II SA/BK 1428/25

II SA/Bk 1428/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 58 ust. 1, art. 62 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 25 czerwca 2025 r. nr S-KO.433/79/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta Gminy Zambrów z dnia 26 maja 2025 roku numer RG.6730.153.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz M. Sp. z o.o. w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 marca 2025 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy Zambrów (dalej: "Wójt") z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w tym medycznych i innych niż niebezpieczne o wydajności 400 kg/h (ITPO), na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym C. w gminie Zambrów. Z załączników do ww. wniosku wynika, że planowane do realizacji obiekty budowlane to budynek spalarni odpadów medycznych i niebezpiecznych oraz wiata na składowanie odpadów. Do wniosku Spółka załączyła ostateczną decyzję Wójta z dnia 6 lutego 2025 r. nr GK.6220.15.2022 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa instalacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych z zastosowaniem kogeneracji na terenie kotłowni w C." zlokalizowanego na ww. działce. Wniosek powyższy wpłynął do organu dnia 24 marca 2025 r.
Postanowieniem z dnia 26 maja 2025 r. nr RG.6730.153.2025, wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 101 § 1 i § 3 oraz art. 123-126 k.p.a., Wójt zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę instalacji termicznego przekształcenia odpadów niebezpiecznych w tym medycznych i innych niż niebezpieczne o wydajności 400 kg/H (ITPo) na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym C. w gminie Zambrów. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że Spółka dnia 24 marca 2025 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy na budowę wyżej opisanej instalacji, zaś dnia 27 marca 2025 r. Rada Gminy Zambrów podjęła uchwałę nr 63/VIII/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zambrów części obrębu ewidencyjnego Czerwony Bór (dalej: "uchwała intencyjna"), zaś obszar opracowania tym planem obejmuje działkę inwestycyjną wskazaną we wniosku. Organ wyjaśnił, że wstępne założenia dotyczące planu miejscowego wskazują, że jego ustalenia dla przedmiotowego obszaru mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Wobec tego zaś konieczne jest zawieszenie postępowania w celu zapobieżenia wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z opracowywanym planem miejscowym. Powołując się na art. 62 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. organ wskazał, że postępowanie niniejsze można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 24 września 2026 r., z ewentualną możliwością przedłużenia na dodatkowy czas 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia nie uchwalono miejscowego planu, ale dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego.
Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2025 r. nr S-KO.433/79/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uzupełniło ww. postanowienie Wójta o treść: do dnia 24 września 2026 r. (pkt 1); w pozostałej części utrzymało je w mocy (pkt 2). W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na art. 62 ust. 1 u.p.z.p. podkreślił, że możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie zależy od tego, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu miejscowego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w ww. przepisie, daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Konstrukcja ta, w ocenie SKO, jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego służyć ma art. 62 ust. 1 u.p.z.p. mający na celu ochronę interesu publicznego przez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych, do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu. W rozpatrywanej zaś sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zambrów - części obrębu ewidencyjnego Czerwony Bór, podjęta została w dniu 27 marca 2025 r. Podjęcie uchwały nie stanowiło warunku dla samej możliwości zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem Spółki, natomiast dodatkowo uzasadniało i dostarczało argumentów za podjęciem postanowienia o zawieszeniu. Wójt miał zatem podstawę prawną do zawieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosował, z tym, że w rozstrzygnięciu, a nie w jego uzasadnieniu, winien był wskazać datę, do której zawiesza przedmiotowe postępowanie. Dlatego SKO postanowiło uzupełnić treść postanowienia Wójta o datę jego zawieszenia. Pozostałe zarzuty Spółki SK uznało za nieuzasadnione oraz podkreśliło, że organ jest związany wnioskiem strony i nie może samowolnie zmieniać jej żądania. Skoro więc Spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy, a nie o inwestycję celu publicznego, to tym wnioskiem organ był związany.
