II SA/Bk 1405/25

II SA/Bk 1405/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2025 r. nr AB-III.7840.1.3.2024.WM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r., nr AB-III.7840.1.3.2024.WM, utrzymał w mocy decyzję Starosty Bielskiego (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 27 lutego 2025 r., nr 38/2025, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 19-tu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (ozn. nr A1-A6, B1-B4, C1-C4, D1-D5) w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zagospodarowaniem terenu na nieruchomościach ozn. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie ewid. [...] S., w jednostce ewid. Bielsk Podlaski.
Decyzja Wojewody wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
W dniu 2 września 2024 r. R. S. oraz W.S.(dalej: "inwestorzy") wystąpili do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
W dniu 24 września 2024 r. Starosta decyzją (nr 216/2024) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielił pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania W. G. (dalej: "skarżący") Wojewoda decyzją z dnia 19 grudnia 2024 r., nr AB-III.7840.1.3.2024.WM, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 24 września 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że projekt budowlany przewidywał m.in. realizację żelbetowego cokołu ogrodzenia od strony północnej, którego celem było zabezpieczenie przed osunięciem się mas ziemnych. W ocenie organu odwoławczego była to konstrukcja oporowa. Przedłożony wniosek inwestorów nie przewidywał budowy murów oporowych. Organ odwoławczy wskazał również, że z treści wniosku pozwolenia na budowę oraz z przedłożonej dokumentacji projektowej wynikało, że inwestorzy przewidują budowę m.in. wiaty rekreacyjne do każdego projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a Starosta nie odniósł się do kwestii wskazania, jaką funkcję będą pełnić projektowane wiaty rekreacyjne oraz czy posiadają one samodzielną konstrukcję.
W dniu 24 grudnia 2024 r. do Starosty wpłynęło pismo inwestora informujące, że zmienia on zakres swojego wniosku o pozwolenie na budowę i wyłącza z opracowania budowę muru oporowego. W piśmie inwestor odniósł się też do kwestii budowy planowanych wiat.
W dniu 27 grudnia 2024 r. Starosta wystąpił z prośbą do inwestorów oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim (dalej: "PINB") o zwrot ostemplowanych egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji stanowiących załącznik do uchylonej w całości decyzji Starosty nr 216/2024 z dnia 24 września 2024 r. W dniu 9 stycznia 2025 r. do Starosty wpłynęło pismo PINB zawierające zwrot ostemplowanego egzemplarza projektu budowlanego. Natomiast w dniu 14 stycznia 2025 r. inwestor przedłożył ostemplowany egzemplarz projektu budowlanego, dokonując jednocześnie korekty wniosku poprzez wykreślenie wiat rekreacyjnych oraz dokonując stosownych poprawek w projekcie budowlanym zgodnie ze swoim pismem z dnia 27 grudnia 2024 r.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia 27 lutego 2025 r., nr 38/2025, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. G.
W dniu 4 kwietnia 2025 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo inwestora, w którym stwierdził on, że "(...) podtrzymuję swoje poprzednie oświadczenia oraz w załączniku przekładam kopię wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożonego do Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski na potrzeby realizacji zamierzenia związanego z budową "ogrodzenia posesji z żelbetowym cokołem fundamentowym stanowiącym mur oporowy stabilizujący teren" w obrębie działek inwestycyjnych [...],[...],[...],[...]ul. G., Bielsk Podlaski, co umożliwi realizacje w/w ogrodzenia zgodnie z postępowaniem odrębnym."
Postanowieniem z dnia 20 maja 2025 r. Wojewoda zobowiązał inwestorów do uzupełnienia projektu budowlanego w terminie 14 dni w zakresie wskazania, jak będą odprowadzane wody opadowe z terenu inwestycyjnego.
