II SA/Bk 1495/25

II SA/Bk 1495/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 295
art. 12a ust.1  i 2, art. 12b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 52 i art. 54
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. w W. na decyzję Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku z dnia 1 lipca 2025 r. nr PD-9/25/ZG w przedmiocie przebywania w strefie nadgranicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tut. Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 1 lipca 2025r. nr PD-ZG-II.440.10.2025 Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant PO SG") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Białowieży (dalej: "Komendant PSG") z dnia 12 maja 2025 r., którą odmówiono pracownicy Stowarzyszenia I. w W. (dalej: "Stowarzyszenie") wydania zezwolenia na przebywanie na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej.
Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 14 marca 2025 r. do organu wpłynął wniosek członków zarządu Stowarzyszenia I. w W. dotyczący wydania zezwolenia na przebywanie w terminie 11 marca 2025r. do 9 czerwca 2025r. przez pracownicę Stowarzyszenia – A. C. w strefie objętej zakazem przebywania na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 marca 2025r. w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi (Dz.U. 2025 poz.281, dalej w skrócie: "rozporządzenie").
W uzasadnieniu wnioskodawca przedstawił, że Stowarzyszenie I. jest organizacją pozarządową, której statutowym celem jest miedzy innymi działanie na rzecz przestrzegania praw człowieka. Ponadto we współpracy z innymi organizacjami, mieszkańcami pogranicza oraz wolontariuszami działającymi w ramach G., stowarzyszenie monitoruje sytuacje na pograniczu i wspiera działania humanitarne na granicy polsko- białoruskiej. Dalej wnioskodawca wyjaśnił, że udzielanie pomocy humanitarnej polega na dostarczaniu potrzebującym osobom wody. jedzenia oraz ubrań i obuwia. Ponadto pracownicy - wolontariusze stowarzyszenia, w nagłych wypadkach, udzielają pierwszej pomocy przedmedycznej. Pracownicy stowarzyszenia udzielają również wsparcia prawnego osobom deklarującym wolę ubiegania się o ochronę międzynarodową. Działalność stowarzyszenia w obszarze praw człowieka polega na monitorowaniu ich przestrzegania przez władze publiczne, podnoszenia świadomości prawnej społeczeństwa oraz udział w debacie publicznej. Dalej wnioskodawca wskazał, iż stowarzyszenie od czasu kryzysu na granicy polsko-białoruskiej, uczestniczyło w opracowywaniu raportów dotyczących sytuacji na pograniczu. Kontynuując wnioskodawca zauważył, iż dostęp do przedmiotowej strefy pozwala na prowadzenie obserwacji działań organów państwowych na tym obszarze, co jednocześnie stanowi realizację społecznego prawa do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, przewidzianego w art. 54 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Wnioskodawca wyznaczył do realizacji zadań A. C. uszczegóławiając, że została ona oddelegowana do wsparcia realizacji działań pomocy humanitarnej na granicy polsko- białoruskiej, a także monitorowania sytuacji na pograniczu ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji dotyczących małoletnich cudzoziemców, w tym małoletnich cudzoziemców bez opieki. Wnioskodawca dodał, iż realizacja powyższego może się wiązać z koniecznością przebywania na terenie strefy objętej czasowym zakazem przebywania. Dalej wnioskodawca wyjaśnił, iż wprowadzenie przedmiotowej strefy nie powinno utrudniać udzielania pomocy humanitarnej, w tym pomocy przedmedycznej a organizacje pozarządowe powinny mieć zapewnioną możliwość monitorowania sytuacji na pograniczu polsko-białoruskim. Wnioskodawca wskazał też, że z uwagi na specyfikę niesienia bezpośredniej pomocy humanitarnej, nie jest możliwe, na etapie przedmiotowego wniosku, określenie konkretnego miejsca i czasu, w którym wskazana pracowniczka będzie przebywać w strefie. Według wnioskodawcy celem ustawodawcy przy wprowadzaniu wyjątku od zakazu przebywania w strefie było zapewnienie możliwości obecności na pograniczu nie tylko dziennikarzy, ale również przedstawicieli organizacji zajmujących się informowaniem opinii publicznej o działaniach władz na tym obszarze. W ocenie wnioskodawcy art. art. 12b ust. 2 ustawy o ochronie granicy państwowej powinien być interpretowany w sposób umożliwiający realizację działań humanitarnych w sytuacji kryzysowej, zatem pobyt w tej strefie wymienionej pracowniczki stowarzyszenia jest nie tylko uzasadniony ale wręcz konieczny dla ochrony podstawowych praw człowieka.