II SA/Bk 1509/25

II SA/Bk 1509/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. K., B. K., D. K. i R. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lipca 2025 r. nr WG-VI.7534.63.2025.ZWK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 31 marca 2025 r. nr GR.6821.96.14.2023.BT w zakresie pkt 1 lit. a oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 31 marca 2025 r. nr GR.6821.96.14.2023.BT w zakresie pkt 1 lit. a; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz J. K., B. K., D. K. i R. K. solidarnie kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 16 lipca 2025 r., nr WG-VI.7534.63.2025.ZWK, Wojewoda Podlaski (dalej także: "Wojewoda") :
1) uchylił decyzję Prezydenta Miasta Suwałk (dalej także: "Prezydent") z dnia 31 marca 2025 r. (znak GR.6821.96.14.2023.BT) w pkt 1 lit. b i c i umorzył postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonych w Suwałkach, obręb nr [...], przy ul. [...], oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0026 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto Suwałki, nr [...] o pow. 0,0918 ha, stanowiącej własność Województwa Podlaskiego, a także nr [...] o pow. 0,0203 ha, nr [...] o pow. 2,0380 ha, stanowiących własność Województwa Podlaskiego, będących w użytkowaniu Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.,
2) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pkt 1 lit. a oraz pkt 2.
Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją Urzędu Powiatowego w Suwałkach z 2 marca 1974 r., nr ZGT-l-444/6/74, wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,64 ha, stanowiącą własność W. K. Z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono pod budowę Szpitala Powiatowego w S. położonego przy ul. [...], zgodnie z postanowieniami decyzji o zatwierdzonym planie realizacyjnym z 18 maja 1973 r., nr BU-60/600/a/13/73, wydanym przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska PPRN w Suwałkach.
Prezydent Miasta Suwałk decyzją z 6 listopada 2008 r., znak: GR.E.72211-12/46/07/08:
1) w pkt 1 orzeczenia odmówił zwrotu nieruchomości położonych w Suwałkach przy ul. S., obejmujących części działek: nr [...] o pow. 2,5732 ha, nr [...] o pow. 0,0944 ha, nr [...] o pow. 0,0203 ha i nr [...] o pow. 2,0380 ha;
2) w pkt 2 orzeczenia zwrócił W. K. nieruchomość położoną w Suwałkach przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,1361 ha, stanowiącą własność Województwa oraz nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0721 ha, stanowiącą własność Województwa, będącą w użytkowaniu Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.
Pismem z 29 stycznia 2010 r. W. K., reprezentowany przez E. F., wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta z 6 listopada 2008 r., ale wyłącznie w części odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,5732 ha.
W wyniku kolejnych rozstrzygnięć organów administracyjnych i wyroków sądów administracyjnych (sprawy o sygn. I SA/Wa 2026/12 oraz I OSK 1464/13), Wojewoda decyzją z dnia 14 września 2015 r., znak: WG-IV.7534.108.2015.SI, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z 6 listopada 2008 r. – wyłącznie w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 2,5732 ha.
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 29 lipca 2016 r., znak DO.2-6612- 317/2016.TJ, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z 14 września 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2769/16, oddalił skargę na ww. decyzję Ministra. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 4195/18, oddalił skargę kasacyjną Wyższej Szkoły Suwalsko-Mazurskiej im. Papieża Jana Pawła II w likwidacji z/s w Suwałkach od ww. wyroku WSA w Warszawie.
W związku z powyższym decyzja Wojewody z dnia 14 września 2015 r. stała się prawomocna.
J. K., będący następcą prawnym W. K., pismem z 21 sierpnia 2023 r. zwrócił się o zwrot nieruchomości o łącznej powierzchni 1,4318 ha, położonych w Suwałkach przy ul. [...], stanowiących części działek o nr: [...] o pow. 2,5732 ha, [...] o pow. 0,0944 ha, [...] o pow. 0,0203 ha i [...] o pow. 2,0380 ha, ewentualnie o odszkodowanie w wysokości 4 581 760 zł, w związku z odmową zwrotu nieruchomości położonych w Suwałkach przy ul. [...].
Następstwo prawne po W. K. wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Suwałkach z 29 września 2016 r., sygn. akt I Ns 725/16, oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Suwałkach z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I Ns 697/19. Zgodnie z postanowieniem z 29 września 2016 r. spadek po W. K. na podstawie ustawy nabyli J. K., H. K., M. K., D. K., R. K., B. K.. Z kolei z postanowienia z dnia 17 grudnia 2019 r. wynika, że spadek po H. K. na podstawie testamentu nabyła M.1 K.1.
