego sprzeciw Kolegium nie wykazało wprost w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa. Przyznało jedynie, że raport nie zawiera alternatywnej wersji realizacji przedsięwzięcia i niezbędne jest zobowiązanie inwestora do przedstawienia dodatkowych informacji, jednakże, jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza Z. brak alternatywnych wariantów nie stanowił bezpośredniej przesłanki do wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy zauważone braki i nieścisłości mógł więc wyeliminować po dogłębnej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie, ewentualnie przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 Kpa. W ocenie autora sprzeciwu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego.
Sprzeciw od ww. decyzji SKO wniosło również Stowarzyszenie [...] zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Uzasadnienie sprzeciwu, będące powtórzeniem argumentacji zawartej w wyżej opisanym sprzeciwie E. F., oparte zostało na zarzucie, że SKO nie wykazało wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa. Kolegium przyznało, że raport nie zawiera alternatywnej wersji realizacji przedsięwzięcia i niezbędne jest zobowiązanie inwestora do przedstawienia dodatkowych informacji, jednakże brak alternatywnych wariantów nie stanowił bezpośredniej przesłanki do wydania decyzji odmownej, zatem organ odwoławczy mógł zauważone braki i nieścisłości wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 Kpa. Wskazując na powyższe okoliczności pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na tak sformułowane sprzeciwy wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sprzeciwy nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zatem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 Kpa.
Warto też podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym do kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 2530/20 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA") szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, wszystkie dostępne w CBOSA).
Zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa, zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Jak wynika zaś z art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. A zatem, co do zasady, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Należy przy tym zauważyć, że zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Konkludując powyższe uwagi należy stwierdzić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Przy czym większość faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia (wynikających z hipotezy normy prawnej, która w danym przypadku ma mieć zastosowanie) musi być zatem ustalona w postępowaniu przed organem I instancji. O tym, czy postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy stanowiłoby uzupełnienie materiałów i dowodów w rozumieniu art. 136 § 1 Kpa, czy też wykraczałoby poza granice wyznaczone tym przepisem, decyduje zestawienie zakresu przepisu oraz znaczenie badanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniane na tle zebranego już materiału dowodowego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas ma obowiązek uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2019r., II SA/Kr 588/19, LEX nr 2728006, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., III SA/Wa 228/06, Lex nr 204463).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy zastosowało przepis art. 138 § 2 Kpa i w dostateczny sposób uzasadniło przesłanki zastosowania tego przepisu w tej konkretnej sprawie. Przedmiotem kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja SKO uchylająca w całości decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu budynków do hodowli brojlerów kurzych lub indyków wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiało zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności:
(1) nie wskazanie podstawy materialnoprawnej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lecz oparcie się na sprzeciwie lokalnej społeczności, możliwym naruszeniu zasady zrównoważonego rozwoju oraz potencjalnym zastosowaniu zasady przezorności;
(2) brak oceny rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie degradacji środowiska przedstawionym w raporcie oddziaływania na środowisko w związku ze złożoną przez Stowarzyszenie [...] - opinią. Kolegium wskazało przy tym na rozbieżności w zakresie treści raportu i przedłożonej opinii w zakresie zaniżenia (w Raporcie) ilość wody zużytej do pojenia zwierząt i mycia budynków powstających w ramach planowanego przedsięwzięcia; zaniżenia (w Raporcie) obsady maksymalnej ilości pomiotu w roku dla brojlerów oraz przekroczenia stężeń amoniaku w powietrzu.
(3) brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności Raportu oddziaływania na środowisko, opinii Stowarzyszenia [...]. W ocenie Kolegium przedłożony przez Inwestora raport zawiera szczegółowy opis i uzasadnienie dla wariantu wybranego przez Inwestora, natomiast przedstawiony wariant alternatywny został pozbawiony cech realności. Zatem aby raport spełniał warunki określone w art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a ustawy środowiskowej powinien zostać uzupełniony.
