II SA/BK 1487/25

II SA/Bk 1487/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28, art. 48, art. 49e, art. 82 i 83
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1a) i c) i art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 marca 2022 r. nr WOP.7721.19.2022.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach z dnia 28 stycznia 2022 r. numer NB.7355-1a/21; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego B. L. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr WOP.7721.19.2022.TN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. L. (dalej w skrócie: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach z dnia 28 stycznia 2022r. nr NB.7355-1a/21, nakazującej rozbiórkę muru oporowego z pustaków betonowych o długości ok. 75,26 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5, 8 i 9, znajdującego się na działce o nr geod. [...], w miejscowości K., gm. Perlejewo, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
PINB w Siemiatyczach w dniu 8 kwietnia 2021r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie muru oporowego z pustaków betonowych, znajdującego się na działce o nr geod. [...] w miejscowości K. gm. Perlejewo. W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest 2 budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty Siemiatyckiego z dnia 19 lutego 2021r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane na szkicu sytuacyjnym, pozycjami od 1 do 9, wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem. Ustalono, że obiekty te pełnią rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach poszczególnych odcinków muru. Służył on więc zapobieganiu osuwaniu się ziemi. Działka zabudowana była dodatkowo schodami betonowymi i dojściami obłożonymi kamieniem. Inwestor B. L. oświadczył, że zabudowy działki (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w latach 2020-21, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie w Siemiatyczach.
Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był mur oporowy z pustaków betonowych składający się z 3 części o łącznej długości 75,26 m, oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 5,8 i 9. Na odcinku długości 9,06 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 41 cm, na odcinku długości 23,5 różnica po obu strona była zmienna od kilku dziesięciu do 166 cm, a na odcinku długości 42,7 różnica poziomów terenu po obu stronach wynosiła 70 cm i 100 cm.
W sprawie innych obiektów znajdujących się na ww. działce PINB prowadził odrębne postępowania o znakach NB.7356-1/21, NB.7356-1b/21, NB.7356-1c/21 oraz NB.7356-1d/21. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca. Na obszarze tym zabrania się m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Zapisy te znalazły odzwierciedlenie w przepisach prawa miejscowego, gdyż zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Perlejewie z dnia 7 grudnia 2003 r. nr 45/IX/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Perlejewo, na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 m od linii brzegowej rzek. Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Bugu" oraz w strefie NATURA 2000.
Organ I instancji uznał, że przedmiotowy mur oporowy z pustaków betonowy usytuowany jest w ustanowionych powyższymi przepisami strefach ochrony przyrody, a zatem na jego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, PINB, postanowieniem z dnia 8 listopada 2021r. nr NB.7355-1a/21 wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane (P.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, informując jednocześnie inwestora – B. L. o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację, a także o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. Inwestor nie złożył zażalenia na powyższe postanowienie, jak również nie złożył wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Mając powyższe na uwadze, PINB decyzją z dnia 28 stycznia 2022r. nr NB.7355-1a/21, wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. nakazał skarżącemu się rozbiórkę muru oporowego z pustaków betonowych o łącznej długości 75,26 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5,8 i 9.
PWINB w Białymstoku decyzją z dnia 22 marca 2022 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Zdaniem organu PINB prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie stosując procedurę określoną w przepisach art. 48 - 49 P.b. Prawidłowo też wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem tego muru oporowego ponieważ Inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, a pomimo wydanego postanowienie o wstrzymaniu budowy oraz poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego muru oporowego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, takiego wniosku nie złożył. Organ II instancji podkreślił też, że legalizacja przedmiotowego muru oporowego nie jest możliwa ponieważ znajduje się on w 25 - metrowej strefie ochrony rzeki Bug. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest ogrodzeniem, ponieważ po obu jego stronach występuje znaczna różnica poziomu gruntów, a przedmiotowy mur zapobiega osuwaniu się ziemi. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja przenosi obciążenia gruntu, stanowi ona mur oporowy, nie zaś ogrodzenie. Dodał także, że kwalifikacja prawna została dokonana już na wcześniejszym etapie postępowania, w treści postanowienia o wstrzymaniu robót, które jest ostateczne i obecnie organ II instancji związany jest treścią tego postanowienia, a co za tym idzie dokonaną wcześniej kwalifikacją prawną.
