II SA/BK 15/23

II SA/Bk 15/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2022 r. znak [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego na działce o nr geod. [...] w miejscowości U., gm. Ł., pow. b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 25 lutego 2022 r. do Starosty B. wpłynęło zgłoszenie T.K. (dalej jako inwestor czy skarżący) dotyczące budowy budynku gospodarczego, drewnianego o wymiarach 7 m x 5 m na działce o nr ewid. [...] w miejscowości U., gm. Ł., pow. b. Do zgłoszenia Inwestor dołączył: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę zasadniczą, szkice budynku oraz zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w Ł. o przeznaczeniu działki inwestycyjnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...], Starosta B. nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentacji. W dniu 21 marca 2022 r. Inwestor uzupełnił dokumenty wskazane w postanowienia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] Starosta B. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej powoływana jako P.b.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego na działce o nr geod. [...] w miejscowości U., gm. Ł., pow. b., bowiem w jego ocenie przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 1997 r. (Dz. Urz. Województwa B. Nr [...] z [...] czerwca 1997 r., zwanego dalej planem miejscowym). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że przedmiotowa działka leży na terenie rolniczym, którego podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, a na tym terenie dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 27 ust. 7 planu miejscowego realizację m.in. budynków gospodarczych przeznaczonych na potrzeby ludności wiejskiej i rolnictwa. Zamierzona inwestycja znajduje się jednak na działce położonej w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego, ponadto przez jej teren przebiegają sieci infrastruktury technicznej, w tym napowietrzna linia energetyczna wysokiego napięcia. Jak wynika natomiast z § 27 ust. 7 planu miejscowego na terenach upraw polowych, w zakresie ich ochrony przyjmuje się za celowe utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zachowaniem dotychczasowych form użytkowania i kierunków produkcji, szczególnie na obszarach stanowiących otulinę Narwiańskiego Parku Narodowego. Starosta B. wywiódł, że na przedmiotowym terenie nie przewiduje się budowy budynków gospodarczych, gdyż zgodnie z planem miejscowym działka przeznaczona jest pod uprawy polowe oraz dla potrzeb ludności wiejskiej i rolnictwa, a na działce tej nie ma istniejącej zabudowy zagrodowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący podnosząc, że w jego ocenie planowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rolnik powinien mieć możliwość budowy na swojej działce budynku niezbędnego do złożenia narzędzi rolniczych, sporządzenia ciepłego posiłku, odpoczynku, czy też schronienia się przed opadami deszczu. Skarżący podniósł, iż jest kwalifikowanym rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne. Do odwołania dołączył kopię zaświadczenia o ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego oraz kopię wniosku zgłoszeniowego swojej matki z dnia 10 października 2017 r., dotyczącego altanki krytej blachą na działce sąsiedniej względem działki inwestycyjnej.
Dnia 09 sierpnia 2022 r. do organu odwoławczego wpłynęło uzupełnienie materiału dowodowego skarżącego, w którym zwrócił się do Starosty B. o przyjęcie mapy zasadniczej jako dowód, iż organ I instancji nie wniósł sprzeciwu do obiektów budowlanych na działce sąsiedniej o nr geod. [...], należącej do rodziców Inwestora.
Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. organ odwoławczy nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, w zakresie wskazanym w tym postanowieniu. Nadto pismem z dnia [...] września 2022 r. znak: [...] organ II instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z prośbą o ustalenie, jakie obiekty budowlane istnieją na przedmiotowej działce (o nr geod. [...]) oraz na działce sąsiedniej o nr geod. [...] oraz o informacje, w jaki sposób te obiekty budowlane są obecnie użytkowane.
W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego skarżący w dniu 19 września 2022 r. wyjaśnił, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest mu niezbędny jako rolnikowi, jednocześnie wskazał, że na tym etapie nie posiada siedliska, ale w przyszłości planuje je utworzyć. Wyjaśnił także, że do planowanego budynku zamierza doprowadzić światło. Ponadto skarżący wskazał, że budynek będzie niewielki i wykonany z drewna z rozbiórki, roboty budowlane będą wykonane czynem gospodarczym, a budynek nie będzie trwale związany z gruntem. Natomiast dach budynku będzie dwuspadowy pokryty dachówką.