Skargę na ww. postanowienie wniosła do sądu administracyjnego Spółka, zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ w sposób całkowicie dowolny i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego uznał, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania, pomijając bezpodstawnie fakt, że procedura planistyczna jest na bardzo wstępnym etapie, a prawdopodobieństwo uchwalenia planu przed upływem okresu zawieszenia postępowania zostało oparte tylko na oświadczeniu organu sporządzającego plan miejscowy, który jest zarazem organem orzekającym w sprawie warunków zabudowy;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uzupełnienie rozstrzygnięcia postanowienia I instancji o datę końcową zawieszenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie może on być domniemany, ani wyprowadzony z uzasadnienia aktu.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia Organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nieruchomość inwestycyjna jest objęta treścią załącznika nr 1 do uchwały intencyjnej, zaś decyzją z dnia 6 lutego 2025 r. Wójt wydał na rzecz skarżącej Spółki decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia. Spółka podkreśliła przy tym, że jest ono inwestycją celu publicznego wpisaną do Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2023-2028 uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego nr VII/78/2024 z dnia 26 listopada 2024 r. W dniu 27 marca 2025r. Rada Gminy Zambrów podjęła natomiast uchwałę nr 59/VIlI/25 w sprawie zmian w budżecie Gminy Zambrów na rok 2025, nie uwzględniając jednak treści zmiany wprowadzonej uchwałą intencyjną. W ocenie skarżącej Spółki skoro planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, to ocena podstaw zawieszenia postępowania w sprawie oraz termin tego zawieszenia, powinny być dokonane w oparciu o art. 58 ust. 1 u.p.z.p. a nie na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Spółka podniosła także, że uwzględnienie przez SKO zarzutu skarżącej dotyczącego braku wskazania w treści postanowienia Wójta końcowego terminu zawieszenia postępowania, nie daje podstawy organowi odwoławczemu uzupełnienia zaskarżonego postanowienia o treść: do dnia 24 września 2026 r., bowiem rozstrzygnięcie musi być precyzyjne i zawierać te wszystkie kwestie, które z uwagi na sytuację procesową wymagają zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej.
W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka przyznała, że jakkolwiek art. 62 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. nie zawiera katalogu przesłanek zawieszenia postępowania w sprawie, to nie oznacza, że zawieszenie to będzie miało charakter dowolny i niezwiązany z okolicznościami danej sprawy. Zawieszenie postępowania nie może nastąpić z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co w ocenie skarżącej, ma miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Powołując się na orzecznictwo Spółka odniosła, że przed każdorazowym zastosowaniem art. 62 ust. 1 u.p.z.p., organ bada stan toczących się prac planistycznych, w tym przede wszystkim stopień prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie. Gdy prace te są na wczesnym etapie, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. To, że organ może zawiesić postępowanie nie uprawnia i nie daje mu nieograniczonej swobody, do automatycznego wstrzymania czynności procesowych z uwagi na możliwą lub zainicjowaną procedurę planistyczną. Sam fakt powoływania się przez organ odwoławczy na władztwo planistyczne i związane z tym przywilej organu, nie jest wystarczające do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie ma do czynienia z dowolnością i bezpodstawnością podjętego rozstrzygnięcia, które w istotny sposób wpływa na sytuację prawną i faktyczną strony skarżącej. W ocenie skarżącej postanowienie o zawieszeniu postępowania nie było zasadne także z tego względu, że jego uzasadnienie nie zawiera żadnego odniesienia do okoliczności sprawy. Z tych zaś wynika nie tylko okoliczność braku przeznaczenia w budżecie Gminy Zambrów na 2025 r. jakiejkolwiek kwoty na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także dotychczasowa bierność organu w powyższej kwestii, którą potwierdza brak objęcia obszaru Czerwonego Boru procedurą sporządzenia planu miejscowego – zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Gminy Zambrów nr 144/XXI!/2016 z dnia 28 listopada 2016 r. w przedmiocie zmiany nr 3 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zambrów (s. 258, tabela 43, pkt 7-11 oraz schemat 22), a także brak projektu urbanistycznego oraz jakichkolwiek uzgodnień niezbędnych do wydania planu miejscowego. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organ nie był zatem w stanie ocenić, czy istnieje kolizja między założeniami przyszłego planu miejscowego, a decyzją, bowiem nie istnieją żadne analizy przemawiające za tą tezą. W ocenie Spółki zaskarżone postanowienie ma więc na celu zablokowanie realizacji opisanej wyżej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wskazując, że Wójt miał prawo zawiesić postępowanie o warunki zabudowy, bowiem o takie skarżąca wystąpiła, a nie o inwestycję celu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest postanowienie SKO w Łomży z dnia z 25 czerwca 2025 r. uzupełniające oraz utrzymujące w mocy postanowienie Wójta z dnia 26 maja 2025 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "budowa instalacji termicznego przekształcenia odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych i innych niż niebezpieczne o wydajności 400 kg/H (ITPO) na działce nr [...] położonej w obrębie miejscowości Czerwony Bór w gminie Zambrów.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2).
Do zawieszenia postępowania doszło w kontrolowanej sprawie w związku z podjęciem dnia 27 marca 2025 r. przez Radę Gminy Zambrów uchwały nr 63/VIII/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zambrów części obrębu ewidencyjnego Czerwony Bór (uchwała intencyjna), bowiem (zdaniem organu I instancji) wstępne założenia dotyczące planu miejscowego wskazują, że jego ustalenia dla przedmiotowego obszaru, mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Z powyższym zaś nie zgadza się skarżąca Spółka, która słusznie zarzuca organom obu instancji dowolność poczynionych w tym względzie ustaleń (zważywszy na początkowy etap procedury planistycznej oraz związany z tym brak jakichkolwiek analiz, założeń i opracowań planistycznych), a także kwestionuje zasadność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., twierdząc, że skoro objęte wnioskiem przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, to ocena istnienia podstaw do zawieszenia postępowania oraz wskazanie terminu jego zawieszenia, powinny zostać dokonane w oparciu o art. 58 ust. 1 u p.z.p.
Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2).
Jak wynika z porównania treści art. 62 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 u.p.z.p., przepisy te normują analogiczne uprawnienie organu administracji publicznej do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.) oraz w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 58 ust. 1 u.p.z.p.), różnicując jedynie ograniczenia czasowe zawieszenia tych postępowań (tj. 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z ewentualną możliwością przedłużenia na dodatkowy czas nie dłuższy niż 6 miesięcy jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany, ale dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego – vide art. 62 ust. 3 u.p.z.p.; oraz 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego). Jak wskazuje się w orzecznictwie, konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana zarówno w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jak i w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc przy tym żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (por. teza wyroku WSA w Białymstoku z 8 listopada 2007 r., II SA/Bk 593/07, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA"). Zawieszenie postępowania na podstawie któregokolwiek z ww. przepisów prawa, jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2023 r., II SA/Po 135/23, CBOSA). Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia skutkuje zaś tym, że kontrola sądowa ma w takim przypadku charakter ograniczony (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W szczególności, zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści, a następnie dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., II OSK 866/22, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, w pierwszej kolejności przyznać należy rację skarżącej Spółce, że przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie jest inwestycja celu publicznego, która zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wedle zawartej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definicji inwestycji celu publicznego, należy przez taką inwestycję rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n."). Wedle zaś art. 6 pkt 3 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu u.g.n. są m.in. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz (...). Opisana zaś we wniosku Spółki inwestycja polegać ma na budowie instalacji termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w tym medycznych i innych niż niebezpieczne o wydajności 400kg/h (IPTO). Z załączników do wniosku wynika natomiast, że planowane do realizacji obiekty budowlane to budynek spalarni odpadów medycznych i niebezpiecznych oraz wiata na składowanie odpadów. Z kolei w uzasadnieniu załączonej do wniosku ostatecznej decyzji Wójta z dnia 6 lutego 2025 r. nr GK.6220.15.2022 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa instalacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych z zastosowaniem kogeneracji na terenie kotłowni w Czerwonym Borze", wskazano, że: "Wykonywana w ramach przedsięwzięcia instalacja do termicznego przekształcenia i odzysku energii z odpadów niebezpiecznych w tym odpadów medycznych i weterynaryjnych innych niż niebezpieczne, zastąpi istniejącą obecnie instalację spalania węgla, ale nadal będzie częścią systemu ciepłowniczego zaopatrującego w energię cieplną do celów ogrzewania budynków i podgrzana ciepłej wody użytkowej dla dotychczasowych odbiorców w Czerwonym Borze. Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie będzie nadal częścią infrastruktury służącej świadczeniu usług dostarczania energii cieplnej, tak jak działająca obecnie kotłownia węglowa. Co więcej będzie to infrastruktura techniczna służąca obsłudze mieszkańców terenu, na którym będzie zlokalizowana." (vide: str. 21 decyzji środowiskowej, k. 12 akt organu I inst.). Co więcej, jak słusznie zauważa skarżąca Spółka, planowana inwestycja została ujęta w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2023 – 2028 (uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 26 listopada 2024 r. nr VII/78/2024) w tabeli planowanych nowych instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych (załącznik nr 1 do ww. uchwały, str. 76-79, tabela nr 28, poz. 10).
Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że wniosek skarżącej Spółki obejmuje inwestycję polegającą na budowie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów o znaczeniu co najmniej lokalnym, co oznacza, że odpowiada ona definicji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.g.n. Nie ma przy tym znaczenia nomenklatura tytułowa wniosku, który Spółka zatytułowała: "o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy", bowiem o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista treść pisma (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Po 827/14, CBOSA). To zatem treść, a nie tytuł pisma wyznacza przedmiot postępowania, którym właściwy organ jest związany. Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. To wnioskodawca zatem ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku i określa zakres planowanej inwestycji, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi odbicie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie uregulowaną w art. 61 k.p.a. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym, a nie tytułem pisma (który w niniejszej sprawie wskazuje m.in. na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego). Dodać w tym miejscu należy na marginesie, że prawidłową reakcją na wniosek spełniający wymogi formalne i wniesiony do właściwego organu, (którym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta – vide art. 51 ust. 1 u.p.z.p.) powinno być zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, którego w aktach kontrolowanej sprawy brak.
W konsekwencji powyższych rozważań, ewentualne zawieszenie postępowania zainicjowanego na wniosek skarżącej Spółki mogło nastąpić na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., a nie (jak to przyjęły błędnie organy obu instancji) na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który w niniejszej sprawie został zastosowany bezpodstawnie. Konsekwencją zaś takiego działania było nieprawidłowe określenie przez organ odwoławczy daty końcowej zawieszenia postępowania, które w tym przypadku nie może przekraczać 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku Spółki, tj. nie może trwać dłużej niż do 24 marca 2026 r. W związku z tym, że SKO termin ten ustaliło na 24 września 2026 r., uchybienie to w ocenie sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając natomiast to, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji tychże warunków nie spełniły.
Sąd wyjaśnia w tym względzie, że zarówno na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., jak i na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wskazaną kompetencję uznaniową organu ("można zawiesić") należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie kształtowania ładu przestrzennego w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku planu miejscowego wydawane są decyzje o warunkach zabudowy lub lokalizacji celu publicznego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję lokalizującą (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., II OSK 2318/23, CBOSA). Skoro plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, czy decyzji o warunkach zabudowy, celem kontynuowania i zakończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego. Nadrzędność regulacji planu nad decyzją o warunkach zabudowy (odpowiednio decyzją lokalizacyjną) potwierdza także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wedle którego organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2409/22 - CBOSA).
Sąd podziela przy tym stanowisko, szeroko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że korzystając z powyższych uprawnień, należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mających miejsce w dacie złożenia wniosku. Jeżeli bowiem, uwzględniając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się wstrzymać z wydaniem takiej decyzji i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15, CBOSA). Inaczej jednak oceniać należy sytuację, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero na początkowym etapie. Biorąc bowiem pod uwagę sekwencję czynności koniecznych do podjęcia w procedurze planistycznej oraz ich czasochłonność, należy stwierdzić, że nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o lokalizacji celu publicznego, niezbędnej w procesie inwestycyjnym.
W konsekwencji rozważenie przez organ wstrzymania toku prowadzonego postępowania o lokalizacji celu publicznego jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. o sygn. akt II OSK 940/18, CBOSA). W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza zarówno dokumentacja planistyczna, wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego, a także ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym.
W przedmiotowej sprawie teren objęty wnioskiem Spółki znajduje się w obszarze objętym uchwałą intencyjną. Rozpoznając wniesione zażalenie SKO nie ustaliło jednak na jakim etapie zaawansowania są prace zmierzające do przyjęcia planu miejscowego, a więc na jakim etapie znajduje się procedura planistyczna, zainicjowana uchwałą wydaną trzy dni po złożeniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej przez skarżącą. Jest to o tyle istotne, że (jak zasadnie wywiedziono w skardze) w kontekście sekwencji ustawowych czynności planistycznych, mało prawdopodobnym jest aby procedura ta mogła zostać ukończona do 24 września 2026 r., kiedy to upływa termin 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a tym bardziej w okresie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, który to termin winien mieć zastosowanie w sprawie z mocy art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Co więcej skoro, jak trafnie zauważa strona skarżąca, w budżecie Gminy Zambrów na 2025 r. nie ma żadnej wzmianki o jakiejkolwiek kwocie przeznaczonej na sporządzenie rzeczonego planu miejscowego. Również w treści zmiany uchwały w budżecie gminy na rok 2025 podjętej w dniu 27 marca 2025 r. takiej kwoty nie przewidziano. Trafnie również podnosi skarżąca, że sama uchwała intencyjna nie zawiera żadnych wskazań co do dalszych czynności w przedmiocie jej realizacji.
W ocenie sądu, brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle zarys postanowień planu mógłby powstać, a sam plan wejść w życie, nie uzasadniają zajętego w kontrolowanym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu Wójta stanowiska, dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania. W takiej sytuacji wskazywanie przez organy obu instancji, że "ustalenia planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu" jest twierdzeniem wysoce hipotetycznym, a przy tym nie popartym żadnym źródłem z dokumentacji planistycznej. To zaś świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, dowolności poczynionych ustaleń oraz o przedwczesności obu wydanych postanowień o zawieszeniu postępowania.
Mając powyższe na uwadze podzielić należy zarzuty skargi, że przyjęcie przez organy obu instancji, że prace planistyczne mogą zakończyć się w dniu 24 września 2026 r. zostało sformułowane w sposób dowolny, w szczególności bez uwzględnieniem stopnia zaawansowania tych prac. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że postanowienie wydawane na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, że postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, ale nie może ono mieć charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ (a nie nieweryfikowalnym stwierdzeniu), że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które zostało objęte wnioskiem, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu, jak również że zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W niniejszej sprawie ustaleń w tym przedmiocie zabrakło.
Z powyższych względów, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnia wykładni zawartej w niniejszej wyroku, przy uwzględnieniu obecnego stanu procedury planistycznej oraz faktu, że zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. ewentualne zawieszenie postępowania jest możliwe na okres 12 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu odwoławczego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.