Skargę na powyższą decyzję PWINB wniósł B. L. zarzucając jej naruszenie m.in. art. 33 P.b.; art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 49e P.b. i art. 28 P.b.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
W dniu 28 września 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącego wskazujące na połącznie wszystkich spraw do wspólnego rozpoznania. Ponadto skarżący wskazał, że sprawy zostały sztucznie podzielone, natomiast mur oporowy o łącznej długości 59,9 m istniał wcześniej i został wybudowany w miejsce starego drewnianego, zaś na zamierzenie to uzyskał pozwolenie na budowę. Podkreślił także, że sprawa nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego, a wyłącznej kompetencji prawa wodnego. Powyższe oznacza, że nie wymaga to pozwolenia na budowę, a pozwolenia wodnoprawnego w sprawie wykonania robót dotyczących zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód rzeki Bug w km 133-530-133-500, przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 398 w zw. z art. 407 Prawa wodnego zwłaszcza, że działka znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca. Na obszarze tym zabrania się niszczenia m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Skarżący przedstawił pismo wskazujące, na wszczętą przez niego procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 października 2022r. o sygn. akt II SA/BK 581/22 stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. kontroli ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty Siemiatyckiego z dnia 19 lutego 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane w załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Zostały one oznaczone przez organ I instancji od pozycji 1 do pozycji 9 - jako mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem, a przedmiot niniejszego postępowania stanowiła pozycja nr 5, 8 i 9 na szkicu sytuacyjnym - mur oporowy z pustaków betonowych składający się z 3 części o łącznej długości 75,26 m. Ustalono, że obiekt ten pełnił rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug, jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach muru i zapobieganie osuwaniu się ziemi. Do sprawy została dołączona również dokumentacja fotograficzna. W trakcie kontroli, inwestor B. L. oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w K. (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w latach 2020-21, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach.
Odnosząc się zaś do kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót (mur oznaczony na szkicu nr 5,8 i 9) Sąd wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organu II instancji, że mur ten nie jest ogrodzeniem, gdyż zapobiega osuwaniu się ziemi, w tym przypadku różnica poziomów po obu stronach muru wynosiła od kilkudziesięciu do 166 cm. Zatem obiekt ten pełnił rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug jak również duże różnice poziomów terenu po obu stronach muru, co służyło zapobieganiu osuwaniu się ziemi. Sąd podniósł, że w myśl art. 3 pkt 3 P.b. konstrukcje oporowe stanowią obiekty budowlane zaliczane do budowli na wzniesienie, których w świetle art. 28 P.b. wymagane jest pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem, zatem organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 P.b. Wprawdzie skarżący wskazywał, iż mury oporowe zostały wybudowane w miejsce starego muru drewnianego, zaś sprawa nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego, a wyłącznej kompetencji prawa wodnego i w sprawie nie wymagane było pozwolenie na budowę, a pozwolenie wodnoprawne w sprawie wykonania robót dotyczących zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód rzeki Bug, ale Sąd uznał, że kontrolowany mur oporowy nie pełnił jednocześnie funkcji urządzenia wodnego regulowanego ustawą Prawo wodne).