Dnia 04 października 2022 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wraz z kopią protokołu kontroli działek (o nr geod. [...] i [...] w miejscowości U., gm. Ł.) z dnia 29 września 2022 r. Ustalono, iż na działce o nr geod. [...] znajdują się dwa budynki gospodarcze oraz wiata, a na działce o nr geod. [...] nie znajdują się żadne obiekty budowlane.
Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. znak: [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda wyjaśnił, że złożenie właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych inicjuje określone działania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten ma obowiązek zweryfikować zgłoszenie według określonych kryteriów. Udzielenie pozwolenia na budowę lub kwestia dopuszczalności zrealizowania przedsięwzięcia na podstawie zgłoszenia są rozpatrywane w ramach realizacji przez organ administracji powierzonych mu obowiązków. Złożone zgłoszenie musi spełniać określone wymogi stawiane mu przez przepisy prawa materialnego. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 P.b., w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 2a pkt 1-3 P.b. należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Powyższe dokumenty pozwalają organowi na dokonanie oceny czy zamierzone roboty budowlane mogą być wykonywane na podstawie zgłoszenia czy jednak są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji - zgodnie z art. 30 ust. 5c P.b.
Podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, jest ocena, czy zgłoszenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, kiedy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Argumentując swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie treści planu miejscowego i niezgodności planowanej inwestycji z jego zapisami. Podkreślił, że teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna oznaczony jest w miejscowym planie symbolem R, RZ. Zgodnie z § 17 ust. 1 i 2 planu miejscowego, obszar ten stanowi tereny rolne. Na ww. terenie dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 27 ust. 7 planu miejscowego realizację m.in. budynków gospodarczych przeznaczonych na potrzeby ludności wiejskiej i rolnictwa. Jak wynika natomiast z § 27 ust. 7 planu miejscowego na terenach upraw polowych, w zakresie ich ochrony przyjmuje się za celowe utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zachowaniem dotychczasowych form użytkowania i kierunków produkcji (...) szczególnie na obszarach stanowiących otulinę Narwiańskiego Parku Narodowego. Przez teren przedmiotowej działki przebiegają również sieci infrastruktury technicznej, w tym istniejąca linia energetyczna wysokiego napięcia WN 110kV.
Analiza załącznika graficznego do planu miejscowego wykazała, że działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] położona jest w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego. Powyższy fakt wynika także z Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 01 lipca 1996 r. w sprawie utworzenia Narwiańskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 77, poz. 368). Dodatkowo jak wynika z przedłożonej przez inwestorów mapy zasadniczej, na której wskazano lokalizację zgłoszonego obiektu, działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] stanowi zadrzewione i zakrzewione grunty rolne oznaczone symbolami RV, ŁV, LsV oraz – Lzr-ŁV. Działka ta nie jest działką zabudowaną. Przyjąć zatem należało, że na działce inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] położonej w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego brak jest możliwości realizacji budynku gospodarczego. Uchwałodawca bowiem dopuścił możliwość zabudowy obszarów rolnych oznaczonych w planie miejscowym symbolem R, RZ, jednak z wyjątkiem terenów rolnych położonych w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego, na których szczególnie przewiduje się utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej i z wyraźnym wskazaniem dotychczasowego ich użytkowania. Zatem na terenie działki inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] położonej w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego plan miejscowy nie przewiduje zmian dotychczasowego użytkowania ww. działki, a wręcz nakazuje zachowanie istniejących gruntów rolnych i leśnych i wykorzystanie ich jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu inwestora, planowana realizacja obiektu budowlanego, nazwanego budynkiem gospodarczym, na terenie położonym w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego jest niezgodna z przeznaczeniem terenu wskazanym w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym zakresie organ powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 572/22, w którym oddalono