Powołaną na wstępie decyzją z 31 marca 2025 r. Prezydent:
1. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Suwałkach, obręb nr [...], przy ul. [...], stanowiącej części działek o nr geodezyjnych:
a) działki nr [...] o powierzchni 0,1114 ha stanowiącej własność Gminy Miasto Suwałki w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni w Suwałkach, opisanej w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...] o powierzchni 2,4618 ha, stanowiącej własność Województwa Podlaskiego, w użytkowaniu wieczystym Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., opisanej w księdze wieczystej nr [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 2,5732 ha;
b) działki nr [...] o powierzchni 0,0026 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto Suwałki, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni w Suwałkach, opisanej w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...] o powierzchni 0,0918 ha, stanowiącej własność Województwa Podlaskiego, w użytkowaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpital Wojewódzki im. dr. Ludwika Rydygiera w Suwałkach, opisanej w księdze wieczystej nr [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,0944 ha;
c) działki nr [...] o powierzchni 0,0203 ha i działki nr [...] o powierzchni 2,0380 ha, stanowiącej własność Województwa, będących w użytkowaniu Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., opisanej w księdze wieczystej KW nr [...].
2. odmówił wypłaty odszkodowania w kwocie 4.581.760 zł (słownie złotych: cztery miliony pięćset osiemdziesiąt jeden tysięcy siedemset sześćdziesiąt) w związku z odmową zwrotu nieruchomości wymienionych w punkcie 1.
Od powyższej decyzji pismem z dnia 25 kwietnia 2025 r. odwołanie wniósł J. K., reprezentowany przez adw. P. Ś. Odwołanie od kwestionowanej decyzji złożyli również D. K., B K. i R. K., zwani dalej "Skarżącymi", reprezentowani również przez adw. P. Ś.
Postanowieniem z 16 lipca 2025 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez M. K. – z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu na wniesienie odwołania.
W dniu 16 lipca 2025 r. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję nr WG-VI.7534.63.2025.ZWK.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2024 poz. 1145, dalej: "u.g.n."), a także wyjaśnił pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Podkreślił jednak, że w tej sprawie konieczne jest przede wszystkim poprawne zweryfikowanie merytorycznego przedmiotu postępowania. W ocenie Wojewody organ I instancji nie zwrócił uwagi na kilka istotnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W związku z tym organ II instancji zobligowany był do wydania decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej. Uzasadniając tę kwestię wskazał, że Wojewoda decyzją z 14 września 2015 r., znak: WG-IV.7534.108.2015.SI, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z 6 listopada 2008 r. jedynie w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej nr 21210/3 o pow. 2,5732 ha. Orzeczenie Wojewody Podlaskiego w tym zakresie jest prawomocne. Oznacza to, że decyzja Prezydenta z 6 listopada 2008 r., znak: GR.E.72211-12/46/07/08, w pozostałym zakresie jest ostateczna. W szczególności dotyczy to odmowy zwrotu działki nr [...], z której powstały działki: nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Skoro w pozostałym zakresie decyzja Prezydenta z 6 listopada 2008 r. nie została w trybie nadzwyczajnym wzruszona, to brak jest podstaw prawnych do merytorycznej oceny przesłanek związanych ze zwrotem nieruchomości. Sprawa bowiem w tym zakresie została już ostatecznie rozstrzygnięta i jedynie wzruszenie ostateczną decyzją wydaną po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym może dać podstawę do ponownej weryfikacji przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Organ wyjaśnił, że wszczęcie przez organ postępowania z wniosku z 21 sierpnia 2021 r. i ewentualne wydanie decyzji merytorycznej w zakresie działek: nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...], stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., a sama decyzja byłaby obarczona wadą nieważności jako naruszająca stan powagi rzeczy osądzonej (ras iudicata), określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Istnienie ostatecznej decyzji wydanej w sprawie stanowi przeszkodę w prowadzeniu postępowania administracyjnego i jest przesłanką do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z powyższym w ocenie Wojewody konieczne było uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Na marginesie Wojewoda zauważył, że we wniosku poprzednika prawnego obecnych stron postępowania z 29 stycznia 2010 r. wskazano, że wnioskodawca żąda stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 6 listopada 2008 r. jedynie w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 2,5732 ha. W treści uzasadnienia tego wniosku W. K. wskazał, że wnioskodawca pozostałej części decyzji nie odmawia skuteczności i uznaje za zgodną z prawem, jako mogącą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Skoro organ I instancji wszczął postępowanie w tym zakresie, to aktualnie organ odwoławczy jest zobligowany do umorzenia postępowania – w tym zakresie. Badanie zatem przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...], wobec istnienia ostatecznej decyzji odmawiającej zwrotu tych nieruchomości, jest zdaniem Wojewody bezprzedmiotowe.
Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że z uwagi na ostateczną decyzję Wojewody z 14 września 2015 r., znak WG-IV/.7534.108.2015.SI, stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta z 6 listopada 2008 r., w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,5732 ha, z której powstały działki nr [...] o pow. 0,1114 ha oraz nr [...] o pow. 2,4618 ha, konieczne było ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zwrotu tych nieruchomości.
Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji odmówił zwrotu tych nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomościach, chociaż nie opierał się przy wydawaniu decyzji na pełnej dokumentacji sprawy, na co zwracali uwagę skarżący w odwołaniach.
W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe w tym zakresie, jednakże podkreślił, że powód takiego orzeczenia jest inny niż wskazany przez Prezydenta w kwestionowanej decyzji.
W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie zwrócił uwagi na treść decyzji Prezydenta nr 6/2020 z 26 sierpnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej jako "decyzja zrid"). Decyzja zrid stała się ostateczna w dniu 30 września 2020 r. Zgodnie z decyzją zrid działka nr [...] o pow. 2,5732 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1114 ha oraz nr [...] o pow. 2,4618 ha. Działka nr [...] została przeznaczona pod drogę powiatową nr [...] (rozbudowa ulicy [...]). W związku z powyższym nie jest możliwy zwrot nieruchomości wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta Suwałki i wchodzi w skład urządzonej drogi publicznej.
Wojewoda wyjaśnił za wyrokiem NSA o sygn. I OSK 4444/18, że zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Biorąc to pod uwagę, Wojewoda zauważył, że nieruchomości drogowe nie mogą być obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Własność gruntów pod takimi nieruchomościami może być przenoszona tylko między podmiotami publicznoprawnymi. Badanie zatem celu wywłaszczenia na takiej nieruchomości staje się zbędne, skoro nie ma możliwości zwrotu takiej nieruchomości na rzecz wywłaszczonego właściciela lub jego spadkobierców. Na marginesie Wojewoda wskazał, decyzją zrid pod drogę powiatową została przeznaczona także działka nr [...] o pow. 0,0026 ha.
Zdaniem organu odwoławczego inaczej natomiast wygląda sprawa dotycząca odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, wchodzącej w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,4618 ha, stanowiącej własność Województwa Podlaskiego, w użytkowaniu wieczystym Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., która powstała z podziału działki nr [...] o pow. 2,5732 ha. Wojewoda zaznaczył, że zwrot nieruchomości możliwy jest jedynie w sytuacji, gdy właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w przepisach u.g.n. nie jest możliwy, jeżeli taka nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej. Orzeczenie o zwrocie takiej nieruchomości, która pozostaje własnością lub w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej prowadziłoby w efekcie do wywłaszczenia tego podmiotu. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA o sygn. akt I OPS 3/14. Podkreślił, że do zwrotu nieruchomości nie zostały bowiem zobowiązane jakiekolwiek podmioty praw przysługujących do wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie podmioty publicznoprawne. Wynika to z konstrukcji przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n., gdzie zostało wskazane, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Organ wskazał również, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują jedynie fizyczny zwrot nieruchomości, jednocześnie zobowiązują byłego właściciela do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest normy prawnej dającej byłemu właścicielowi prawo wyboru, które polegałoby na możliwości ustalenia nowego odszkodowania zamiast zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Organ odwoławczy odwołał się także do uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. o sygn. I OPS 3/14, a także uchwały Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., sygn. III CZP 90/10.
Dalej Wojewoda wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż działka nr [...] o pow. 2,4618 ha stanowi własność Województwa, w użytkowaniu wieczystym Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.. Tym samym brak jest podstaw prawnych, nawet w przypadku nie zrealizowania celu wywłaszczenia, do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która wchodzi w skład działki nr [...]. Organ administracji rozpatrujący sprawę o zwrot nieruchomości nie ma podstaw prawnych do unieważnienia umowy użytkowania wieczystego pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym.
Wojewoda stwierdził również, że pomimo stawianego w tym zakresie zarzutu, nie ma podstaw do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości wchodzącej w skład działki nr [...] o pow. 2,4618 ha. Natomiast ocena legalności ustanowienia umowy wieczystego użytkowania tej nieruchomości pozostaje poza przedmiotem tej sprawy. Powyższe ma także istotne znaczenie odnośnie badania przesłanek związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Organ powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2018 r. w sprawie o sygn. II SA/Po 1149/17, w której sąd wskazał m.in., że w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie włada nieruchomością, to taki stan uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bez względu na przesłankę jej zbędności.
Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe wyroki sądów administracyjnych mają również istotne znaczenie dowodowe w tej sprawie. Organ I instancji pomimo podjętych prób nie odzyskał akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z 6 listopada 2008 r. Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jej zakończenie pomimo braku akt ww. sprawy. W ocenie Wojewody zarzut skarżących dotyczący braku tychże akt sprawy miałby znaczenie przy ewentualnej ocenie przesłanek związanych z realizacją celu wywłaszczenia, co w niniejszej sprawie nie jest zasadne.