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 maja 2025 r. Komendant PSG w Białowieży odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 12b ust.2 ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz.U. z 2025r., poz. 182, dalej w skrócie: "u.o.g.p.") i stwierdził, że z załączonej informacji Krajowego Rejestru Sądownego nie wynika, aby okoliczności wskazane przez Wnioskodawcę mogły zostać uznane za szczególnie uzasadnione w rozumieniu obowiązujących przepisów. Zdaniem organu realizacja społecznego prawa do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji przewidzianego w art. 54 Konstytucji może zostać realizowana poza strefą objętą czasowym zakazem przebywania. Ponadto brak jest zdaniem organu I instancji zależności pomiędzy dostępem do strefy buforowej, a realizacją społecznego prawa do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji przewidzianych w Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Strefa buforowa na granicy polsko-białoruskiej objęta jest bowiem systemem elektronicznego nadzoru, który pozwala na całodobowy monitoring i szybką reakcję na próby nielegalnego przekroczenia granicy państwowej oraz rejestruje sposób działania służb odpowiedzialnych za ochronę granicy państwowej. Zdaniem organu, Stowarzyszenie nie sprecyzowało na czym polegałoby zapewnienie możliwości monitorowania sytuacji na pograniczu polsko-białoruskim. Działalność służb, tj. Straży Granicznej oraz Policji nadzoruje Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, natomiast działalność żołnierzy Sił Zbrojnych RP nadzoruje Ministerstwo Obrony Narodowej. Podsumowując organ doszedł do wniosku, że mając na uwadze cel uregulowań prawnych takich jak ochrona życia i zdrowia ludzkiego, zapewnienie bezpieczeństwa państwa, ochrony granicy państwowej oraz porządku publicznego nie ma podstaw do uznania, że interes wnioskodawcy przeważa nad interesem publicznym. W ocenie organu dotychczasowe ograniczenia związane z ustanowieniem strefy buforowej przynoszą pozytywne efekty w odniesieniu do przeciwdziałania wciąż utrzymującej się presji migracyjnej na granicy z Białorusią.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiodło Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie zezwolenia pracownicy Stowarzyszenia A. C. na przebywanie w ww. obszarze i okresie. Dodatkowo pełnomocnik Stowarzyszenia wniosła o przeprowadzenie dowodów z: 1) informacji ze strony Stowarzyszenia na temat zakresu działań I. na granicy polsko – białoruskiej; 2) raportu: "Chcę zostać w Polsce. 12 miesięcy nowego rządu w relacjach z granicy polsko - białoruskiej"; 3) raportu: "Przejścia nie ma. Śmierć osób migranckich a granica Unii Europejskiej z Białorusią"; 4) pisma Rzecznika Praw Obywatelskich do Marszałka Senatu z dnia 22 listopada 2021 r.; 5) raportu: "Zaginieni na granicy polsko - białoruskiej. Pushbacki jako czynnik wymuszonych zaginięć" – na okoliczność prowadzenia przez Stowarzyszenie działalności w zakresie pomocy humanitarnej oraz monitoringu przestrzegania prawa na granicy polsko-białoruskiej oraz sytuacji migracyjnej na granicy polsko - białoruskiej.
Opisaną na wstępie decyzją z 1 lipca 2025 r. Komendant PO SG utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Komendant w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 12 a ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 i 12 b ust.1 u.o.g.p. Następnie stwierdził, że przedstawiciele organizacji pozarządowych realizujący statutowe cele swoich stowarzyszeń nie zostali ujęci przez ustawodawcę w katalogu osób zwolnionych z zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej. Opisał, jaki w świetle rozporządzenia MSWiA z 6 marca 2025r. w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi, jest zasięg terytorialny obszaru objętego zakazem, pozostającego w terytorialnym zasięgu działania Placówki Straży Granicznej w Białowieży. Następnie przedstawił argumentację wnioskodawcy ubiegającego się o zezwolenie na przebywanie w strefie nadgranicznej pracownika stowarzyszenia. Oceniając ją poprzez pryzmat "uzasadnionego przypadku"" organ II instancji stwierdził, że trudno za taki przypadek uznać jedynie możliwość pojawienia się sytuacji, które wymagałyby świadczenia pomocy humanitarnej.
