II SA/Bk 142/21

II SA/Bk 142/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 585/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190 ust. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2020 r. nr 693/2020/WF w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia 2 listopada 2020 r. znak TK.1241.62.2019 w punkcie 2.
Uzasadnienie
T. J. (dalej powoływany także jako skarżący) zaskarżył do sądu administracyjnego ostateczną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2020 r. Nr 673/2020/WF, mocą której została utrzymana w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z 2 listopada 2020 r. znak TK.1241.62.2019 przyznająca w pkt 1 ekwiwalent pieniężny określony w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej powoływana także jako u.p.) z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym przysługującego od dnia 6 listopada 2018 r., tj. za 6 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego oraz przyznająca w pkt 2 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., tj. w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, za 29 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący zwolniony został ze służby w Policji z dniem 27 listopada 2018 r. W związku z powyższym, w dniu 31 stycznia 2019 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. Postępowanie to zostało zawieszone przez organ do czasu zmiany obowiązujących przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop, w związku z opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w dniu 6 listopada 2018 r. Postępowanie to zostało podjęte z dniem 14 października 2020 r.
Decyzją z dnia 2 listopada 2020 r., znak TK.1241.62.2019 Komendant Miejski Policji w Białymstoku przyznał skarżącemu ekwiwalent pieniężny określony w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym przysługującego od dnia 6 listopada 2018 r., tj. za 6 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego (pkt 1 decyzji) oraz przyznał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., tj. w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, za 29 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że jako organ administracji publicznej posiada uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W związku z wejściem w życie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610, dalej powoływana także jako ustawa zmieniająca) przepis art. 115a u.p. uzyskał nowe brzmienie, które - zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej - stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Z kolei ekwiwalent pieniężny za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.p. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Ponadto przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
Wnioskodawcy w dniu zwolnienia ze służby przysługiwało 35 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego za 2018r. Taki stan rzeczy w ocenie organu wskazuje, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego należnego do 6 listopada 2018 r. należy wyliczyć zgodnie z treścią art. 115a u.p. w brzmieniu przed 6 listopada 2018 r., zaś
w stosunku do pozostałej części należy zastosować wskaźnik 1/21 zgodnie
z treścią art. 115a u.p. nadaną ustawą zmieniającą.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł skarżący, zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie art. 115a u.p. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, że przed dniem 6 listopada 2018 r. należny skarżącemu jest ekwiwalent jedynie według przelicznika 1/30, które to wyliczenie jest niezgodne z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15, tj. przyjęciem, że świadczeniem ekwiwalentnym za jednej dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Skarżący zarzucił także nienaliczenie odsetek ustawowych za zwłokę przy wypłaceniu ekwiwalentu.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. Nr 673/2020/WF Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał w całości ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji podkreślając, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w obrębie obowiązujących przepisów a w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji obowiązywał przepis art. 9 ust 1 ustawy zmieniającej, którego treść nie daje podstawy do weryfikowania wysokości ekwiwalentu za urlop wypłaconego funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r. tj. przed datą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 115a u.p. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, że ekwiwalent przysługujący mu został naliczony prawidłowo w oparciu o obowiązujące w tym czasie przepisy, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż odwołującemu przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.p. i wyliczany w sposób przedstawiony przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie K 7/15 tj. przy przyjęciu, iż świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.
Ponadto skarżący wskazał, że nieprawidłowym było nienaliczenie ustawowych odsetek za zwłokę przy wypłacaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przedmiotowe urlopy. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie do wypłaty roszczenia wraz z odsetkami.
Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł jej oddalenie.
Postanowieniem z 18 marca 2021 r. postępowanie sądowe w sprawie uległo zawieszeniu z uwagi na wystąpienie przez skład orzekający WSA w Białymstoku w równolegle rozpatrywanej w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawie o sygn. II SA/Bk 866/20 (ze skargi innego funkcjonariusza Policji na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku odmawiającą wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop z powołaniem się na przepis art. 9 ust 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym konstytucyjności wyżej wskazanego przepisu. Sformułowane przez skład orzekający sądu w sprawie II SA/Bk 866/20 pytanie prawne miało treść następującą: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz.360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art.8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r."
Postanowieniem z 2 października 2023 r. sąd z urzędu podjął postępowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Na wstępie sąd wskazuje, że u podstaw podjęcia postępowania sądowego w sprawie, mimo braku zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie P 7/21, legł przedłużający się czas oczekiwania na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, przekładający się na długość niniejszego postępowania sądowego a w konsekwencji – w świetle stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wyrażonego wyrokiem z 21 lipca 2022 r. w sprawie nr 48762/19 (B. przeciwko Polsce) - prowadzący do naruszenia prawa obywatela do skutecznego środka odwoławczego w postępowaniu sądowym. Sąd wskazuje też, że w postępowaniu sądowym w sprawie II SA/Bk 866/20, w którym doszło do przedstawienia przez WSA w Białymstoku w dniu 21 stycznia 2021 r. pytania prawnego zarejestrowanego w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą P 7/21, nastąpiło w dniu 23 listopada 2023 r. wycofanie pytania prawnego, tak więc wyrokowanie w sprawie niniejszej miało miejsce już po cofnięciu pytania prawnego, na którego odpowiedź oczekiwanie leżało u źródła zawieszonego w tej sprawie postępowania.
Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co było skutkiem zastosowania w sprawie niniejszej błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Skarżący został zwolniony z Policji 27 listopada 2018 r., w związku
z czym z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. Następnie postępowanie zawieszono, zaś po wejściu w życie ustawy zmieniającej podjęto na nowo, przyznając skarżącemu ekwiwalent pieniężny wyliczony według literalnego brzmienia art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz.U. z 2018 r. pod pozycją 2102. Trybunał nie odroczył mocy obowiązującej swego orzeczenia na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonej normy z Konstytucją RP i nieokreślający innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data opublikowania wyroku oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. W sprawie niniejszej oznacza to, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a u.p. (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W konsekwencji w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie wskazywana wyżej ustawa zmieniająca. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy znowelizowano brzmienie art. 115a u.p. w ten sposób, że dotychczasowy niekonstytucyjny wskaźnik wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) zastąpiono wskaźnikiem w wysokości "1/21" tego uposażenia. Jednocześnie do porządku prawnego wprowadzono przepis intertemporalny art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.’’
Powstała w związku z tym sytuacja, w której mimo skutków derogacyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 – przepisem intertemporalnym ustawodawca ponownie zróżnicował wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszom Policji w zależności od tego, czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwał za okres przed czy też po dacie 6 listopada 2018 r., tj. dacie wejścia w życie wyroku TK. Istota problemu sprowadza się więc do wykładni art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej i ustalenia zakresu jego obowiązywania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15.
W związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej, decyzją z 2 listopada 2020 r. Komendant Miejski finalnie przyznał skarżącemu ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego za okres od 6 listopada 2018 r., tj. za 6 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego, a także ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. na zasadach wynikających z przepisów u.p. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., tj. w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. za 29 dni urlopu wypoczynkowego/dodatkowego.
Zdaniem sądu wykładnia literalna ww. przepisu, którą zaprezentowały organy, nie gwarantuje funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby ukształtowania ich prawa do ekwiwalentu w sposób implementujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
W tym przedmiocie podzielić należy ugruntowany już pogląd sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej należy interpretować w sposób prokonstytucyjny bez konieczności oczekiwania na udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne (tak np. w sprawach o sygn. akt III OSK 5647/21, III OSK 2484/21, III SA/Gd 586/19, III SA/Kr 1715/22). Prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu wymaga zaakcentowania, że w art. 9 ust. 1 ustawodawca odwołał się do obliczania ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r. "na zasadach wynikających z przepisów ustawy", tj. na podstawie art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 (tak NSA np. w wyrokach z 20 lipca 2023 r., III OSK 2484/21 i z 15 listopada 2023 r. sygn. III OSK 5647/21).
Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, w których Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego, tzn. gdy wprost w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por.: np. wyrok w sprawie I OSK 1007/07 oraz M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Taka sytuacja w przypadku wyroku w sprawie K 7/15 nie miała miejsca. W konsekwencji z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, tj. z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminowano z porządku prawnego art. 115a u.p. w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia wejścia w życie tego wskaźnika, to jest od 19 października 2001 r. Zatem przepis art. 115a u.p. w zakresie wprowadzającym ten wskaźnik nie może być stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji, tj. od 19 października 2001 r.
Wobec powyższego wykładnia przeciwna do wyżej zaprezentowanej prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej (wykładnia literalna) "prowadziłaby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co wprost narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP)" (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 12 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 633/22, WSA w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 1148/21).
Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest zatem dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Nie powinno się tymczasem zakładać, że wolą prawodawcy było aby przepis przejściowy ustawy nowelizującej ograniczył zakres zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. A zatem skoro na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis 115a u.p. w poprzednio obowiązującym brzmieniu w zakresie współczynnika obliczania ekwiwalentu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie, tj. od 19 października 2001 r., to za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.
Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależne, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy przy tym podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego w żadnym aspekcie tak co do zasady, jak i co do wysokości. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ilość dni należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) 1 dnia roboczego skarżącego na dzień zwolnienia ze służby.
Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.
W zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w okresie od 6 listopada 2018 r. organ Policji pierwszej instancji prawidłowo zastosował przelicznik w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jest on zgodny
z wytycznymi, które w wyroku o sygn. K 7/15 zawarł TK, co potwierdza także orzecznictwo NSA (wyrok z 7 listopada 2023 r., sygn. III OSK 5186/21) – pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. Błędne natomiast było stanowisko organu Policji pierwszej instancji co do ekwiwalentu należnego skarżącemu przed 6 listopada 2018 r. – pkt 2 tejże decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Prawidłowe będzie przyjęcie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
W kwestii żądania odsetek wskazać należy, że sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy u.p. nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie wypłaty odsetek nie ma oparcia w u.p., to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego). Mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania, albo w razie wszczęcia postępowania odnośnie odsetek - umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie – vide np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Go 291/21).
Wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy zmieniającej doszło do ich naruszenia w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd uchylił decyzję odwoławczą w całości, bowiem utrzymano nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną "w całości", z kolei decyzja organu pierwszej instancji, z powodów wyżej wskazanych, podlegał uchyleniu jedynie w punkcie 2 z uwagi na błędne zastosowanie art. 115a u.p. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej.