II SA/Bk 149/25

II SA/Bk 149/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 1 ust. 2 pkt 10, 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
8 ust. 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 22 lutego 2024 r. nr LXXXV/690/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Wasilkowa w rejonie ul. Supraślskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...] położonej w Wasilkowie w zakresie jej przeznaczenia na drogę wewnętrzną gminną oznaczoną symbolem 2KDW; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Wasilkowie na rzecz skarżącej E. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 22 lutego 2024 r. Rada Miejska w Wasilkowie podjęła uchwałę nr LXXXV/690/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Wasilkowa w rejonie ul. [...].
Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła E. S., w której zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności i władztwo planistyczne poprzez ustalenie dla części nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] stanowiącej własność skarżącej (dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi KW [...]) przeznaczenia pod drogę wewnętrzną gminną oznaczoną w tekście planu i na rysunku planu symbolem 2KDW, podczas gdy faktycznie droga ta będzie pełniła funkcję drogi publicznej.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w części opisowej i graficznej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowy plan swoim oddziaływaniem objął jej nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...] o pow. 0,5478 ha (obręb 13), dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku Wydział IX Ksiąg Wieczystych prowadzi KW [...]. Zgodnie z zapisami planu nieruchomość ta została przeznaczona w części pod zabudowę usługową - wytwórczą i w zasadniczej części pod drogę wewnętrzną. W ocenie skarżącej zapisy planu naruszają jej prawo własności i stanowią przejaw przekroczenia uprawień planistycznych przyznanych gminie. W ocenie skarżącej jej interes prawny został naruszony, gdyż kwestia przeznaczenia działki stanowiącej jej własność, doznała ograniczeń. Zatem posiada ona legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej swojej nieruchomości.
Dalej skarżąca wyjaśniła, że system komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. System ten ma zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Obsługę komunikacyjną ma zapewnić sama gmina, co koresponduje z normą art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465; dalej: u.s.g.) i art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320 z późn. zm.; dalej: u.d.p.)
W Rozdziale 8 planu zatytułowanym "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" w § 24 wskazano, że obsługę komunikacyjną obszaru objętego planem zapewniają drogi, w tym ta oznaczona jako 2KDW - droga wewnętrzna gminna, o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, jezdnia 1x2 pasy ruchu. Wójt jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i to on odpowiada za zarządzanie (w tym utrzymanie) drogami gminnymi, ale już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 u.d.p.). Tym samym faktycznie obciążeni tymi obowiązkami będą właściciele nieruchomości, przez które przebiegają wyznaczone przez gminę drogi wewnętrzne, a nie sama gmina. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne (w tym przypadku działkę skarżącej), na gruncie planu organ konstruuje system komunikacji dla przedmiotowego obszaru.
Ponadto zdaniem skarżącej, wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego terenów drogi wewnętrznej oznaczonych symbolem KDW, która to droga jednak ma realizować cele drogi publicznej, stanowi także obejście przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności. Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych). Organ nie posiada też żadnych środków prawnych, żeby utrzymanie takiej drogi wymusić na właścicielu przedmiotowej działki.