Stwierdził, że wprowadzone regulacje nie wykluczają działań organizacji humanitarnych i pomocowych w zakresie przekazania informacji dotyczących sytuacji zagrażających życiu w rejonie przygranicznym. Informacje przekazywane przez organizacje są weryfikowane w celu podjęcia decyzji o potrzebie interwencji medycznej z uwzględnieniem wszystkich aspektów. Wychodząc naprzeciw ewentualnym potrzebom ratowania życia i zdrowia ludzkiego, w celu prowadzenia działań związanych z zapobieganiem kryzysom humanitarnym na polsko - białoruskim odcinku granicy państwowej, Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w placówkach Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej ochraniających polsko -białoruski odcinek granicy państwowej, utworzył Nieetatowe Zespoły Interwencyjne. Podstawowym zadaniem zespołu jest poszukiwanie migrantów oraz udzielanie im pomocy, w tym pierwszej pomocy przedmedycznej. W skład zespołów wchodzą funkcjonariusze Straży Granicznej z placówek Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej ochraniających polsko-białoruski odcinek granicy państwowej. Funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w Białowieży w trakcie trwania kryzysu migracyjnego niejednokrotnie udzielali pierwszej pomocy przedmedycznej cudzoziemcom.
Organ podkreślił też, że działalność Straży Granicznej nie koliduje z realizacją statutowych celów przez organizacje pozarządowe, które mogą być skutecznie realizowane poza obszarem czasowego zakazu przebywania. Stwierdził, iż nie widzi związku zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi z ograniczeniem prawa do wolności wyrażania opinii. Strona nie wskazała, w jaki sposób pracownica stowarzyszenia miałaby pozyskiwać informacje w strefie objętej zakazem przebywania przy czym Stowarzyszenie I. mogło wystąpić do Straży Granicznej o udostępnienie informacji. Organ podkreślił, że w rubryce 3 wypisu z KRS - Cel działania organizacji - nie znajduje się zapis dotyczący monitorowania przestrzegania prawa przez Straż Graniczną. Dodatkowo strona nie określiła, na czym miałoby polegać monitorowanie stanu przestrzegania prawa przez funkcjonariuszy Straży Granicznej i innych służb działających w rejonie granicy.
Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z dokumentów złożonych wraz z odwołaniem od decyzji Komendanta Placówki SG w Narewce organ II instancji zauważył, iż zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, tylko jeżeli przedmiotem dowodu jest okolicznie mająca znaczenie do sprawy a ogólne raporty takich okoliczności nie konkretyzują.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należało odmówić wydania zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej albowiem zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi ma na celu ochronę wyższego dobra jakim jest życie, czy zdrowie ludzkie. Potwierdzają to wydarzenia na granicy znane również z przekazów medialnych. Osoby usiłujące siłowo przekroczyć granice państwową wbrew przepisom prawa, stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia nie tylko funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji, czy żołnierzy Sil Zbrojnych RP, ale też ludności przygranicznej oraz innych osób przebywających w strefie objętej czasowym zakazem przebywania.
Końcowo organ wskazał, że przedmiotowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi ma na celu ochronę wyższego dobra, jakim jest życie lub zdrowie ludzkie. Potwierdzają to wydarzenia na granicy znane również z przekazów medialnych. Osoby usiłujące siłowo przekroczyć granice państwową wbrew przepisom prawa stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia nie tylko funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji, czy żołnierzy Sił Zbrojnych Wojska Polskiego, ale też ludności przygranicznej oraz innych osób przebywających w strefie objętej czasowym zakazem przebywania.
Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodło Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 54 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm., dalej: "EKPC") – odmowę wstępu do strefy objętej zakazem przebywania przedstawicielowi organizacji pozarządowej, której statutowym celem jest rozpowszechnianie w społeczeństwie wiedzy na temat migracji, co w konsekwencji uniemożliwia Stowarzyszeniu realizację prawa do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji przewidzianego w art. 54 Konstytucji RP oraz art. 10 EKPC;
2) art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania zezwolenia na przebywanie na obszarze strefy przygranicznej, podczas gdy Konstytucja RP gwarantuje wolność poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zaś ograniczenie wolności poruszania się w stosunku do osób monitorujących sytuację na granicy polsko-białoruskiej z ramienia organizacji pozarządowych oraz niosących pomoc humanitarną na tym terenie należy uznać za nieproporcjonalne;
3) art. 12b ust 2 u.o.g.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wydanie zezwolenia na poruszanie się w strefie objętej rozporządzeniem przez pracownicę Stowarzyszenia nie jest uzasadnione, w sytuacji gdy osoba ta miałaby świadczyć pomoc humanitarną dla osób znajdujących się w tej strefie oraz monitorować sytuację na pograniczu, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji dot. małoletnich cudzoziemców, w tym małoletnich cudzoziemców bez opieki;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, przejawiające się uznaniem, że obecność pracownicy Stowarzyszenia na określonym obszarze objętym Rozporządzeniem nie jest uzasadnione, w sytuacji gdy istnieje konieczność niesienia pomocy humanitarnej oraz monitorowania sytuacji na tym obszarze, co jest jednym z celów statutowych Stowarzyszenia, zaś A. C. na tym obszarze wykonuje swoje zadania wynikające ze stosunku pracy.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzupełniająco wskazał, że podstawą do wprowadzenia zakazu nie jest - jak wskazuje strona skarżąca - rozporządzenie, lecz art. 12a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie granicy państwowej. Wyjaśnił, że placówka SG w Białowieży odpowiada za około 26 km granicy państwowej przebiegającej prawie w całości przez obszar leśny należący do Puszczy Białowieskiej, co znacząco utrudnia ochronę granic. Udzielenie zgody oznaczałoby zatem, iż po dużym obszarze bezpośrednio przyległym do granicy państwowej, w sposób absolutnie niekontrolowany i nieznany funkcjonariuszom poruszałaby się osoba.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja Komendanta PO SG z 1 lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta PSG z 12 maja 2025 r., którą odmówiono pracownikowi Stowarzyszenia wydania zezwolenia na przebywanie na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej, objętym zakazem przebywania.
W pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do zarzutów skargi związanych z niekonstytucyjnością przepisów art. 12a i art. 12b u.o.g.p. W tym zakresie podkreślić należy, że sądowa kontrola legalności wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć odbywa się pod względem zgodności z prawem, a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). A zatem co do zasady sąd administracyjny nie jest powołany do kontroli konstytucyjności przepisów ustawy, a tym bardziej korygowania uchwalonych przez władzę ustawodawczą przepisów rangi ustawowej.
Sąd administracyjny w drodze wyjątku, w ramach stosowania prawa, może jedynie zastosować tzw. "rozproszoną kontrolę konstytucyjności" przepisu ustawy, który stanowił podstawę wydania decyzji administracyjnej, ale po pierwsze, w tego typu kontroli nie dochodzi do wyeliminowania danego przepisu z porządku prawnego, jak ma to miejsce w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a jedynie do uznania, że w okolicznościach konkretnej sprawy zastosowanie danego przepisu ustawy pozostaje w sprzeczności z określonymi zasadami konstytucyjnymi.
W stanie prawnym kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 12a i 12b u.o.g.p. nie zostały dotychczas uznane za niezgodne z Konstytucją RP, co powoduje, że istnieje domniemanie zgodności powyższych regulacji z normami konstytucyjnymi, a Sąd w składzie orzekającym nie ma obowiązku, ale też nie dostrzega żadnych podstaw do dokonywania rozproszonej kontroli konstytucyjności ww. przepisów.