Odnośnie natomiast zarzutu legalności samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia 2 marca 1974 r. organ stwierdził, że zarzut ten pozostaje poza przedmiotem tej sprawy. Organ administracji w ramach postępowania zwrotowego bada przesłanki związane z realizacją celu wywłaszczenia. Natomiast badanie, czy zachodzą przesłanki związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji jest przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.
Końcowo Wojewoda stwierdził, że organ I instancji słusznie odmówił wypłaty odszkodowania w kwocie 4.581.760 zł w związku z odmową zwrotu nieruchomości wskazanych w sentencji decyzji organu I instancji z 31 marca 2025 r. Zdaniem organu Prezydent słusznie wskazał, że w u.g.n. przewidziano jedynie zwrot nieruchomości, natomiast nie przewidziano wypłaty odszkodowania za odmowę zwrotu nieruchomości.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody skargę do sądu administracyjnego wywiedli J. K., D. K., B. K. oraz R. K. Decyzję Wojewody zaskarżono w całości, zarzucając jej naruszenie:
I. przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., art. 61 k.p.a. – poprzez nierozpoznanie wniosku poprzednika prawnego skarżących, tj. W. K. z 19 lipca 2007 r., w związku z unieważnieniem decyzji Prezydenta z 6 listopada 2008 r., wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, gdyż wniosek następców prawnych w przedmiotowej sprawie należy zakwalifikować jako ponaglenie organu będącego w zwłoce.
2) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. – poprzez:
a) niepodjęcie przez organ wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a co więcej, do dokładnego zbadania jej stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności akt postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z 6 listopada 2008 r. oraz postępowania Wojewody, zakończonego w dniu 14 września 2015 r. decyzją o nr WG-IV.7534.108.215.SI;
b) wadliwe, niepełne zgromadzenie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego,
c) pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy;
3) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt. 1) k.p.a. – poprzez jego niezasadne zastosowanie, poprzez uchylenie decyzji w pkt 1 lit. b i c oraz umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezzasadne, podczas gdy organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty o zwrocie spornej nieruchomości ewentualnie zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy;
4) naruszenie art. 16 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że w omawianej sprawie zaistniała przesłanka "res iudicata";
5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. – poprzez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w części pkt. 1 lit. a oraz pkt 2, tj. odmowę zwrotu spornej nieruchomości, podczas gdy organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty o zwrocie spornej nieruchomości, ewentualnie zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy;
II. przepisów prawa materialnego, a to:
1) naruszenie art. 136 ust. 1, 2 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że:
- wydanie przez Prezydenta decyzji nr 6/2020 z 26 sierpnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i uprawnia do zaniechania badania zrealizowania celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wydanie ww. decyzji nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, ani też tym bardziej nie jest zgodne z celem wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,64 ha - decyzji Urzędu Powiatowego w Suwałkach z 2 marca 1974 r. znak: ZGT-I-444/6/74;
- użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i uprawnia do zaniechania badania zrealizowania celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz SPSSZOP nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości;
2) naruszenie art. 229 u.g.n. – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nieruchomości po 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie u.g.n., skutkuje stanem, w którym nie przysługuje roszczenie o zwrot;
3) naruszenie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, tj. decyzji nr 6/2020 z 26 sierpnia 2020 r., jest tożsama z "zajęciem" nieruchomości pod drogę krajową.
III. przepisów ustawy zasadniczej:
- naruszenie art. 2, art. 7, art. 21, art. 64 Konstytucji RP – poprzez wydanie decyzji, która nie czyni zadość społecznemu odczuciu sprawiedliwości i niezgodnej z duchem demokratycznego państwa prawnego, a prowadzącej do niesprawiedliwych i niesłusznych rezultatów, polegających na unicestwieniu prawa własności skarżących do nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło skarżących możliwości ochrony swoich słusznych praw.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia [powinno być: decyzji – dop. Sądu] w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego [powinno być: sądowoadministracyjnego – dop. Sądu] według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę przedstawił swoją argumentację oraz organ wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował zakres zaskarżenia wskazując, że przedmiotem skargi jest wyłącznie odmowa zwrotu nieruchomości objętej decyzją o stwierdzeniu nieważności. Oceniając stan zagospodarowania spornej nieruchomości podniósł, że stanowi ona pole. Jesienią zeszłego roku zostały usunięte zakrzewienia, teren jest ogrodzony. Uważa, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz szpitala nie stanowi przeszkody dla jego zwrotu, albowiem stanowi ona własność Województwa Podlaskiego, a zmieniła się jedynie jednostka zarządzająca nieruchomością. Nie zna dokładnie statusu prawnego Wyższej Szkoły Suwalsko-Mazurskiej. Wskazał, że szkoła ta obecnie nie funkcjonuje i zwróciła użytkowanie wieczyste szpitalowi. Szkoła ta w ogóle nie rozpoczęła działalności. Podkreślił też, że skarżący odbierają działania właściciela jako dążenie do unicestwienia roszczeń zwrotu nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek częściowo z innym przyczyn niż w niej podniesione. Nie wszystkie też zarzuty skargi okazały się trafne.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest opisana wyżej decyzja z 16 lipca 2025 r., którą Wojewoda:
1) uchylił decyzję Prezydenta z 31 marca 2025 r. w pkt 1 lit. b i c i umorzył postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonych w S., obręb nr 2, przy ul. S., oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0026 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto Suwałki, nr [...] o pow. 0,0918 ha, stanowiącej własność Województwa Podlaskiego, a także nr [...] o pow. 0,0203 ha, nr [...] o pow. 2,0380 ha, stanowiących własność Województwa Podlaskiego, będących w użytkowaniu Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.,
2) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pkt 1 lit. a oraz pkt 2.
Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Z art. 136 ust. 3 tej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140. Przy czym, jak stanowi art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli natomiast w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).
Z kolei art. 216 ust. 1 wymienionej ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). W trybie tej właśnie ustawy dokonano wywłaszczenia dochodzonych aktualnie przez Skarżących - nieruchomości.
Wskazać należy również, że stosownie do art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Przechodząc do oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji Sąd uznał, że decyzja Wojewody podlega uchyleniu jedynie w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Suwałk z 31 marca 2025 r. w zakresie pkt 1 lit. a. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchylona musiała zostać również decyzja Prezydenta Miasta Suwałk z 31 marca 2025 r. w zakresie pkt 1 lit. a.
W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że decyzja Wojewody w pozostałym zakresie jest zgodna z prawem i zyskała walor prawomocności (art. 16 § 3 k.p.a.).
Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, a na co nie zwrócił uwagi organ I instancji, decyzja Prezydenta Miasta Suwałk z 6 listopada 2008 r. jest ostateczna m.in. w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...] (z której powstały działki nr [...] i nr [...]) oraz działek nr [...] i [...]. Co do tych działek decyzja Prezydenta z 6 listopada 2008 r. nie została wzruszona w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym. Przypomnieć trzeba, że W. K. w 2010 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 6 listopada 2008 r. wyłącznie w części odmawiającej zwrotu działki nr [...] o pow. 2,5732 ha. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu Prezydent nie miał zatem podstaw prawnych oceny przesłanek związanych ze zwrotem działek o nr [...], [...], [...] oraz [...]. Wydanie przez organ I instancji decyzji merytorycznej w stosunku do tychże działek stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz naruszyło stan powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) – zob. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., II OSK 663/18. Dlatego też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 lit. b i c decyzji Prezydenta musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, a postepowanie administracyjne umorzone, o czym prawidłowo orzekł Wojewoda w kontrolowanej decyzji.
Trafnie również zauważył Wojewoda, że zwrot działki o nr ewid. [...] jest niemożliwy, albowiem aktualnie wchodzi ona w skład urządzonej drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr [...] (rozbudowa ulicy S.), stanowiącej własność Miasta Suwałki. Wynika to ze znajdującej się w aktach sprawy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Suwałk nr 6/2020 z 26 sierpnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, na mocy której działka nr [...] o pow. 2,5732 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1114 ha oraz nr [...] o pow. 2,4618 ha (pkt III decyzji zrid). Tej kwestii również nie dostrzegł Prezydent, co zostało trafnie wytknięte i skorygowane przez organ odwoławczy.
W tym aspekcie Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 29 września 2021 r., sygn. I OSK 4444/18. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu.
Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08).
W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt , pub. OSNC 2007/6/85).
Skoro na podstawie art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączona została możliwość obrotu nieruchomościami w sytuacji planowania inwestycji drogowej na terenie będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to tym bardziej nie ma podstaw by dokonywać zwrotu nieruchomości na której zrealizowano inwestycję drogową. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowo administracyjnym. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.
Prawidłowo też Prezydent, a za nim Wojewoda, uznali, że przepisy u.g.n. regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie dają podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty odszkodowania w związku z odmową zwrotu nieruchomości. W ustawie tej przewidziano jedynie zwrot nieruchomości "w naturze".
Stwierdzona przez Sąd wadliwość decyzji Wojewody sprowadza się zatem do zagadnienia możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,4618 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 2,5732 ha na mocy ww. decyzji zrid.