Sąd zaznaczył, że kwestie dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych i uznał, że w sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że wykonanie muru oporowego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono. Prawidłowo również organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 P.b. Poczynione zatem na wcześniejszym etapie postępowania ustalenia organu nadzoru budowlanego przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej realizacji obiektu, a zatem kwestionowanie obecnie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń, nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł B. L. zarzucając mu naruszenie:
I. art. 82 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędnie uznanie, że PINB a nie PWINB jest organem pierwszej instancji w sprawie niniejszej,
II. art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędnie uznanie, że PINB, a nie PWINB jest organem pierwszej instancji w sprawie niniejszej,
III. art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za prawidłowe wydanie nakazu rozbiórki przez PINB w sytuacji kiedy wyłącznie właściwym do ewentualnego wydania takiego nakazu rozbiórki co do muru oporowego i urządzenia towarzyszącego położonego w odległości 25,00 metrów od linii brzegowej rzeki Bug jest PWINB, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu;
IV. art. 33 ustawy P.b. poprzez uznanie za prawidłowe wydanie nakazu rozbiórki przez PINB w sytuacji kiedy wyłącznie właściwym do ewentualnego wydania takiej decyzji co do muru oporowego i urządzenia towarzyszącego położonego w odległości 25,00 metrów od linii brzegowej rzeki Bug wyłącznie właściwym jest PWINB, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. PWINB poinformował NSA, że skarżący z dniem 28 stycznia 2022 r. przestał być właścicielem działki nr [...] w m. K. , gm. Perlejewo i wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej złożonej przez osobę nieuprawnioną. Nowy właściciel to A. T.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2025 r. przedłożyła na poparcie skargi kasacyjnej: decyzję o pozwoleniu na użytkowanie muru oporowego wbudowanego na działce nr [...] w miejscowości K. wydaną przez Podlaskiego WINB z dnia 18 lutego 2025 r. jak również decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie legalizacji urządzenia wodnego w postaci zmiany ukształtowania terenu przyległych do wód mających wpływ na warunki przepływu wód w tym murów oporowych oznaczonych w decyzji jak nr 5 do 13.
Pismem z dnia 1 lipca 2025r. A. T. oświadczyła, że przyłącza się do skargi B. L. i wnosi o jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 lipca 2025r. sygn. akt II OSK 369/23 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku przyjmując, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przedwcześnie przyznano w motywach zaskarżonego wyroku, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadniał wszczęcie przez PINB w Siemiatyczach postępowania w trybie art. 48 P.b., a w konsekwencji, w związku z nieskorzystaniem przez inwestora z możliwości legalizacji spornego obiektu, do zastosowania art. 49e pkt 1 ww. ustawy.
Zdaniem NSA w okolicznościach przedmiotowej sprawy zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do bezkrytycznego przyjęcia przez sąd za prawidłową dokonaną przez organy kwalifikację prawną spornego muru oporowego jako obiektu budowlanego w rozumieniu P.b., którego budowa winna być stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, a w konsekwencji do uznania, że prawidłowo zastosowano art. 48 ust. 1 i 3, art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1 P.b. W szczególności z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji, w oparciu o okoliczności wynikające z zebranego przez organy materiału dowodowego, w tym szkicu sytuacyjnego uwidaczniającego bliską odległość muru oporowego oznaczonego nr 9 od linii brzegowej rzeki Bug rozważał możliwość zakwalifikowania ww. obiektu jako muru oporowego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Odwołując się do treści art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne NSA uznał, że usytuowanie względem rzeki muru oporowego oznaczonego nr 9 może świadczyć o tym, że jego funkcja nie zamyka się wyłącznie na zabezpieczeniu terenu położonego ponad nim przed jego osuwaniem się, ale także na zabezpieczeniu nieruchomości inwestora przed niszczącą działalnością rzeki. Ustalenie, że mur ten nie tylko zabezpiecza teren przed osuwaniem się ale także umacnia brzeg rzeki czy też zabezpiecza nieruchomość, na której jest zlokalizowany, przed jej wylewem, świadczyłoby o tym, że jest to urządzenie wodne/mur oporowy w rozumieniu ustawy Prawo wodne, a zatem obiekt o jakim mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie NSA bez szczegółowego rozważenia powyższej kwestii niemożliwe było uznanie za prawidłowe zastosowanie przez organy przywołanych art. 48 ust. 1 i 3, art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1, co w konsekwencji zarzuty naruszenia tych przepisów czyni uzasadnionymi.