Faktem powszechnie znanym jest trwająca od kilku lat newralgiczna sytuacja na wschodniej granicy Rzeczypospolitej Polskiej związana z nielegalnym, zorganizowanym na wielką skalę przez Republikę Białoruś przerzutem migrantów. Skutkiem tej sytuacji stało się znowelizowanie 21 lutego 2025r. ustawy z 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej polskiej (Dz. U. z 2025r., poz. 223) i wprowadzenie do tej ustawy definicji "instrumentalizacji". Wzdłuż granicy Polski z Białorusią występuje realny i długotrwały stan zagrożenia, którego wyrazem jest masowe, nielegalne przekraczanie granicy RP w zorganizowanych grupach cudzoziemców, w trakcie którego niszczona jest infrastruktura graniczna oraz używana jest przemoc wobec interweniujących funkcjonariuszy Straży Granicznej i żołnierzy WP. Przemoc ta prowadzi niekiedy do sytuacji tragicznych, w tym do pozbawienia życia żołnierzy strzegących granicy państwowej. Absolutnie wypełniły się cele przyświecające wprowadzeniu czasowego zakazu przebywania w strefie nadgranicznej, tj. konieczność zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi lub mienia, wynikającym z przekraczania granicy państwowej wbrew przepisom prawa lub podejmowania prób takiego przekraczania lub uzasadnionym ryzykiem popełniania innych czynów zabronionych. Podkreślić należy, że z mocy art. 5 Konstytucji RP na władzy państwowej spoczywa obowiązek strzeżenia nienaruszalności terytorium oraz bezpieczeństwa obywateli. Z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli wiąże się w naturalny sposób zapewnienie bezpieczeństwa państwa, co wyraża się m.in. w ochronie przed różnego rodzaju sytuacjami kryzysowymi. Bezpieczeństwo państwa także jest wartością chronioną konstytucyjnie – mowa jest o niej chociażby w art. 126 ust. 2, art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8, art. 31 ust. 3 czy też art. 230 ust. 1. Jest ono jedną z podstawowych wartości w demokratycznym państwie prawnym. Oddziałuje nie tylko na funkcjonowanie państwa i jego organów, ale również na społeczeństwo, wymagające dla swojej egzystencji zapewnienia bezpieczeństwa (M. Karpiuk, K. Orzeszyna, Bezpieczeństwo narodowe Rzeczypospolitej Polskiej. Wybrane zagadnienia prawne, Warszawa 2014, s. 5). Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi jedno z najstarszych, niezbywalnych i fundamentalnych zadań każdego państwa (M. Stahl, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 330–332). Zauważyć należy, że art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8 Konstytucji wprost nakłada na Radę Ministrów obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego, a także bezpieczeństwa zewnętrznego państwa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi art. 12b ust. 2 u.o.g.p., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach właściwy miejscowo komendant placówki Straży Granicznej może zezwolić na przebywanie, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1, innych osób niż wymienione w ust. 1, w szczególności dziennikarzy.
Jak wynika z powyższego Komendant PSG rozpoznając wniosek na podstawie analizowanego przepisu nie musi, ale może "w uzasadnionych przypadkach" oraz "na czas określony i na określonych zasadach" wydać zezwolenie na przebywanie na obszarze objętym zakazem. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na przebywanie na czas określony w obszarze strefy przygranicznej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Z uznaniem administracyjnym mamy natomiast do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie takiej decyzji. Wskazuje się, że składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same, jak w decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do jej uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Nie kwestionowane jest przy tym, że wymogi jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może nosić cech dowolności, dlatego też jej uzasadnienie powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Wymaga tego nie tylko ustawowa konstrukcja uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej, ale w przypadku decyzji uznaniowej, również zasada przekonywania zapisana w art. 11 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 22 września 2021 r., III OSK 1962/21; z 17 marca 2010r., II GSK 491/09 oraz z 20 lipca 2011 r., I OSK 2006/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: "CBOSA").
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały przez organ spełnione. Przede wszystkim organ wyczerpująco wyjaśnił, że okoliczności podane we wniosku Stowarzyszenia o wydanie zezwolenia nie mogą być uznane za "uzasadniony przypadek". Jak stanowi art. 12a ust. 1 u.o.g.p., w przypadku konieczności zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, lub mienia, wynikającym z przekraczania granicy państwowej wbrew przepisom prawa lub podejmowania prób takiego przekraczania, lub uzasadnionym ryzykiem popełniania innych czynów zabronionych, może być wprowadzony czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu przepisów kodeksu granicznego Schengen. Z kolei art. 12b ust. 1 w pkt 1- 7 u.o.g.p. wskazuje, kogo zakaz ten nie dotyczy, zaś w ust. 4 pkt 1-3 wymieniono podmioty, w stosunku do których zakazu nie stosuje się. Natomiast w ust. 2 omawianego przepisu uregulowano, że w uzasadnionych przypadkach właściwy miejscowo komendant placówki Straży Granicznej może zezwolić na przebywanie, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1, innych osób niż wymienione w ust. 1, w szczególności dziennikarzy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914). Do tego dodać trzeba, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 12a ust. 2 u.o.g.p.) strefa nadgraniczna objęta zakazem czasowego przebywania wynosi 200 m od linii granicy państwowej w głąb terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak widać zatem z powyższego, w przytoczonych przepisach ustawodawca szczegółowo uregulował kwestię wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej. Głównym celem takiej regulacji jest ochrona granicy oraz ograniczenie działań mogących utrudniać operacje Straży Granicznej, zwłaszcza w kontekście nielegalnej migracji i innych zagrożeń. Wprowadzenie zakazu ma również na celu zapobieganie niekontrolowanemu ruchowi osób trzecich, co mogłoby prowadzić do utrudnień w działaniach służb granicznych. Poza sporem jest także, na co sąd zwrócił uwagę już wyżej, że nadal mamy do czynienia z licznym przekraczaniem polskiej granicy państwowej z Białorusią wbrew przepisom prawa lub podejmowania prób takiego przekraczania oraz że wiąże się to z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, lub mienia, zarówno osób przekraczających granicę jak i mieszkańców Polski.