skargę na decyzję Wojewody P. utrzymującego sprzeciw do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce objętej tym samym miejscowym planem, podobnie jak działka skarżącego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ podkreślił, iż plan miejscowy na terenach rolnych dopuszcza realizację m.in. budynków gospodarczych, na potrzeby ludności wiejskiej i rolnictwa, ale nie na działkach, które leży w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego. Mając na względzie deklarację inwestora, iż jest on rolnikiem, organ stwierdził, iż budowa budynku gospodarczego, zgodnie z zapisami planu miejscowego, jest możliwa na terenach oznaczonych w planie jako rolne, ale nie dotyczy to działki o nr geod. [...], położonej w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego, gdzie przewidziano utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej (.,.), bez możliwości ich zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody P. złożył inwestor – T.K. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:
1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., dotyczącą braku dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia oraz braku dowodu na niemożliwość posadowienia przez rolnika na działce inwestycyjnej budynku gospodarczego;
2) art. 9 k.p.a., dotyczącego zbyt długiego i przewlekłego czasu prowadzenia postępowania oraz wyznaczenia zbyt krótkiego czasu Inwestorowi na możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgłoszonych żądań;
3) art. 77 k.p.a., dotyczącego braku wyjaśnienia przez Wojewodę P. dowodów przedstawionych w toku postępowania przez organ nadzoru budowlanego, który stwierdził istnienie obiektów budowlanych na działce sąsiedniej (o nr geod. [...]) do działki inwestycyjnej, wybudowanych również na podstawie zgłoszenia;
4) art. 107 § 3 k.p.a. oraz faktu, iż organ nie przeprowadził dowodu, który potwierdzałby brak możliwości posadowienia budynku gospodarczego w otulinie w/w Parku Narodowego ze względu na zabudowania na nieruchomości sąsiedniej.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze podniósł, iż utrzymanie sprzeciwu wynikało z przepisów prawa miejscowego, które organ musiał uwzględnić, zaś skarżący na każdym etapie postępowania miał możliwość zapoznania się i wypowiedzenia w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie naruszono art. 10 k.p.a. Ponadto fakt stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego istnienia obiektów budowlanych na działce sąsiedniej o nr geod. [...] nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszego postępowania, ponieważ obiekty te nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreślił także, że działka skarżącego nie jest zabudowana, a zatem grunty rolne niezabudowane, wykorzystywane rolniczo nie mogą być uznane za działkę siedliskową, na której można posadowić budynek gospodarczy.
Ponadto na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. uzupełniono skargę w formie pisma procesowego, podtrzymując zarzuty podniesione wcześniej. Jednocześnie do pisma tego dołączoną dokumenty – w ocenie pełnomocnika skarżącego – potwierdzającego stanowisko zawarte w skardze, w tym pismo z Narwiańskiego Parku Narodowego z dnia 29 listopada 2022 r. w zakresie tego, czy m.in. działka skarżącego oraz działka sąsiednia (rodziców inwestora) znajdują się w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego, a także w zakresie usytuowania na tych działkach budynku gospodarczego. Ponadto dołączono zapisy miejscowego planu z 1997 r., a także uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie jego zmiany (k. 27-55). Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik skarżącego (jego matka) potwierdził, że na działce sąsiedniej została w 2017 r. zrealizowana wiata i budynek gospodarczy, a organy wówczas nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń. Posiadała ona wówczas jeszcze inne nieruchomości, na których były budynki mieszkalne i gospodarcze, a także użytkowała grunty rolne. Zdaniem pełnomocnika również inwestor – jej syn, nie tylko jest rolnikiem oraz posiada inne zabudowania w ramach zabudowy siedliskowej, a udzielając odpowiedzi organowi odwoławczemu błędnie wskazano, że nie posiada siedliska rolniczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, zaś organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i na tej podstawie zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego i procesowego. Zarzuty podniesione w skardze i jej uzupełnieniu nie podważają zatem legalności zaskarżonych decyzje.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody P. z [...] listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego na działce o nr geod. [...] w miejscowości U., gmina Ł., powiat b.