Wojewoda wykluczył możliwość zwrotu tej nieruchomości z uwagi na fakt, iż stanowi ona wprawdzie własność Województwa Podlaskiego, ale pozostaje w użytkowaniu wieczystym Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.. Okoliczność ta zdaniem organu II instancji uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bez względu na przesłankę jej zbędności, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść, gdyż Województwo – na skutek ustanowienia użytkowania wieczystego – nieruchomością tą nie włada. Organ oparł się w tym zakresie m.in. na wyroku WSA w Poznaniu z 21 marca 2018 r. (sygn. II SA/Po 1149/17).
Nie sposób w pełni podzielić stanowiska Wojewody.
Jak wynika z akt sprawy, w sprawie niniejszej mamy sytuację tego rodzaju, że na nieruchomości, której zwrotu domaga się strona, ustanowiono na rzecz podmiotu trzeciego prawo użytkowania wieczystego już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuację niepodpadającą pod art. 229 u.g.n. (zob. akt notarialny z 14.08.2002 r., k. 75 akt admin.). Tego rodzaju stan faktyczny był już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. W orzecznictwie zasadniczo wskazuje się, że w takiej sytuacji zwrot nieruchomości w ogóle jest niemożliwy, a zatem nie ma potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono jednocześnie, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest przy tym dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Jak bowiem wskazano, za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.
Ponadto NSA w wyroku z 17 października 2006 r. (I OSK 1375/05) wywiódł, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. W wyroku z 4 stycznia 2011 r. (I OSK 336/10) stwierdzono zaś, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć tytuł prawny do nieruchomości, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 u.g.n., mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Również w wyroku z 7 lutego 2017 r. (I OSK 3497/15) NSA wskazał, że przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3. Podważa to w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, gdyż do zwrotu i tak nie może dojść. (...) O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy, to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 kodeksu postępowania cywilnego.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również co do zasady podziela stanowisko, że sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego, po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi samodzielną okoliczność wyłączającą możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyroki NSA z 4 stycznia 2011 r., I OSK 336/10; z 6 czerwca 2012 r., I OSK 867/11; z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2747/13; z 11 października 2016 r., I OSK 3068/14; wyrok WSA w Gdańsku z 7 maja 2025 r., II SA/Gd 1130/24).
Umknął jednak Wojewodzie relewantny i w istocie przesądzający na gruncie niniejszej sprawy fakt, że działka nr [...], stanowiąca własność Województwa Podlaskiego, jest w użytkowaniu wieczystym Specjalistycznego Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., a więc podmiotu o statusie prawnym cechującym się licznymi prawnymi, funkcjonalnymi, majątkowymi i organizacyjnymi (właścicielskimi) powiązaniami z podmiotem go tworzącym – Województwem Podlaskim.
Wyjaśnić należy, że szpital psychiatryczny w S. jest niebędącym przedsiębiorcą podmiotem leczniczym, działającym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Dz. U. z 2026 r. poz. 156, dalej: "u.d.l."). Z Krajowego Rejestru Sądowego szpitala (nr [...]) wynika, że pierwotnym podmiotem, który utworzył szpital (jeszcze przed reformą – zob. szerzej A. Zemke-Górecka, Relacje SPOZ i organu założycielskiego [w:] Status prawny samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jego prywatyzacja, Warszawa 2010) był Wojewoda Suwalski. Z wpisu w KRS wynika również, że organem sprawującym nadzór jest Samorząd Województwa Podlaskiego (zob. Rubryka 6 i 7 KRS). Z aktualnego statutu szpitala, uchwalonego nota bene przez Sejmik Województwa Podlaskiego, wynika zaś, że uprawnienia podmiotu tworzącego wykonuje Województwo Podlaskie (tekst jedn. statutu – Dz. Urz. Woj. Podl. z 25 kwietnia 2024 r., poz. 2248).
Co istotne, ze statutu szpitala oraz u.d.l. wynikają liczne uprawnienia właścicielskie oraz nadzorcze tej jednostki samorządu terytorialnego, na czele z prawem do utworzenia oraz likwidacji SPZOZ (art. 50a ust. 1 oraz art. 60 u.d.l.), wyposażenia szpitala w majątek, którego źródłem jest mienie publiczne (art. 50a ust. 3 pkt 3 u.d.l.), czy też uchwalania statutu oraz wszelkich jego zmian. W zakresie powiązań oraz zależności szpitala od Województwa odnotować należy również, że Zarząd Województwa Podlaskiego i Marszałek Województwa Podlaskiego wykonują w stosunku do Dyrektora zastrzeżone przepisami prawa czynności z zakresu prawa pracy (§ 6 statutu). Z ustawy wynika, że podmiot tworzący ogłasza konkurs na stanowisko kierownika (art. 49 ust. 2 u.d.l.), a w sytuacji opisanej w art. 49 ust. 4 u.d.l. nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej. Ponadto Rada Społeczna (organ inicjujący i opiniodawczy dla organów Województwa Podlaskiego oraz organ doradczy Dyrektora) jest powoływana i odwoływana przez Zarząd Województwa Podlaskiego. Marszałek Województwa Podlaskiego lub osoba przez niego wyznaczona jest też przewodniczącym Rady Społecznej (§ 8 statutu oraz art. 48 ust. 6 u.d.l.). Zarząd Województwa Podlaskiego zatwierdza roczne sprawozdanie finansowe (§ 11 ust. 7 statutu). Z kolei w zakresie gospodarowania mieniem warto zauważyć, że zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący (art. 54 ust. 2 u.d.l.). Zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych (ust. 3). Ponadto czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący (ust. 5). Wspomnieć wypada też chociażby o obowiązkach sprawozdawczych wobec podmiotu tworzącego oraz jego uprawnieniach w zakresie zatwierdzania programu naprawczego (art. 59b u.d.l.), uprawnieniach w odniesieniu do przekształceń (art. 73 i nast. u.d.l.). Likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez podmiot tworzący wiąże się m.in. z przejęciem jego zobowiązań i należności (art. 61 oraz 68 u.d.l.). Podmiot tworzący sprawuje także nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (art. 121 u.d.l.), który to nadzór może skutkować nawet rozwiązaniem z kierownikiem stosunku pracy albo umowy cywilnoprawnej.