W sprawie niniejszej bezsporna jest także kwestia, że skarżące Stowarzyszenie nie należy ani do kategorii podmiotów wymienionych w art. 12b ust. 1 pkt 1 – 7, ani podmiotów wymienionych w ust. 4 pkt 1-3 omawianego przepisu. Jego wniosek o wydanie zezwolenia oparty jest wyłącznie o podstawę z art. 12b ust. 2 u.o.g.p., czyli o powoływanie się na uzasadnione przypadki, rozumiane jako: wsparcie lokalnych organizacji w świadczeniu na granicy pomocy humanitarnej oraz monitorowanie bieżącej sytuacji, w tym działalności służb. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że "uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 12b ust. 2 u.o.g.p. nie mogą być rozumiane jako tożsame z przypadkami (podmiotami) określonymi w ust. 1 pkt 1-7 oraz ust. 4 pkt 1 – 3 tego przepisu. Z literalnego brzmienia art. 12 b ust. 2 u.o.g.p. wynika bowiem wprost, że chodzi w nim o osoby inne niż wymienione w ust. 1. Natomiast jeśli chodzi o podmioty wymienione w ust. 4 (pkt 1-3) tego przepisu, to są to podmioty zajmujące się ratownictwem medycznym i działalnością leczniczą oraz służby państwowe (Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej wykonujące zadania służbowe).
W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie nie uzasadniło przekonująco, że jego wniosek zasługuje na potraktowanie jako "uzasadniony przypadek" w rozumieniu przepisu art. 12b ust. 2 u.o.g.p. Dlatego też organy prawidłowo przyjęły, że wniosek Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zasadniczo aprobuje argumentację Komendanta PO SG wyrażoną w uzasadnieniu decyzji z 1 lipca 2025 r., co czyni niezasadnym zarzut dotyczący naruszenia ww. przepisu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydanie zezwolenia nie jest uzasadnione.
Po pierwsze, zgodzić się należy z organami, że działalność służb, tj. Straży Granicznej oraz Policji, nadzoruje Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, natomiast działalność żołnierzy Sił Zbrojnych RP nadzoruje Ministerstwo Obrony Narodowej. Przedmiotowe Stowarzyszenie nie jest zaś organem nadzorczym względem tych podmiotów i nie może sobie uzurpować prawa do takich działań, nawet jeśli monitorowanie stanu przestrzegania prawa przez funkcjonariuszy służb państwowych jest celem statutowym Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga także kwestia tego, że strefa zakazu przebywania wynosi tylko 200 m od granicy w głąb terytorium kraju, co oznacza, że Stowarzyszenie może swoje działania statutowe realizować na obszarze poza strefą zakazu. A zatem wbrew ocenie autora skargi działalność Straży Granicznej nie koliduje z realizacją statutowych celów Stowarzyszenia. Ustawodawca wprowadzając czasową strefę zakazu o szerokości 200 m uczynił to ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w związku z zagrożeniem życia i zdrowia ludzi lub mienia. Nie wydaje się więc, aby przebywanie w niej przedstawiciela Stowarzyszenia miało się przyczynić do zapewnienia wskazanych powyżej warunków. Ze względu natomiast na charakter strefy, zezwolenie na obecność przedstawiciela Stowarzyszenia mogłoby pozostawać w sprzeczności z celem ustanowienia zakazu. Jego obecność mogłaby zakłócać operacje służb granicznych, np. przez interwencje w miejscach, gdzie odbywają się działania Straży Granicznej lub wojska. W szczególności, na co organ zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę, że placówka Straży Granicznej w Białowieży odpowiada za około 26 km granicy państwowej przebiegającej prawie w całości przez obszar leśny należący do Puszczy Białowieskiej, co znacząco utrudnia ochronę granic. Udzielenie zgody oznaczałoby, iż po dużym obszarze bezpośrednio przyległym do granicy państwowej, w sposób absolutnie niekontrolowany i nieznany funkcjonariuszom poruszałaby się osoba. Nie trudno zatem przyjąć, iż tego rodzaju aktywność grozi potencjalnie negatywnymi zagrożeniami zarówno dla samych wolontariuszy jak też dla osób strzegących granicy. Mogłaby także tworzyć pole do nadużyć, gdyż przemytnicy i osoby organizujące nielegalne przekraczanie granicy mogliby powoływać się na organizacje humanitarne jako pretekst do obecności w strefie zakazu. Wszystko to mogłoby skutkować ryzykiem eskalacji sytuacji na granicy, gdyż obecność przedstawiciela Stowarzyszenia mogłaby powodować jeszcze większą aktywność migrantów w strefie, co utrudniałoby kontrolę nad sytuacją.
Ponadto rację ma Komendant, że wprowadzone regulacje nie wykluczają działań organizacji humanitarnych i pomocowych w zakresie przekazania informacji dotyczących sytuacji zagrażających życiu w rejonie przygranicznym. Stowarzyszenie, posiadając informacje o osobach potrzebujących pomocy, ma możliwość udzielenia informacji w tym zakresie Straży Granicznej. Zwłaszcza, że poszukiwaniem migrantów oraz udzielaniem im pomocy, w tym pierwszej pomocy przedmedycznej, zajmują się Nieetatowe Zespoły Interwencyjne, w skład których wchodzą m.in. funkcjonariusze posiadający kwalifikacje w zakresie udzielania pierwszej pomocy. Na ich wyposażeniu oprócz sprzętu wykorzystywanego do codziennej służby, znajdują się również specjalistyczne plecaki medyczne, nosze ratownicze (zob. odpowiedź na interpelację nr 8467 z 1 kwietnia 2025 r. w sprawie sytuacji na granicy polsko-niemieckiej i polsko-białoruskiej, dostępna na stronie sejm.gov.pl).
W skardze Stowarzyszenie odwołuje się do orzecznictwa ETPC w zakresie praw dziennikarzy do dostępu do określonych lokalizacji w celu zbierania informacji, wydanego na gruncie art. 10 EKPC. W ocenie Sądu jako niezasadne należy uznać porównywanie się Stowarzyszenia do dziennikarzy. Z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914) wynika, że dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie, dziennikarz realizując zadania postawione przed prasą, żeby skutecznie móc się z nich wywiązać, z jednej strony został wyposażony w szczególne prawa, z drugiej został obciążony obowiązkami, których niedopełnienie wiąże się z pociągnięciem do odpowiedzialności. Przyjęcie takiego rozwiązania wynika z roli dziennikarza, który stanowi ogniwo pośrednie pomiędzy informacją lub opinią, a jej odbiorcą i nierzadko narzuca mu swój sposób jej interpretacji bądź rozumienia (por. Lis Wojciech (red.), Status prawny dziennikarza. Opublikowano: Lex 2014). Natomiast skarżące Stowarzyszenie w żaden sposób nie ma ani uprawnień takich jak dziennikarze, ani nie nałożono na niego tożsamych obowiązków. Realizacja konstytucyjnego prawa do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, jakkolwiek zasługująca na pełne uznanie, nie może mieć a priori pierwszeństwa przed inną wartością konstytucyjną, jaką jest bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, nienaruszalność terytorium RP (zob. w tym kontekście przytoczony już wyrok WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 1221/25), czy też zdrowie i życie ludzkie, może być zagrożone przez agresywne zachowania cudzoziemców, nielegalnie przekraczających granicę RP i UE oraz nadużywających prawa uchodźczego.
Odnośnie związku zakazu przebywania w strefie nadgranicznej z ograniczeniem prawa do wolności wypowiedzi przez Stowarzyszenie (art. 54 Konstytucji) nie sposób przyznać racji organowi, że wskazany związek w ogóle nie zachodzi. Przypomnieć należy, że wolność wypowiedzi to nie tylko wolność wyrażania poglądów (wolność wypowiedzi sensu stricto), lecz także wolność pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (zob. M. Florczak-Wątor, komentarz do art. 54 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023). Wynika z powyższego, że taka pośrednia zależność jednak występuje, choćby z tego względu, że Stowarzyszenie nie ma możliwości naocznego monitorowania i utrwalania działań służb. Niemniej jednak argument ten nie może sam w sobie świadczyć o wystąpieniu "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 12b ust. 2 u.o.g.p. Zaznaczyć trzeba, że wolność wypowiedzi nie jest wartością absolutną i może podlegać ograniczeniom; podlega konfrontacji z innymi konstytucyjnie chronionymi wartościami.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że działania Straży Granicznej muszą uwzględniać bieżącą, nadzwyczajną sytuację, związaną z działaniami władz białoruskich, które wykorzystują cudzoziemców i prawo uchodźcze jako element zjawiska określanego mianem "wojny hybrydowej" (zob. E. Jakubiak, Wojna hybrydowa jako nowy rodzaj konfliktu zbrojnego we współczesnym świecie, Studia Bezpieczeństwa Narodowego, nr 24/2022, s. 71–82). Na temat hybrydowych działań destabilizacyjnych i instrumentalnego traktowania migrantów wypowiadały się wielokrotnie nie tylko władze krajowe, ale także instytucje Unii Europejskiej (zob. Komunikat Komisji Europejskiej COM (2024) 570 z 11 grudnia 2024 r. w sprawie przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym wynikającym z wykorzystywania migracji jako broni i w sprawie zwiększania bezpieczeństwa na granicach zewnętrznych UE, a także J. Chlebny, Zawrócenie cudzoziemca na granicy, ZNSA 2023, nr 5, s. 13, przypis nr 19). Straż Graniczna w swoich decyzjach musi kierować się faktem masowego, nielegalnego przekraczania granicy RP w zorganizowanych grupach cudzoziemców, w trakcie którego niszczona jest infrastruktura graniczna oraz używana jest przemoc wobec interweniujących funkcjonariuszy SG oraz żołnierzy WP. Faktem powszechnie znanym jest, że przemoc ta prowadzi niekiedy do sytuacji tragicznych, w tym do pozbawienia życia żołnierzy strzegących granicy państwowej (zob. szeroko na ten temat w wyroku WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 1221/25, nieprawomocny). Co istotne, o przemocy wobec funkcjonariuszy służb państwowych oraz żołnierzy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej chroniących tę granicę, połączonej z niszczeniem infrastruktury granicznej, mogących skutkować destabilizacją sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprost mówi ustawodawca w definicji legalnej pojęcia "instrumentalizacja" (art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2025 r. poz. 223 z późn. zm., dodany nowelizacją z 21 lutego 2025 r.). Ograniczenie działań podmiotów trzecich mogących utrudniać operacje Straży Granicznej oraz Sił Zbrojnych RP jest zatem szczególnie istotne, również z punktu widzenia bezpieczeństwa samych przedstawicieli organizacji pozarządowych.
Sąd odnotowuje, że niniejszy wyrok pozostaje zbieżny z dotychczasowym orzecznictwem tut. sądu w podobnych sprawach dotyczących odmowy wydania organizacji pozarządowej zezwolenia na przebywanie na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej (zob. wyroki z 30 stycznia 2025 r. o sygn. II SA/Bk 663/24, II SA/Bk 662/24, II SA/Bk 668/24).
Reasumując, zdaniem Sądu, argumentacja skargi nie mogła odnieść oczekiwanego przez Stowarzyszenie skutku, gdyż przepisy prawa materialnego zostały w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowane i zinterpretowane. Wbrew ocenie strony skarżącej organy nie uchybiły też przepisom postępowania, dokonując w szczególności analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy Straży Granicznej podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy i dokonano jego właściwej oceny, biorąc pod uwagę stanowisko Stowarzyszenia i odnosząc się do niego w uzasadnieniu decyzji. Organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który to przepis pozwala na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taki wniosek zawarł organ w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.