Wskazać należy na wstępie, że z uwagi na tożsamość stanów faktycznych i argumentację skarżącego oraz zagadnienia prawne, uzasadnienie niniejszego wyroku podziela argumentację zawartą w wyroku wydanym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w dniu 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 572/22, również dotyczącym wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych dotyczących budowy budynku gospodarczego w miejscowości U., gm. Ł., pow. b., na nieruchomości, które objęta jest tym samym planem miejscowym oraz znajduje się w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego (wyrok nieprawomocny).
W uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z podnoszonym w skardze przepisem art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Z powyższego wynika, że aby móc zastosować powyższy przepis koniecznym jest ustalenie, że zgłoszenie dotyczy obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, stanowiącego uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zatem wolą ustawodawcy było ograniczenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jak również zgłoszenia przewidzianych w nim inwestycji wyłącznie do terenów działki siedliskowej, co związane jest z faktem, że w ramach działki siedliskowej wskazane obiekty mają znacznie mniejszy zasięg oddziaływania.
Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należało ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że działka inwestycyjna skarżącego nie może być uznana za działkę siedliskową, bowiem mimo, że jest działką częściowo rolną, nie jest zabudowana.
Wskazać należy, jak słusznie wskazuje strona skarżąca, że w obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej. W ocenie sądu, za definicję legalną pojęcia "zabudowa zagrodowa" nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, zwanych dalej warunkami technicznymi), nie ma bowiem żadnych podstaw, aby dla tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu przyjąć bezwzględny zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma bowiem taki zakres określony i może nim obejmować jedną ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynikać z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono, w systemie wszystkich aktów normatywnych. Zakres zastosowania definicji legalnej wynika w zasadzie w hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski: Polski język prawny, Wybrane zagadnienia, Warszawa 2006).
Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., a przepis ten nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Ponadto z treści § 3 wskazywanego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o (...)". Z tych względów, w ocenie sądu, wyjaśnienie pojęcia "zabudowa zagrodowa" w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, Lex nr 302565).
Za działkę siedliskową nie można zatem uznawać każdego gruntu rolnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego danego inwestora, szczególnie w sytuacji, gdy jest położony w sąsiedztwie innych działek zabudowanych. Okoliczność zatem podnoszona na rozprawie, że skarżący jest rolnikiem (co jest niekwestionowane przez organy) i posiada siedlisko (w bliżej nieokreślonym miejscu, podobnie jak jego pełnomocnik – matka) nie ma de facto żadnego znaczenia w sprawie.
Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 461) w art. 2 pkt 2 definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha". Z przywołanych definicji wynika, że gospodarstwo rolne stanowią określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Działka siedliskowa może być zatem elementem składowym gospodarstwa, natomiast nie każdy użytek rolny, w szczególności niezabudowany, może być utożsamiany z działką siedliskową.
Zdaniem Sądu wobec wspomnianego już wcześniej braku legalnych definicji pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, wg których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Przy takim rozumieniu tych pojęć - odpowiadającym ich znaczeniu potocznemu i funkcjonalnemu - oraz przy uwzględnieniu kryteriów racjonalnych należy przyjąć, że działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 października 2009 r., II SA/Wr 215/09, wyrok WSA w Opolu z 24 stycznia 2013 r., II SA/Op 579/12, CBOSA).
Podkreślić należy, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (sygn. akt III CZP 12/69, opubl. OSNC 1970 r., Nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, a korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Samo jego przeznaczenie w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza też towarowej produkcji rolnej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1984 r., sygn. akt III CZP 22/84, opubl. OSNC 1985 r., Nr 1, poz. 8). Z powyższych orzeczeń Sądu Najwyższego, stanowiących przecież dorobek orzeczniczy, którego nie sposób pominąć, jednoznacznie wynika, że siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Z kolei NSA w wyroku z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11 wskazał, że "istniejącym siedliskiem rolnym", jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że działka inwestycyjna skarżącego o nr ewid. gr. [...] jest działką niezabudowaną, sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako działka inwestycyjna stanowiąca zadrzewione i zakrzewione grunty rolne oznaczone symbolami RV, ŁV, LsV oraz – Lzr-ŁV. Dlatego też, mimo iż działka ta może wchodzić w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, nie może być uznana za działkę siedliskową, a w konsekwencji nie może mieć do niej również zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. zwalniający inwestora z obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia wybudowania określonego budynku gospodarczego.
Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, które - jak określa to art. 1 tej regulacji normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W art. 28 ust. 1 P.b ustawodawca jako zasadę przyjął, że roboty budowlane, jakim są - zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy - działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Wymienione przepisy zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji.
Podkreślić także należy, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 P.b. nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje bowiem analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy bądź przyjmuje je milcząco, uznając, że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia albo wnosi sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 P.b. właściwy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw m.in. wówczas, kiedy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
W rozpatrywanej sprawie, organy obu instancji wypełniając dyspozycję ustawodawcy zawartą w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. wniosły sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wybudowania budynku gospodarczego na działce o nr geod. [...] w miejscowości U., gm. Ł., pow. b. z uwagi, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji dostrzegły niezgodność zgłoszonego zamierzenia z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Ł. (Dz. Urz. Województwa B. Nr [...], poz. [...] z [...] czerwca 1997 r.). Zgodnie z zapisami planu miejscowego, teren na którym znajduje się działka inwestycyjna skarżącego oznaczony jest symbolem R, RZ. Zgodnie z § 17 pkt 1 i 2 planu miejscowego, obszar ten stanowi tereny rolne, zaś podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe. Na ww. terenie dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 27 pkt 2, 3 i 7 planu miejscowego realizację dla potrzeb ludności wiejskiej i rolnictwa następujących urządzeń: stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych, budynków służących przetwórstwu rolno-spożywczemu, budynków dla potrzeb produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Jak wynika natomiast z § 27 pkt 7 planu miejscowego na terenach upraw polowych, w zakresie ich ochrony przyjmuje się za celowe utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zachowaniem dotychczasowych form użytkowania i kierunków produkcji – przy jednoczesnej inspiracji na rzecz rolnictwa ekologicznego, szczególnie na obszarach stanowiących otulinę Narwiańskiego Parku Narodowego.
W ocenie Sądu, ustalenia i rozważania organów w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło podjęcia właściwych decyzji w postaci sprzeciwu.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że działka skarżącego leży w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1996 r. w sprawie utworzenia Narwiańskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 77, poz. 368). Dodatkowo jak wynika z przedłożonej mapy zasadniczej, na której wskazano lokalizację zgłoszonego obiektu, działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] stanowi zadrzewione i zakrzewione grunty rolne oznaczone symbolami RV, ŁV, LsV oraz – Lzr-ŁV. Działka ta nie jest działką zabudowaną i zgodnie z zapisami planu miejscowego położona jest na terenach rolnych, których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe. Z powyższego wynika, że wyjątek wskazany w § 17 pkt 2 ppkt 2 lit. a miejscowego planu, dopuszczający lokalizację budynków gospodarczych, nie dotyczy działki inwestycyjnej skarżącego, bowiem ta jest przeznaczona jako tereny rolne i leśne, z zachowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i z zachowaniem dotychczasowych form i kierunków produkcji. Tym samym, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że na działce skarżącego nie jest dopuszczalne posadowienie budynku gospodarczego. Podkreślić przy tym należy, że działka skarżącego częściowo jest również łąką (co wynika z oznaczenia symbolami), zaś jak wynika z § 27 pkt 7 ppkt 3 planu miejscowego za celowe przyjmuje się utrzymanie na terenach łąkowych naturalnego użytkowania łąkowo – pastwiskowego z lokalnymi skupiskami wysokiej zieleni łągowej.
Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na analizowanym obszarze, uchwalone w 1997 r. dopuszczają zabudowę budynkami gospodarczymi na potrzeby ludności wiejskiej i rolnictwa, co w przypadku skarżącego mogłoby mieć zastosowanie, ale nie w sytuacji gdy teren ten znajduje się w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego, co wyklucza § 27 pkt 7 planu miejscowego. Jest to bowiem akt obowiązujący, stanowiący prawo miejscowe. Oznacza to, że zarówno organy jak i sąd administracyjny, oceniając legalność zakwestionowanych decyzji są zobowiązane do przestrzegania jego zapisów i oceny, czy planowana przez skarżących inwestycja – wybudowanie budynku gospodarczego - na danym obszarze jest dopuszczalne. Analiza i wykładnia obowiązujących zapisów § 17 pkt 1 i 2 w zw. z § 27 pkt 7 planu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że działka skarżącego jest przeznaczona na uprawy polowe i ma służyć utrzymaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że gleba na działce jest niskiej jakości – w większości klasy V i w większości działka ta porośnięta jest drzewami i krzewami. Dla oceny legalności zaskarżonych decyzji najważniejsze znaczenie ma jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a to jest zapisane w sposób jasny i precyzyjny. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, jakoby organy dokonały nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem pozbawienia skarżącego możliwości zabudowy jego działki, zaś przedłożone do akt zaświadczenia z Urzędu Miejskiej w Ł. z 2015 r. oraz 2022 r. zawierające odmienne stanowiska nie odnoszą się wprost do tej kwestii i nieuwzględniają okoliczności położenia w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego i wynikających z tego odmienności, zawartych w przepisach szczegółowym miejscowego planu. Okoliczność braku możliwości wybudowania budynku gospodarczego na działce skarżącego wprost została potwierdzona w piśmie, które zostało dołączone do uzupełnienie skargi, w którym Dyrektor Narwiańskiego Parku Narodowego wprost podzielił stanowisko organów zawarte w niniejszej sprawie m.in. co do nieruchomości [...] (działki skarżącego) (k. 29). Skarżący bowiem konsekwentnie podnosił, że organy nie ustaliły, nie wykazały, że przedmiotowa nieruchomość na pewno znajduje się w otulinie parku. W tym zakresie zwrócił się do Narwiańskiego Parku Narodowego z zapytaniem i w dniu 29 listopada 2022 r. otrzymał odpowiedź następującej treści: "zapisy tego dokumentu jednoznacznie wskazują, iż na wskazanych działkach możliwa jest zabudowa obszarów rolnych położonych w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego, na których przewiduje się utrzymanie gruntów rolnych i leśnych jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zachowanie dotychczasowych form użytkowania i kierunków produkcji. Interpretując ten zapis stwierdzić należy, iż plan miejscowy nie przewiduje możliwości zmiany dotychczasowego użytkowania działek, a wręcz nakazuje zachowanie istniejących gruntów rolnych i leśnych i wykorzystanie ich jako rolniczej przestrzeni produkcyjnej" (k. 29). Powyższa odpowiedź – udzielana na wniosek skarżącego – jest zatem tożsama ze stanowiskiem zajętym w przedmiotowej sprawie przez organy. Brak jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowej działce uniemożliwia wybudowanie budynku gospodarczego, nawet jeśli jest to związane z prowadzeniem przez skarżącego gospodarstwa rolnego.
Marginalnie należy przy tym podkreślić, że zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmian miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. (k. 50), dołączone do sprawy również z uzupełnieniem skargi mimo, że dotyczą częściowo również planu miejscowego z 1997 r. wskazanego w niniejszej sprawie, to żaden ze zmienianych przepisów nie dotyczy zagadnień, które stanowią przedmiot niniejszej sprawy. W związku z powyższym nie ma on żadnego wpływu na zapadłe decyzje i ich prawidłowość.