Wskazać trzeba również, że szpital w S. jest (wojewódzkim) zakładem administracyjnym (publicznym) – por. A. Zemke-Górecka, SPZOZ w roli zakładu publicznego [w:] Status prawny samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jego prywatyzacja, Warszawa 2010, LEX/el., a w ocenie Sądu także wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną oraz wojewódzką osobą prawną w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (zob. komentarze do art. 8 oraz 47 [w:] Samorząd województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2023, LEX/el.). SPZOZ stanowi w pełni własność publiczną, bez prawnej możliwości udziału podmiotów prywatnych.
W ocenie Sądu opisany szczegółowo prawno-majątkowy status szpitala psychiatrycznego w S. wyklucza uznanie, że w sprawie niniejszej można bezrefleksyjnie zastosować opisane wcześniej stanowisko judykatury w zakresie braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddanej następnie podmiotowi trzeciemu w użytkowanie wieczyste, bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Zasada ta nie może mieć bowiem zastosowania w tego rodzaju specyficznej konfiguracji podmiotowej, w której użytkownikiem wieczystym jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, będący jednostką organizacyjną podmiotu tworzącego (tu: Województwa), który to podmiot jest jednocześnie właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym. Okoliczność ta nie stanowi sama w sobie przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.
Rację ma Wojewoda, że organ administracji rozpatrujący sprawę o zwrot nieruchomości nie ma podstaw prawnych do unieważnienia umowy użytkowania wieczystego pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym. Takiego uprawnienia nie ma rzecz jasna również sąd administracyjny. Niemniej jednak opisana powyżej prawno-organizacyjna podległość SPZOZ wobec Województwa przekonują, że ewentualne doprowadzenie przez jej strony do ustania stosunku prawnego przedmiotowej umowy (w części odnoszącej się do spornej działki nr [...] o pow. 2,4618 ha) nie powinna nastręczać prawnych oraz faktycznych problemów. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że SPZOZ w S. pozostaje w ścisłej zależności od Województwa Podlaskiego.
Odnotować należy, że do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości już raz doszło, w 2020 r., właśnie na rzecz szpitala psychiatrycznego. Wcześniej bowiem użytkownikiem wieczystym była Wyższa Szkoła S., obecnie w likwidacji (zob. treść zupełną księgi wieczystej nr [...], Podrubryka 2.4.5 oraz Rubryka 2.8, w której widnieje "Umowa sprzedaży oraz oświadczenie o ustanowieniu hipoteki" z 8 czerwca 2020 r.). Wprawdzie zgodnie z art. 54 u.d.l. wymóg zgody podmiotu tworzącego dotyczy wyłącznie czynności zbycia, wydzierżawienia, wynajęcia, oddania w użytkowanie oraz użyczenia aktywów trwałych, to jednak nie jest możliwe, aby do zakupu prawa użytkowania wieczystego o tak znacznej wartości SPZOZ nie musiał wówczas (w 2020 r.) dysponować stosownymi upoważnieniami czy też zgodą właściwych organów Województwa Podlaskiego. Przekonanie Sądu potwierdzają również informacje prasowe (zob. https://augustow.naszemiasto.pl/szpital-psychiatryczny-w-suwalkach-wladze-wojewodztwa/ar/c1-8374868).
Niewykluczone jednak, że do czasu ustania stosunku prawnego umowy użytkowania wieczystego, a więc przywrócenia "pełnego władania" nieruchomością przez Województwo, konieczne będzie zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 136 [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026).
Sąd stwierdza zatem, że nieuprawnione i niemające oparcia w przepisach prawa było uznanie a priori przez Wojewodę, że działka o nr [...] nie może zostać zwrócona z tego powodu, że jej obecnym użytkownikiem wieczystym jest szpital wojewódzki w S.
W stosunku do działki nr [...] istnieje konieczność zbadania przesłanek zbędności, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Należy przeprowadzić postępowanie na okoliczność, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia ww. działki, stanowiącej część pierwotnej działki o nr 363/2, wywłaszczonej decyzją z 1974 r. Nie ma sporu co do tego, że celem wywłaszczenia była budowa Szpitala Powiatowego w S. przy ul. [...].
Zresztą dostrzec trzeba, że ocena przesłanek zwrotowych została przez Prezydenta przeprowadzona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wszak opierając się na materiale zgromadzonym jeszcze w roku 2007, jak również na samodzielnie poczynionych ustaleniach, wskazał na stronie 6 swojej decyzji, że: "Działki te położone są w kompleksie zagospodarowanych i ogrodzonych obiektów szpitalnych, znajdują się tam pawilony szpitalne, utwardzone dojazdy, miejsca parkingowe, urządzony teren rekreacyjny, mała architektura. Ponadto znajdują się na nich sieci podziemnej infrastruktury technicznej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że cel wywłaszczenia nieruchomości tj. budowa obiektów szpitalnych w S. przy ul. [...] został osiągnięty." Przy czym podkreślić trzeba, że Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia trafności powyższego stanowiska Prezydenta co do braku wystąpienia przesłanek zwrotowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została – w części omówionej powyżej – podjęta z naruszeniem art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a tym samym musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
W zakresie postępowania dowodowego Sąd odnotowuje, że organ I instancji pomimo podjętych prób nie odzyskał akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 6 listopada 2008 r. Niemniej jednak Prezydent powinien rozważyć dalsze kroki w celu ich odzyskania lub odtworzenia, albowiem akta te mogą mieć znaczenie przy ocenie przesłanek związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przypomnieć trzeba, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ powinien w sposób adekwatny do potrzeb sprawy ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy, którymi kierował się organ, powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Sąd przyznaje rację zarzutowi z pkt I.1) skargi. Istotnie, na mocy ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 29 lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z 14 września 2015 r., stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z 6 listopada 2008 r. – w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 2,5732 ha. Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej działa ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że od chwili wydania decyzji objętej uchyleniem są one nieważne, a związane z nimi skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki) również przestają obowiązywać wstecznie. A zatem wszczęte z wniosku W. K. w roku 2007 postępowanie administracyjne nie zakończyło się, w odniesieniu do działki nr [...], żadną decyzją administracyjną, postanowieniem lub ugodą administracyjną. Tym samym w ocenie Sądu od chwili wydania ostatecznej decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowanie w tym zakresie niejako wróciło do stanu sprzed wydania decyzji i trwa nadal. Wskutek stwierdzenia nieważności sprawa administracyjna materialna odżywa, ponieważ zamykająca ją czynność procesowa (decyzja) zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji organ właściwy, który nie kontynuuje postępowania w sprawie po stwierdzeniu nieważności decyzji, pozostaje w bezczynności (zob. szerzej S. Gajewski, Niektóre skutki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Uwagi na marginesie art. 158 § 1 k.p.a., PPP 2013, nr 7-8, s. 94-103). Decyzja stwierdzająca nieważność innej wcześniej wydanej decyzji administracyjnej jest decyzją kasacyjną, a zatem po jej wydaniu musi nastąpić podjęcie nowej decyzji – rozstrzygającej sprawę co do istoty, względnie umarzającej postępowanie administracyjne (tak W. Chróścielewski, komentarz do art. 156 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Krawczyk, Warszawa 2025, a także uchwały NSA z 23 października 2000 r., OPK 12/00 oraz OPK 11/00, jak również). Tymczasem od 29 lipca 2016 r. do chwili złożenia w sierpniu 2023 r. "wniosku" (nazwanego w skardze ponagleniem) przez J. K., będącego następcą prawnym W. K., organy nie podjęły w sprawie żadnych czynności w celu rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej działki o nr [...]. W oczywisty sposób stanowi to o naruszeniu przez Prezydenta przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych (art. 35 i 36 k.p.a.), a także zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 748 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które obejmują kwotę uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi w kwocie 200 zł, koszt zastępstwa procesowego przez adwokata (480 zł) oraz 68 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictw.
Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. Przede wszystkim organy przeprowadzą postepowanie administracyjne w celu ustalenia, czy w odniesieniu do działki o nr [...] zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 § 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. W tym aspekcie organ przeanalizuje zasadność argumentów Skarżących, zawartych m.in. w uzasadnieniu skargi do sądu. Następnie organ wyda stosowną decyzję merytoryczną.