Dalej skarżąca wskazała, że najszybsza możliwość dojazdu do drogi publicznej 6KD-D została zaplanowana przez drogę wewnętrzną 2KDW, w tym po działce skarżącej. Potwierdzeniem tego jest pismo Urzędu Miejskiego w Wasilkowie z dnia 25 października 2024 r., w którym przyznano, że droga wewnętrzna 2KDW ma ułatwić komunikację realizowaną drogami publicznymi i jej rola jest w istocie służebna wobec tych dróg. Jest to zaprzeczeniem funkcji i istoty drogi wewnętrznej, której cechą generalnie nie jest powszechna dostępność. Działanie to jest tym bardziej zaskakujące, że działka sąsiadująca z działką skarżącej, tj. o nr [...]stanowi własność Gminy Wasilków. Obok jest też inna nieruchomość Gminy Wasilków (działka nr [...]), niemniej jednak żadna z nich nie została przeznaczona na drogę wewnętrzną. Ponadto drogę 2KDW określono w planie jako drogę wewnętrzną gminną w sytuacji, gdy w żaden sposób nieruchomości, przez które droga ta przebiega, nie stanowią własności Gminy Wasilków. Tym samym organ "rości" sobie poniekąd prawa do prywatnej własności utwierdzając w przeświadczeniu adresatów uchwały (czyli każdego), że jest to teren publicznie dostępny, stanowiący własność gminy. W ten sposób Gmina Wasilków zapewniła sobie pełne skomunikowanie dróg publicznych przez drogę wewnętrzną, którą dodatkowo określiła również jako gminną, choć taką nie jest. Tymczasem rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki - napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) - wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania, co w istocie stanowi faktyczne wywłaszczenie.
Na koniec skarżąca stwierdziła, że w wyniku uchwalenia planu została istotnie ograniczona w swoim prawie własności. Przeprowadzenie przez jej nieruchomość drogi wewnętrznej, która w istocie stanowi drogę publiczną, przerzucono na nią zadania, które ciążą na jednostce samorządu terytorialnego. Ponadto ograniczono możliwość zabudowy jej działki, bowiem określono nieprzekraczalną linię zabudowy w związku z ustanowioną drogą wewnętrzną. Organ nadużył zatem władztwa planistycznego, tworząc część układu komunikacyjnego gminy po działce skarżącej w sposób istotnie naruszający zasady sporządzania planu miejscowego. Powyższe, w związku z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych nie neguje się już dopuszczalności ustanawiania dróg wewnętrznych w planie miejscowym na nieruchomościach prywatnych, natomiast zwraca się uwagę na to, jakimi okolicznościami i warunkami powinien kierować się organ gminy ustalając na danym terenie, że komunikacja będzie obsługiwana drogami wewnętrznymi oraz jakie względy w takich przypadkach należy brać pod uwagę. Drogi wewnętrzne mogą być wskazywane w planach miejscowych jako część systemu komunikacji stanowiącego dostęp do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej, jeżeli takie rozwiązanie zostało wcześniej poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie ustalenie przebiegu przedmiotowej drogi (2KDW) było poprzedzone analizą stanu faktycznego i prawnego. Nowoprojektowana ulica została zlokalizowana jako przedłużenie ul. Dmowskiego w taki sposób by ułatwić przejazd przez ul. [...]. Ulica [...] jest drogą publiczną, ulica [...] też jest drogą publiczną, natomiast ulica Witosa tylko w części jest drogą publiczną. Na wysokości planowanej drogi 2KDW jest drogą dojazdową o statusie drogi wewnętrznej (niepublicznej). Stąd przedmiotowa droga została zaprojektowana jako droga wewnętrzna (łącząca drogę publiczną z drogą niepubliczną). Droga 2KDW została wyznaczona symetrycznie ze wszystkich działek, tworzących ją: po 6 m z działki o nr [...] oraz po 6 m z działki o nr [...] i [...]. Wyznaczenie w projekcie planu drogi wewnętrznej 2KDW skutkuje zachowaniem rezerwy terenu pod realizację tej drogi, czyli brakiem realizacji budynków i innych obiektów budowlanych niezwiązanych z funkcją drogową na terenie 2KDW.
Dalej organ wyjaśnił, że art. 8 ust. 1 u.d.p. dopuszcza funkcjonowanie dróg wewnętrznych jako dróg niezaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych, przeznaczonych do ruchu pojazdów. Są to w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Realizacja inwestycji drogowych odbywa się obecnie głównie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311). W ramach tej procedury opracowuje się jednocześnie projekt drogowy wraz z projektem podziału działek przeznaczonych pod drogę, ich wyceną, wypłatą odszkodowania oraz przejęciem przez podmiot realizujący inwestycję. Należy przy tym zauważyć, że przebieg dróg często nie pokrywa się z przebiegiem dróg wskazanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi, a czasami przebiega przez tereny w ogóle nie przeznaczone pod drogi. W takich przypadkach inwestor (jednostka samorządu lub Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) wypłaca odszkodowania za inwestycje zrealizowanych na tych terenach, w tym m.in. za budynki wzniesione na terenach przeznaczonych pod realizację inwestycji drogowej. Stąd wyznaczenie drogi wewnętrznej na części działek, należących do prywatnych właścicieli stanowi jednocześnie rezerwę terenu pod realizację inwestycji drogowej.
Dalej organ wyjaśnił, że działka skarżącej ma szerokość ok. 26 m i długość ok. 211 m. Wykorzystanie całej działki pod inwestycję np. usługi wymaga przeznaczenia części jej terenu pod drogę dojazdową. Minimalna szerokość dojazdu do budynków, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. z późn. zm. wynosi 5 m (ciąg pieszo-jezdny). Przeznaczenie pasa gruntu o szerokości 6 m z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną (2KDW) nieznacznie przekracza tę szerokość. Ponadto, gdyby taka droga nie została wyznaczona w planie, jej wykonanie, jako drogi bez przejazdu, na działce o nr [...] musiałoby się wiązać z zaprojektowaniem na końcu tej drogi placu manewrowego o wymiarach co najmniej 12 x 12 m. Dodatkowo w przypadku projektowania obiektu usługowego lub produkcyjnego na dz. [...], a także placu składowego, w zależności od obciążenia ogniowego, niezbędna jest droga do celów przeciwpożarowych, która nie może być zlokalizowana bliżej niż 5 m-15 m (w zależności od obciążenia ogniowego budynku) od zewnętrznej ściany budynku (Dz.U.2009.124.1030 - Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych). Działka o nr [...] jest działką rolną (użytki rolne Ps IV i Ps V) i od 01.01.2003 r., kiedy to plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Wasilkowa uchwalony przez Radę Narodową Miasta i Gminy w Wasilkowie uchwałą z dnia 17.06.1985r. Nr VII/40/85, ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego Nr 10/85, poz. 162, utracił moc prawną, na ww. działkę nie wystąpiono o wydanie decyzji o warunkach zabudowy to znaczy właściciel (skarżąca) nie miał planów inwestycyjnych związanych z przedmiotową działką. Organ wskazał też, że procedura uchwalania przedmiotowego planu miejscowego trwała 5 lat i przez ten czas nie wpłynął żaden wniosek dotyczący działki o nr [...].
Organ wyjaśnił też, że z uwagi na to, że projektowana droga 2KDW ma łączyć drogę publiczną (ul. [...]) z drogą gminną (ul. [...]) ustalono, że droga ta będzie miała status drogi wewnętrznej. Ustalenie takie powoduje, że przy zagospodarowaniu działek, które są częściowo przeznaczone pod drogę, realizując ustalenia planu, nie można wznosić budynków, ani innych obiektów budowlanych niezwiązanych z funkcją drogową na terenach przeznaczonych pod drogę (teren stanowi rezerwę terenu z przeznaczeniem pod drogę). Nie wpływa to jednak na zagospodarowanie pozostałej części działki. Działka o nr [...] ma powierzchnię 5478 m2. Zakładając, że teren przeznaczony pod poszerzenie ul. [...] oraz drogę 2KDW zajmuje 25% całej powierzchni działki, pozostała część, tj. 4108,5 m2 może zostać wykorzystana na cele usługowo-produkcyjne: place składowe, budynki i obiekty budowlane. Plan miejscowy nie przesądza o lokalizacji budynków, tylko wyznacza ogólne wymagania ładu przestrzennego i zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem miejscowego planu działka była niezagospodarowana i nie było planów inwestycyjnych odnośnie jej zagospodarowania, a po uchwaleniu planu miejscowego działka o nr [...] zyskała status działki przeznaczonej pod usługi i wytwórczość, z drogą wewnętrzną, która komunikuje całą działkę, umożliwiło to ewentualny jej podział na mniejsze działki, zwiększając tym samym jej wartość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 22 lutego 2024 r. nr LXXXV/690/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Wasilkowa w rejonie ul. [...]. Została ona zaskarżona przez skarżącą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 1 marca 2024 r. poz. 1242).
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione, gdyż zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszony także został interes prawny skarżącej. Jest ona bowiem właścicielem działki o nr geod. [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Posiada więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości.
Zgodnie z uchwalonym w dniu 22 lutego 2024 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyżej wymieniona działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 1UWT (tereny z przeznaczeniem na usługi i wytwórczość) oraz 2KDW (droga wewnętrzna, gminna, o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, jezdnia 1x2 pasy ruchu). Takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko zaplanowana droga wewnętrzna. Przeznaczenie określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie pozbawia właściciela prawa własności, ale nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2027 r., sygn. akt IV SA/Wa 1028/17). Ponadto z uregulowań planu wynika, że mimo nadania planowanej drodze statusu drogi wewnętrznej, będzie ono faktycznie pełniła rolę drogi publicznej. Tym samym stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, gdyż ogranicza sposób wykonywania przez nią prawa własności poprzez częściowy brak możliwości zabudowy jej nieruchomości oraz jej wykorzystania.
Podkreślenia jednak wymaga, że samo naruszenie interesu prawnego skarżącej nie powoduje uwzględnienia wniesionej przez nią skargi. Otwiera ono natomiast drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i zbadania przez Sąd, czy w toku procedury planistycznej i w trakcie uchwalania planu miejscowego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Stwierdzenie powyższego nakłada zaś na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zdaniem Sądu w sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem właściwości organu ani też z istotnym naruszeniem trybu postępowania. Zostały natomiast naruszone zasady sporządzania planu, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności tego planu w zaskarżonej części.
W świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Tego rodzaju kompetencja nie może być jednak realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p., wśród których wymienia się m.in. prawo własności, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Największe kontrowersje w praktyce budzi zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności, które z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 u.p.z.p.) z drugiej zaś podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższe dyrektywy mają także zastosowanie do sytuacji wydzielania w obrębie nieruchomości stanowiących własność prywatną terenów o funkcji drogi wewnętrznej.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się ustanawianie dróg wewnętrznych w planach miejscowych na nieruchomościach prywatnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn.. akt IV SA/Wa 1315/19, wyrok WSA we Wrocławie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn.. akt II SA/Wr 731/19, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 1410/16, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 1462/18). Wskazuje się jednak, że wykładnię przepisów w tym względzie należy odnosić indywidualnie do specyfiki rozważanej sprawy, tak aby nadanie statusu dróg wewnętrznych nie było wadliwe i nadmiernie nie ingerowało w prawa właścicieli nieruchomości, na których drogi mają być zlokalizowane. Drogi wewnętrzne nie mogą bowiem stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym, gdyż ich rolą nie jest przejmowanie części ruchu z dróg publicznych, tylko zapewnienie dostępu do nieruchomości z tych dróg.
W przedmiotowym planie, na wysokości działki skarżącej nr [...], system komunikacyjny został zaplanowany następująco. Od północy równolegle przebiega droga publiczna gminna 2KD-L o nazwie ul. [...], od południa równolegle przebiega droga publiczna gminna 6KD-L o nazwie ul. [...], a nad drogą 2KD-L (ul. [...]) pionowo do niej w kierunku północnym, przebiega droga publiczna gminna 3KD-L o nazwie ul. [...]. Ta ostatnia droga usytuowana jest na wprost planowanej drogi wewnętrznej gminnej 2KDW przebiegającej częściowo po działce skarżącej (szerokość 6 m i częściowo po działce gminnej nr [...] także szerokość 6 m). Droga publiczna gminna 3KD-L łączy drogę publiczną gminną 2KD-L z drogą powiatową 1KD-Z.