Sąd nie podziela także zarzutów skargi związanych z sugerowaną opieszałością Wojewody w załatwieniu sprawy czy też naruszeniem art. 10 k.p.a, poprzez zbyt krótki okres (5 dni) na zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Czynności podejmowane przez organ odwoławczy, w szczególności uzupełnienie zgromadzonych przez organ pierwszej instancji materiałów dowodowych były usprawiedliwione i wynikały w znacznej mierze z pism procesowych składanych przez skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z faktu zabudowy nieruchomości sąsiedniej (należącej do matki skarżącego) nie wynika, aby istniała możliwość zabudowania działki należącej do skarżącego (niezabudowanej), a prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym kierunku przez organ odwoławczy było zasadne i wynikało z argumentów podnoszonych przez skarżącego. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestia szybkości czy sprawności prowadzonego postępowania nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, zaś skarżący dostrzegając opieszałość organu miał możliwość złożenia ponaglenia a następnie skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, z którego to prawa nie skorzystał.
Odnosząc się natomiast do zarzutu nie odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii ustalonej przez organ nadzoru budowlanego (zleconej przez organ II instancji w niniejszym postępowaniu) tj. istnienia obiektów budowlanych na sąsiedniej działce o nr geod. [...] należącej do matki skarżącego należy uznać, że nie miało to istotnego wpływu na wynik zaskarżonego postępowania, ponieważ w/w obiekty budowlane nie były przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę. Wojewoda P. oparł się w przedmiotowej sprawie na obowiązujących przepisach prawa i na ich podstawie podjął rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy sprzeciw organu I instancji. Sąd przy tym zobligowany jest zaakcentować, że zgłoszenie dokonane przez D.K. w dniu 10 października 2017 r. dotyczące działki nr [...], dotyczyło wykonania na niej wiaty o wymiarach 8,30x5,40 i altanki o wymiarach 4x7,80. Jak wynika z twierdzeń skarżącego oraz jego pełnomocnika, w tym zakresie organ nie zgłosił sprzeciwu, co ich zdaniem potwierdza, że również skarżący może wykonać na swojej nieruchomości - położonej obok - budynek gospodarczy. Obie te nieruchomości znajdują się bowiem w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego. Należy jednakże zwrócić uwagę, że PINB w B. w trakcie kontroli dokonanej w dniu [...] września 2022 r. (na wniosek organu odwoławczego) ustalił, że na nieruchomości [...] znajdują się 2 budynki gospodarcze, wiata oraz utwardzenie terenu. Powyższe w zestawieniu, z przedłożonym w/w zgłoszeniem wskazuje, iż należy domniemywać, że w dacie dokonania zgłoszenia wykonania wiaty i altanki przez pełnomocnika skarżącego tj. w 2017 na działce tej musiał znajdować się inny budynek gospodarczy. Zgłoszenie bowiem dotyczyło dwóch obiektu budowlanych, zaś na działce tej znajdują się trzy takie obiekty. To wskazuje, że w sytuacji istnienia na działce nr [...] budynku gospodarczego organ architektoniczny, nie złożył sprzeciwu, albowiem nieruchomość tak posiadała już zabudowę. Czy i w jakich okolicznościach powstał drugi budynek gospodarczy – nieobjęty zgłoszeniem – nie stanowi to przedmiotu niniejszego postępowania, a jedynie potwierdza stanowisko zajęte w niniejszej sprawie, że brak zabudowy działki nr [...], użytkowanej rolniczo i położonej w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego wykluczał możliwość niezgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji. Fakt położenia działki inwestycyjnej w otulinie Parku Narodowego organy oparły na analizie załącznika graficznego planu miejscowego oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 01 lipca 1996 r. w sprawie utworzenia Narwiańskiego Parku Narodowego. (Dz. U. Nr 77, poz. 368).
Podkreślić końcowo należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie mogą zatem rozstrzygać spraw w oparciu o zasady współżycia społecznego ani zasady słuszności. Organ zaś w uzasadnieniu decyzji wskazał, z uwagi na jakie przepisy prawa – treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zmuszony był do podtrzymania sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. Zatem ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności polegającego na zakazie możliwości zabudowy posiadanej działki, mimo bycia rolnikiem czy też ewentualnie posiadania siedliska na innej nieruchomości (okoliczność niepotwierdzona), w oparciu o brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza norm konstytucyjnych.
Konkludując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić Wojewodzie P., że nie rozpatrzył całego posiadanego materiału dowodowego, czy też błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie. Organ szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.