Odnośnie złożonego przez PWINB wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej jako wniesionej przez osobę nieuprawnioną, bowiem z dniem 28 stycznia 2022 r., w związku z zawarciem umowy sprzedaży, przestał on być właścicielem działki, na której zlokalizowany jest będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, NSA stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy nie ziściły się przesłanki do odrzucenia skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej z przyczyn podmiotowych. Pomimo bowiem sprzedaży działki o nr geod. B. L. jako inwestor spornych robót budowlanych a także skarżący, nadal pozostaje stroną niniejszego postępowania (zob. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 32 p.p.s.a.). Odnosząc się zaś do dołączonych przez pełnomocnika skarżącego do pisma procesowego z dnia 29 kwietnia 2025r. - decyzji PWINB z dnia 18 lutego 2025 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie musu oporowego wybudowanego samowolnie na działce nr [...] oraz decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim PGW Wody Polskie z dnia 20 grudnia 2023r. o dokonaniu legalizacji urządzenia wodnego, NSA uznał, że nie mogą być uwzględnione albowiem są to decyzje wydane już po wydaniu zaskarżonej, a ocenianej przez sądy administracyjne decyzji z dnia 22 marca 2022 r. Zasadą jest zaś orzekanie według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu, natomiast wszelkie zmiany stanu prawnego czy też faktycznego już po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływają na wynik sądowej kontroli legalności.
NSA zalecił, aby WSA ponownie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji i ocenił możliwości zakwalifikowania objętego postępowaniem muru oporowego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 9 do obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich bądź do obiektów towarzyszących obiektom wyżej wymienionym, formułując tak argumentację, aby możliwa była jej ewentualna ocena w toku kontroli instancyjnej. Przy czym przy dokonywaniu ustaleń w powyższym zakresie pozostawia się do decyzji Sądu możliwość uchylenia wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w sytuacji, gdyby w ocenie tego sądu zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający dla sformułowania końcowej oceny prawnej uwzględniającej powyższe wytyczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozważania dotyczące zasadności wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi należy poprzedzić wyjaśnieniem, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed tutejszym sądem oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 lipca 2025 r. (sygn. akt II OSK 393/23), uchylił wyrok tut. Sądu z 6 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 581/22) oddalający skargę B. L. na decyzję PWINB z dnia 22 marca 2022r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w Siemiatyczach z dnia 28 stycznia 2022r. nakazującą rozbiórkę muru oporowego z pustaków betonowych o długości ok. 75,26 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 5,8 i 9, znajdującego się na działce o nr geod. [...].
W tym miejscu zaznaczyć należy, że wyrok NSA powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Owe związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest na nowo rozważanie kwestii, które już wcześniej przesądzono.
W powołanym wyżej orzeczeniu NSA wyraził zaś jednoznaczną ocenę prawną, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przedwcześnie przyznano, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadniał wszczęcie przez PINB postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji, w związku z nieskorzystaniem przez inwestora z możliwości legalizacji spornego obiektu, do zastosowania art. 49e pkt 1 ww. ustawy. Jak podkreślił NSA zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do bezkrytycznego przyjęcia za prawidłową dokonaną przez organy kwalifikację prawną spornego muru oporowego jako obiektu budowlanego w rozumieniu P.b., którego budowa winna być stosownie do treści art. 28 ust. 1 P.b. poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, a w konsekwencji do uznania, że prawidłowo zastosowano art. 48 ust. 1 i 3, art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1 P.b. Zdaniem NSA usytuowanie względem rzeki objętego niniejszym postępowaniem muru oporowego oznaczonego nr 9 może świadczyć o tym, że jego funkcja nie zamyka się wyłącznie na zabezpieczeniu terenu położonego ponad nim przed jego osuwaniem się, ale także na zabezpieczeniu nieruchomości inwestora przed niszczącą działalnością rzeki. Ustalenie, że mur ten nie tylko zabezpiecza teren przed osuwaniem się ale także umacnia brzeg rzeki czy też zabezpiecza nieruchomość, na której jest zlokalizowany, przed jej wylewem, świadczyłoby o tym, że jest to urządzenie wodne/mur oporowy w rozumieniu ustawy Prawo wodne, a zatem obiekt o jakim mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowane. Z podanych względów NSA zalecił WSA dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę możliwość zakwalifikowania objętego postępowaniem muru oporowego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 9 do obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich bądź do obiektów towarzyszących obiektom wyżej wymienionym. Przy czym do decyzji WSA pozostawił możliwość uchylenia wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w sytuacji, gdyby zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający dla sformułowania końcowej oceny prawnej uwzględniającej powyższe wytyczne.
W kontekście powyższych zaleceń, po pierwsze wyjaśnić trzeba, że pomimo, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest mur oporowy oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 5, 8 i 9, wykonany z pustaków betonowych składający się z 3 części o łącznej długości 75,26 m, który w poprzednio wydanym wyroku z dnia 6 października 2022r. tut. Sąd - zakwalifikował jako obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, którego budowa powinna być stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, to wątpliwości NSA w zakresie przyjętej kwalifikacji prawnej dotyczą wyłącznie muru oporowego oznaczonego nr 9. W konsekwencji za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa należy uznać zakwalifikowanie murów oporowych oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr 5 i 8 jako obiektów budowlanych, których budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a czego w rozpatrywanym przypadku bezspornie nie dopełniono.
Po drugie, zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez NSA w przywołanym wyroku, że ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Z zebranego materiału dowodowego, a dokładnie ustaleń poczynionych przez PINB w Siemiatyczach w trakcie kontroli przeprowadzonych w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. wynika natomiast, że działka o nr geod. [...] w m. K., gm. Perlejewo, zabudowana jest m.in. murami oporowymi oznaczonymi i opisanymi w załączonym szkicu sytuacyjnym. Od pozycji 1 do pozycji 9 są to mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem, o zróżnicowanej wysokości od ok. 90 cm do ok. 500 cm i grubości 25-30 cm. Pozycja nr 5, 8 i 9 na szkicu sytuacyjnym to element oporowy z pustaków betonowych składający się z 3 części o łączne długości 75,26 m. Prowadzone przez organ postępowanie dotyczyło odcinka o długości 9,06 m, gdzie różnica terenu po obu stronach wynosi 41 cm, odcinka długości 23,5 m, gdzie różnica poziomów terenu po obu stronach jest zmienna od kilkudziesięciu do 166 cm i odcinka długości 42,7 m, gdzie różnica poziomów terenu po obu stronach wynosi 70 i 100 cm. Zgodnie z ustaleniami organu, mur ten niewątpliwie pełni rolę muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu, tj. bardzo duży spadek w kierunku rzeki Bug i duże różnice poziomów terenu po jego obu stronach, bowiem zapobiega on osuwaniu się ziemi.
Uwzględniając powyższe ustalenia faktyczne, jak też zreferowane wyżej zalecenia NSA, co do kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych dotyczących na tym etapie postepowania wyłącznie muru oznaczonego na szkicu nr 9, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu II instancji, że mur ten nie jest ogrodzeniem, gdyż zapobiega osuwaniu się ziemi, w tym przypadku konkretnie zabezpiecza również przed wodą, gdyż znajduje się na granicy linii brzegowej. Tym niemniej pomimo prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w zakresie uznania, że stanową one mur oporowy, to ewidentnie umknęło organom, że z racji położenia muru oznaczonego nr 9 na szkicu blisko linii brzegowej, a także pełnionej funkcji (zabezpieczenie przed osuwaniem ziemi) ma on chronić nieruchomość skarżącego przed szkodliwym oddziaływaniem wód przepływającej rzeki, co oznacza również, że pełni także funkcję urządzenia regulującego bieg rzeki, a więc urządzenia, o jakim mowa w art. 16 pkt 65 P.w. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego rozważały możliwość zakwalifikowania ww. obiektu jako muru oporowego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne.