W tym miejscu zauważenia wymaga pewna kwestia. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że droga 6KD-D (ul. [...]) tylko w części jest drogą publiczną, zaś na wysokości drogi 2KDW jest drogą dojazdową o statusie drogi wewnętrznej (niepublicznej). W ocenie Sądu nie odpowiada to prawdzie. Z rysunku planu, jako załącznika do uchwały, wynika niezbicie, że droga 6KD-D na całej swojej długości objętej planem, w tym i na wysokości drogi 2KDW, jest drogą publiczną gminną. Powyższe oznacza, że droga 2KDW (wewnętrzna gminna) łączy dwie drogi publiczne gminne.
Jak wynika z § 24 ust. 1 planu, droga 1KD-Z (powiatowa) ma szerokość 18-22 m, zaś pozostałe drogi gminne publiczne, tj. 2KD-L, 3KD-L i 6KD-D mają szerokość w liniach rozgraniczających 12 m i jezdnie 1x2 pasy ruchu. Także droga wewnętrzna gminna 2 KDW ma szerokość w liniach rozgraniczających 12 m i jezdnię 1x2 pasy ruchu. Jak z powyższego zatem widać, parametry wskazanych dróg publicznych gminnych są takie same jak parametry drogi wewnętrznej gminnej nr 2KDW. Już ten fakt każe się zastanowić, dlaczego droga wewnętrzna (nie wiadomo dlaczego nazwana gminną, skoro w połowie swojej szerokości przechodzi po działkach prywatnych) w swojej istocie odpowiada parametrom dróg publicznych występujących po sąsiedzku. Przecież jako droga wewnętrzna dojazdowa do przyległych nieruchomości mogłaby mieć szerokość tylko 6 m. Gdy się do tego dołoży fakt, że leży ona w ciągu drogi 3KD-L, to pojawia się obraz, że stanowi ona dalszy jej bieg i przez to łączy drogę powiatową 1KD-Z z drogą publiczną gminną 6KD-D. Taka jest zresztą intencja burmistrza Wasilkowa, która została wyrażona w piśmie z dnia 25 października 2024 r. skierowanym do skarżącej – k. 16-17 akt sądowych. W piśmie tym wyraźnie wskazano, że "droga wewnętrzna oznaczona symbolem 2KDW została zaprojektowana jako kontynuacja ulicy [...]" i dalej, że "gdyby droga oznaczona symbolem 2KDW nie została zaprojektowana, samochody dojeżdżające z ul. [...] (droga powiatowa, główna droga komunikująca miejscowość D. i S. z Wasilkowem), musiałaby z ul[...] skręcać w ul. [...], przejeżdżać ponad 1 km do ul. [...], pokonywać kolejne 300 m ul. [...] i przejeżdżać ponad 1 km w ul. [...], by dotrzeć w miejsce, w którym w planie projektowana jest droga 2KDW".
Jak zatem z powyższego widać, w planie potraktowano drogę wewnętrzną gminną 2KDW jako drogę publiczną gminną, przez którą ma się odbywać ruch pojazdów z drogi powiatowej 1KD-Z do drogi publicznej gminnej 6KD-D. Tymczasem, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 101/24, jeśli sieć dróg publicznych ma być połączona i ma tworzyć zorganizowaną całość, to wchodzące w jej skład drogi publiczne powinny łączyć inne drogi publiczne, a nie drogi prywatne. Chybiony jest zatem argument organu wskazujący na konieczność zapewnienia dostępu do zewnętrznego układu komunikacji drogowej, rozumianego jako układ dróg publicznych, poprzez sytuowanie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych.