(4) organ pierwszej instancji skoncentrował się na chronologicznym przestawieniu podejmowanych czynności oraz przepisaniu treści opinii organów współdziałających, nie próbując wykazać, czy planowana inwestycja może zagrażać środowisku.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy ustawy środowiskowej, które nakazują uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej. Rodzaje tych przedsięwzięć zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r. poz. 71; dalej: "rozporządzenie RM").
Przedmiotowe przedsięwzięcie jako zaklasyfikowane w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia RM, niewątpliwie należy do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (co nie jest okolicznością sporną), a zatem podlegało ocenie oddziaływania środowisko w ramach kontrolowanego postępowania. Zauważyć przy tym należy, że wedle art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia (1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami oraz dostępność do złóż kopalin; (1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; (2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; (3) wymagany zakres monitoringu. Informacje umożliwiające analizę tych kryteriów powinien zawierać raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej). Szczegółowe elementy, które raport ten powinien zawierać zostały sprecyzowane w pkt 1-20 ww. przepisu.
Nie budzi wątpliwości sądu, że w tego typu sprawach jak kontrolowana, to właśnie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter specyficznego dowodu i stanowi podstawę do ukształtowania odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Jako specyficzny, sformalizowany środek dowodowy oraz zawierający oświadczenie inwestora o założonych parametrach projektowanej inwestycji i jej oddziaływaniu na środowisko, podlega weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Nie służy on wykazaniu stanu obiektywnie istniejącego ale wykazaniu tego, jak będzie kształtować się oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o dostępną wiedzę. Zgodnie z powyższym, powinien on nie tylko zawierać opis wariantów, lecz rolą inwestora przedstawiającego raport jest przekonanie organu, że rozważał on realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności, ale również z perspektywy wpływu na środowisko i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko. Zatem powyższy dowód ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy zachodzą przesłanki, czy też nie do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji.
Przy czym, co trafnie uwypukliło Kolegium, decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej), wykazania że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38 lit. j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, czego de facto nie ustalono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, organ zobowiązany jest do określenia środowiskowych uwarunkowań.
Sąd podziela stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w istocie organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności w zakresie wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Analiza treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, sprowadzało się w istocie do opisania podejmowanych przez organ czynności i przepisania uzyskanych od organów współdziałających opinii, a właściwe uzasadnienie decyzji rozpoczyna się dopiero w ostatnim akapicie przedostatniej strony jej uzasadnienia i zawiera niecałą jedną stronę. Jednocześnie trudno jest przyjąć, aby ten fragment uzasadnienia odpowiadał wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 Kpa, skoro nie wynika z niego, na podstawie jakich konkretnie przepisów prawa organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji) oraz na podstawie jakich dowodów (za wyjątkiem sprzeciwu lokalnej społeczności), przyjął, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana zgodnie z wolą inwestorów. Słusznie przy tym Kolegium wskazało, a co zostało już omówione wyżej, że z ustawy środowiskowej jednoznacznie wynika, że decyzja odmowna w tego typu sprawach może być wydana wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie bądź gdy jest sprzeczna z innymi przepisami prawa. Organ pierwszej instancji nie wskazał takich przepisów, a zatem w tym zakresie koniecznym było wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym bardziej, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ I instancji jedynie ogólnie stwierdził, że przeciw inwestycji przemawia kierunek rozwoju miejscowości i ochrona wartości przyrodniczych, albowiem chów drobiu generuje duże ilości złożonych gazów mających negatywy wpływ na organizmy i na jakość życia ludzi.
W treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji próżno jest też szukać jakiejkolwiek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - nie tylko raportu o oddziaływaniu na środowisko, ale również przedłożonych przez organy współdziałające opinii czy też opinii przedłożonych przez strony postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskakuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a zatem organ powinien każdorazowo oceniać także takie dokumenty, pod kątem, czy zostały spełnione warunki określone przepisami prawa do wydania przedmiotowej decyzji. Takiej oceny, zarówno względem raportu jak i innych dokumentów, w przedmiotowej sprawie zabrakło.
