II SA/Bk 152/25

II SA/Bk 152/25 - Postanowienie WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na pismo Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 listopada 2024 r. nr DSK-I.6840.69.2024 w przedmiocie sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M. Z. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. ,
Uzasadnienie
M. Z., reprezentowany przez pełnomocnika A. Z., wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na "zarządzenie" zawarte w piśmie Prezydenta Białegostoku z dnia 7 listopada 2024r. o odmowie zbycia w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy Białystok, położonej w Białymstoku przy [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dzierżawi działkę nr [...] i zwrócił się do Prezydenta Białegostoku z wnioskiem o dokonanie jej wykupu w procesie bezprzetargowym. Podjęta przez Prezydenta decyzja w przedmiocie złożonego wniosku została uzasadniona "wypowiedzeniem umowy dzierżawy ze skutkiem na dzień 31 stycznia 2025r." W ocenie skarżącego wskazana przyczyna nie stanowi przesłanki do odmowy uwzględnienia wniosku albowiem, po pierwsze takiej przesłanki nie przewiduje art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po drugie umowa nadal obowiązuje, a po trzecie dzierżawca kwestionuje zgodność z prawem złożonego oświadczenia woli jako bezskutecznego i wskazującego pozorne i nieprawdziwe przyczyny. Autor skargi podkreślił, że rozpoznawanie złożonego wniosku trwało wielu miesięcy i – w jego opinii – wiązało się z ustaleniem, czy zostanie podpisany aneks do umowy dzierżawy, tymczasem nie ulega wątpliwości, że sprawy te nie mają absolutnie żadnego znaczenia. Końcowo skarżący wskazał też, że ma interes prawny w zaskarżeniu podjętej decyzji o niezbywaniu nieruchomości nr [...], który wywodzi z art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia Prezydenta Białegostoku i ponowne rozpoznanie sprawy ewentualnie przygotowanie dokumentacji w celu przestawienia warunków do podpisania umowy sprzedaży nieruchomości zgodnie z wnioskiem. Do skargi dołączona została kopia wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2017r. I SA/Wa 1371/16.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Białegostoku uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił chronologicznie podjęte w toku sprawy czynności zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 29 maja 2024r. wyjaśniając, że w piśmie z dnia 6 czerwca 2024r. skarżący został poinformowany, że wniosek został przyjęty do rozpatrzenia, ale sprawy z zakresu obrotu nieruchomościami mają charakter cywilnoprawny i nie są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania żadnego zarządzenia odnośnie rozpatrzenia wniosku przez Prezydenta Miasta Białegostoku, albowiem w świetle obowiązujących przepisów nie jest wymagane aby w ramach postępowania prowadzonego z wniosku o zbycie nieruchomości gminnej bez przetargu Prezydent Miasta miał obowiązek wydania zarządzenia w przedmiocie odmowy jej zbycia. Końcowo organ wyjaśnił, że pełnomocnicy skarżącego w piśmie z dnia 7 listopada 2024r. zostali poinformowani, że została podjęta decyzja o niezbywaniu nieruchomości oznaczonej nr [...] z uwagi na fakt, że umowa dzierżawy została wypowiedziana ze skutkiem na dzień 31 stycznia 2025r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczna kontrola działalności administracji publicznej na skutek złożenia skargi, poprzedzona jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest bowiem dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Spełnienie wszystkich wymienionych warunków skargi prowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stwierdzenie natomiast braku któregoś z nich uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W ocenie Sądu, sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.):
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Katalog rozstrzygnięć organu, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zawarty w powołanych wyżej przepisach, ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił pismo (nazwane przez skarżącego "zarządzeniem") Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 listopada 2024r., w którym poinformowano skarżącego o decyzji nie zbywania w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Białystok, położonej w Białymstoku i oznaczonej nr [...].
Zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej w skrócie: "u.g.n.") sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Jednakże sprzedaż nieruchomości, jak stanowi art. 27 u.g.n., wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a prowadzenie postępowania przetargowego lub odstąpienie od niego jest tylko jednym ze sposobów zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży, której podstawę stanowi odpowiednio protokół z przeprowadzonego przetargu albo protokół z rokowań przeprowadzonych przy zbywaniu nieruchomości w drodze bezprzetargowej (art. 28 ust. 1-3 u.g.n.).
Jak wynika z powołanych regulacji przeniesienie własności gruntu nie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, ani poprzez wydanie innego aktu lub czynności. Prawo własności nieruchomości przenoszone jest w drodze odpowiedniej umowy, wobec czego jej zawarcie nie może być traktowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić przy tym należy, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Wprawdzie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego doznają w tym zakresie ograniczenia, które uzasadnione jest interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu. Jednakże gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 2 lutego 2023r., II SA/Gd 49/23, WSA w Poznaniu z dnia 20 marca 2024r., IV SAB/Po 19/24, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2010 r., II SA/Go 1014/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przepisy prawa nie upoważniają zatem organu do wydania władczego orzeczenia w sprawie, w zakresie złożonego wniosku o sprzedaż mienia gminnego, adresowanego do indywidualnie oznaczonego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Organ administracji występujący tu jako osoba prawna nie może rozpoznać wniosku skarżącej dotyczącego sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację podmiotu - wnioskodawcy, jako kupującego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji, zarządzenia czy też postanowienia (tak wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2008r., II SA/Gd 125/08, CBOSA). Przywołany zaś w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2017r. nie jest miarodajny z punktu widzenia oceny niniejszej sprawy, bowiem został wydany w innych okolicznościach faktycznych, jak też prawnych.
Konkludując stwierdzić należy, że nieprzeznaczenie przez gminę – która co do zasady, realizując uprawnienia do dysponowania należącym do niej mieniem komunalnym, może swobodnie decydować o jego przeznaczeniu – określonej nieruchomości do zbycia w drodze bezprzetargowej, czy też w ogóle do zbycia, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W szczególności zaś brak podstaw do oceny celowości i zasadności takiego stanowiska.
W tych okolicznościach pismo Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 listopada 2024 r. zawierające decyzję o niezbywaniu w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Białystok, nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie może być zakwalifikowane jako inny niż określone w pkt 1-3 akt ani też czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisach regulujących postępowanie dotyczące sprzedaży nieruchomości nie przewidziano również sądowej kontroli takiego rozstrzygnięcia, co więcej nie przysługuje od niego odwołanie. W ramach procedury zarówno przetargowej, jak i sprzedaży nieruchomości bez przetargu, organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób (por. postanowienia NSA: z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 856/12; z 23 marca 2010 r., I OSK 442/10, CBOSA).
W konsekwencji skoro sprawa będąca przedmiotem złożonej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobligowany był ją odrzucić, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.