Sąd nie podziela także stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę oraz w przywołanym już piśmie z dnia 25 października 2024 r., uzasadniającego nadanie przedmiotowej drodze statusu drogi wewnętrznej z uwagi na fakt, że "zaprojektowanie ww. drogi w miejscowym planie powoduje, że teren przeznaczony pod tę drogę nie zostanie zabudowany i umożliwi realizację inwestycji drogowej w przyszłości". Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy realnemu zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej a nie tworzeniu rezerwy terenu pod realizację przyszłej inwestycji drogowej. Jest wręcz przeciwnie, niż twierdzi organ. Skoro drogi mające na celu obsługę komunikacyjną działek, nie zostały zaplanowane jako droga "publiczna", lecz drogi "wewnętrzne" w rozumieniu art. 8 u.d.p., to oznacza, że nieruchomość, na której je zaprojektowano nie może podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn.. akt IV SA/Po 651/21). Ponadto podkreślenia wymaga, że droga wewnętrzna jest drogą w pełnym tego słowa znaczeniu, a to oznacza, że właściciel drogi wewnętrznej może mieć obowiązki wynikające zarówno z ustawy o drogach publicznych - np. art. 28 u.d.p., jak i z przepisów budowlanych, gdyż droga wewnętrzna jest budowlą - obiektem budowlanym liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3-3a pr. bud. i mają do niej zastosowanie wymogi techniczne ustawowe i podustawowe wynikające z tej ustawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 411/23).
W kontekście powyższego bez znaczenia pozostaje fakt, że strona skarżąca nie brała czynnego udziału na etapie procedowania i uchwalenia przedmiotowego planu i nie składała żadnych wniosków i uwag. Obowiązek ustalenia, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy i że budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić, spoczywa na gminie a nie na właścicielu działki, na której taka droga zostaje zaplanowana.
Dla oceny przedmiotowego planu w omawianym zakresie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w przedmiotowym planie przeznaczenie działki skarżącej z rolnego określono na zabudowę usługowo – wytwórczą (a zatem podwyższono jej wartość), ani że skarżąca będzie mogła dokonać podziału swojej działki na mniejsze, korzystając z faktu ich dostępności do zaplanowanej drogi wewnętrznej.
Reasumując, skoro droga wewnętrzna gminna 2KDW ma służyć komunikacji publicznej odbywającej się drogami publicznymi, pomiędzy drogą powiatową 1KD-Z a drogą publiczną gminną 6KD-D, to winna mieć również status drogi publicznej gminnej a nie wewnętrznej gminnej. Przemawia za tym fakt, że planowane jej parametry są dokładnie takie same jak dla pozostałych dróg gminnych publicznych. W okolicznościach sprawy organ nie przedstawił żadnych powodów, które wykluczałyby przyjęcie takiego właśnie rozwiązania. Organ nie przedstawił też żadnych przekonujących argumentów, które przemawiałyby za koniecznością zlokalizowania przedmiotowej drogi wewnętrznej w obrębie nieruchomości skarżącej. Skoro już tak bardzo zależy organowi na usytuowaniu w tym miejscu drogi wewnętrznej, to mógł ją umieścić w planie tylko po działce nr [...] której jest właścicielem (co zresztą uczynił). Droga ta miałaby wtedy szerokość tylko 6 m, co wydaje się szerokością odpowiednią dla dróg wewnętrznych dojazdowych do nieruchomości przyległych.
W ocenie Sądu przedmiotowy plan w zakresie dotyczącym terenu o funkcji 2KDW (dotyczącym działki skarżącej, bo połowa tej drogi przebiega również m.in. po działce nr [...] stanowiącej własność gminy) narusza art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., bowiem stanowi konsekwencję braku właściwego wyważenia interesów stron, prowadzi do nadmiernego i niezgodnego z prawem ograniczenia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W konsekwencji, zdaniem Sądu, naruszono granice władztwa planistycznego, które stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały rady gminy w części.
Wobec powyższego, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 13 położonej w Wasilkowie w zakresie jej przeznaczenia na drogę wewnętrzną gminną oznaczoną symbolem 2KDW.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.