W ocenie Sądu, Kolegium słusznie również zwróciło uwagę na brak oceny i porównania przedłożonego przez Inwestora raportu z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności przedłożoną przez Stowarzyszenie [...] - opinią. Z jej treści wynika, że przedłożony przez Inwestora raport zaniża ilość amoniaku powstającego w ramach planowanego przedsięwzięcia, zaniża ilość zużywanej wody do pojenia zwierząt i mycia budynków w ramach planowanego przedsięwzięcia oraz maksymalną ilość pomiotu w roku dla brojlerów. Powyższe dane i okoliczności mają kluczowe znaczenia dla oceny wiarygodności i prawidłowości sporządzanego raportu, który to dokument, jak wskazano na wstępie uzasadnienia, ma istotne znaczenie w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w złożonych sprzeciwach. Przyznając bowiem słuszność orzeczeniu Kolegium i w pełni popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ ten naruszył art. 138 § 2 Kpa poprzez niezasadne stwierdzenie konieczność przeprowadzenia wyjaśnień i dokonania ponownej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Odnosząc się z kolei do argumentacji sprzeciwów, wskazującej że Kolegium nie zakwestionowało poprawności i kompletności zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, zaznaczyć należy, że przesłanką wydania decyzji kasacyjnej nie muszą być zawsze braki w zgromadzonym materialne dowodowym, wystarczającym jest bowiem brak dokonania oceny prawidłowo zgromadzonych dowodów. Właśnie na tę kwestię zwróciło uwagę Kolegium, wskazując że w istocie organ pierwszej instancji, mimo zgromadzenia obszernego materiału dowodowego zaniechał jego oceny przez pryzmat obowiązujących przepisów materialnoprawnych. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera jedynie przytoczenie poszczególnych opinii organów współdziałających, natomiast nie zawiera ich właściwej oceny.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można również mówić o naruszeniu art. 136 Kpa. Uzupełniające postępowanie wyjaśniające, jak trafnie uwypuklono to w zaskarżonej decyzji, może i powinno być przeprowadzone przez organ odwoławczy w zakresie niedotyczącym istoty sprawy. Natomiast w kwestiach kluczowych, takich jak wskazanie podstawy materialnoprawnej decyzji odmawiającej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, czy oceny zgromadzonych w sprawie dowodów – w tym raportu oddziaływania na środowisko i opinii wskazującej na błędy w tymże raporcie - muszą wypowiedzieć się merytorycznie organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, że każdy z organów przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, i co wprost wynika z decyzji objętej sprzeciwem, organ drugiej instancji nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie rozpatrzenia istoty sprawy, bowiem pozbawiałoby to strony prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach. Ma to kluczowe znaczenie przede wszystkim w takich sprawach jak zawisła przed sądem, gdzie istnieją sporne interesy, z jednej strony inwestorów z drugiej pozostałych stron postępowania, w tym okolicznych mieszkańców.
W przedmiotowej sprawie, na co słusznie wskazało Kolegium, organ pierwszej instancji uchylił się od rozpatrzenia istoty sprawy bowiem nie wskazał na podstawie jakich przesłanek, mających oparcie w przepisach prawa, w szczególności w ustawie środowiskowej, odmawia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Taką przesłanką, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, nie może być sprzeciw społeczności lokalnej biorącej udział w postępowaniu, czy też szeroko interpretowana zasada zrównoważonego rozwoju.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 Kpa. Ze względu bowiem na wyrażoną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Podjęta w przedmiotowej sprawie decyzja kasacyjna jest bowiem skutkiem, po pierwsze niewskazania przez organ pierwszej instancji materialnoprawnych przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a po drugie powzięcia wątpliwości co do stanu faktycznego i oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów. Powyższe braki nie pozwalały zaś, wbrew odmiennym zapatrywaniom pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia, na rozstrzygnięcie istoty sprawy już na etapie postępowania odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.