Stosownie zaś do treści art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska. Skoro mur oporowy jest urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych, to winien być zaliczony do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (por. postanowienie NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OW 12/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA"). Powyższe regulacje mają natomiast dalsze rozwinięcie w przepisach ustawy Prawo wodne. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 389 pkt 6 P.w., wykonanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, chyba że zostały z tego wyłączone w dalszych przepisach. Powyższe przepisy definiują aktualny status urządzeń wodnych, ale jednocześnie wskazują, że wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego, w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Uwzględniając powyższe regulacje należy zgodzić się z oceną prawną wyrażoną przez NSA, że faktyczne usytuowanie względem rzeki objętego niniejszym postępowaniem muru oporowego oznaczonego nr 9, może świadczyć o tym, że jego funkcja nie zamyka się wyłącznie na zabezpieczeniu terenu położonego ponad nim przed jego osuwaniem się, ale także na zabezpieczeniu nieruchomości inwestora przed niszczącą działalnością rzeki. Ustalenie, że mur ten nie tylko zabezpiecza teren przed osuwaniem się ale także umacnia brzeg rzeki czy też zabezpiecza nieruchomość, na której jest zlokalizowany, przed jej wylewem, może świadczyć z kolei o tym, że jest to urządzenie wodne/mur oporowy w rozumieniu ustawy Prawo wodne, a zatem obiekt o jakim mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Szczegółowego ustalenia powyższych kwestii ewidentnie zabrakło w rozstrzygnięciach organów obu instancji, a bez szczegółowego rozważenia powyższych okoliczności niemożliwe jest przesądzenie, czy w kontekście muru oporowego nr 9 – organy zastosowały prawidłowo przepisy art. 48 ust. 1 i 3, art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na niewystarczający materiał dowodowy sąd nie jest w stanie zająć jednoznacznego stanowisko, co do oceny prawnej zakwalifikowania objętego postępowaniem muru oporowego nr 9 do obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich bądź do obiektów towarzyszących obiektom wyżej wymienionym. Zatem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny będzie kwalifikował dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego. Powyższe okoliczności będą się natomiast niewątpliwie przekładać na właściwość organów nadzoru budowlanego, które to zagadnienie stanowiło również podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji.
W myśl bowiem art. 82 ust. 3 pkt 2 P.b. wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 3 P.b. do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy. W tym stanie rzeczy organem właściwym w sprawie muru oporowego, będącego urządzeniem wodnym, o jakim mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 P.w., jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego - stosownie to art. 83 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, iż przedmiotowy mur oporowy zabezpiecza jednocześnie rzekę przed osuwaniem się ziemi z terenu nieruchomości wyżej położonej i tę nieruchomość przed jej zalewaniem przez wody rzeki. W określonych sytuacjach mur oporowy może być jednocześnie budowlą regulacyjną, a zatem obiektem wymienionym bezpośrednio w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Jeśli obiekt jest posadowiony w rzece, tworząc brzeg tej rzeki, to wpływa na jej przepływ i ograniczenie naturalnych procesów erozyjnych, co wyczerpuje definicję innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich.
Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze w/w wytycznie w zakresie kwalifikacji muru oporowego nr 9, a także organu właściwego do rozpoznania sprawy. Uzasadnienia wydawanych ponownie rozstrzygnięć powinny przy tym odpowiadać brzmieniu art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania, które organ powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadami.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego w łącznej wysokości 500 zł (wpis sądowy), orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.