W odpowiedzi na postanowienie Wojewody, inwestor w dniu 29 maja 2025 r. wypożyczył od organu projekt budowlany celem uzupełnienia, a następnie w dniu 30 maja 2025 r. przedłożył uzupełnione projekty budowlane.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r., nr AB-III.7840.1.3.2024.WM, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 27 lutego 2025 r., nr 38/2025.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy na nieruchomości inwestycyjnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestor przedłożył decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia 12 czerwca 2024 r., znak: Gp.6730.14.2024.PW, ustalającą warunki zabudowy (dalej: "WZ") dla omawianego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z WZ projektowane obiekty budowlane należy usytuować co najmniej 6,0 m od linii rozgraniczającej z miejską drogą publiczną ul. G. (po jej poszerzeniu) oraz co najmniej 4,0 m od linii rozgraniczającej z projektowaną prywatną drogą wewnętrzną. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do miejskiej drogi publicznej ul. G.za pośrednictwem projektowanego zjazdu. Miejsca postojowe powinny być 1-2 dla każdego budynku. Odstąpiono od wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni podlegającej przekształceniu. Zgodnie z WZ szerokość elewacji frontowej powinna wynosić do 15 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki do 6,5 m, wysokość głównej kalenicy do 9 m, kąt nachylenia dachu do 45°, należy zastosować dach płaski, dwuspadowy, czterospadowy lub wielospadowy. Kierunek głównej kalenicy ma być równoległy w stosunku do frontu działki lub granic z działkami sąsiednimi.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy projektu architektoniczno- budowlanego wynika, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem NATURA 2000. Z projektu tego wynika też, że: planowane budynki A1-A6 będą miały wysokość w kalenicy 8,67 m, długość 11,35 m, szerokość 12,15 m oraz dwie kondygnacje; budynki B1-B4 będą miały wysokość w kalenicy 8,98 m, długość 9,25 m, szerokość 12,45 m oraz dwie kondygnacje; budynki C1-C4 będą miały wysokość w kalenicy 8,67 m, długość 11,35 m, szerokość 12,15 m oraz dwie kondygnacje; budynki D1-D5 będą miały wysokość w kalenicy 8,98 m, długość 9,25 m, szerokość 12,45 m oraz dwie kondygnacje. Budynki A1 i C4 będą dostępne bezpośrednio z ul. G.budynki pozostałe dostępne będą z drogi wewnętrznej.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że "Zamierzenie przeprowadzone zostanie: (-) w linii zabudowy kubaturowej wyznaczonej na 6,0 m od linii rozgraniczającej ul. G. po jej poszerzeniu - budynki A1 i C4, (-) w linii zabudowy kubaturowej wyznaczonej na 4,0 m od linii rozgraniczającej z projektowaną droga wewnętrzną - budynki pozostałe, (-) w odległości 6,95 m od granicy z sąsiadująca nieruchomością dz. [...]- dotyczy budynków B1, B2, B3, B4 oraz w odległości 4,85 m od granicy z w/w działką - dotyczy budynków C1, C2, C3, A2, (-) w odległości 5,30 m i więcej od granicy z działką [...],[...]- dotyczy budynku A3, (-) w odległości 4,74 m od granicy z sąsiadująca nieruchomością dz. [...]i [...]- dotyczy budynków A4, A5, A6 oraz w odległości 6,84 m od granicy z w/w działką -dotyczy budynków D1, D2, D3, D4, D5, (-) w odległości 5,0 m (ściana budynku) oraz 1,50 m (wiata) od granicy z działką [...]-dotyczy budynku A1, (-) w odległości 5,0 m (ściana budynku) oraz 1,50 m (wiata) od granicy z działką [...] - dotyczy budynku C4."
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że z projektu budowlanego wynika, że miejsca postojowe dla samochodów osobowych zostały przewidziane na terenie nieruchomości inwestycyjnej - po jednym miejscu o wymiarach 2,50 x 5,00 m na podjeździe przed każdym z budynków. Zaprojektowana więźba dachowa - dach wielospadowy, o kącie nachylenia dachu 25°. Zdaniem więc organu odwoławczego, mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że projekt został opracowany z uwzględnieniem ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.
Dalej Wojewoda stwierdził, że po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej zauważono braki w zakresie jednoznacznego określenia sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, w związku z czym nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego. Z przedłożonej dokumentacji uzupełniającej wynika jednoznacznie, że wody opadowe będą zagospodarowane w całości w granicach działki inwestora, a zastosowane rozwiązania eliminują możliwość ich odpływu na nieruchomości sąsiednie. W szczególności w pkt 3 projektu zagospodarowania terenu (dalej: "PZT") wskazano, że "na granicach nieruchomości inwestycyjnej przewidziano wykonanie ogrodzenia posesji, którego fundamenty: (...) zapewnią, że wody opadowe z połaci dachowych oraz terenów utwardzonych zagospodarowane zostaną w ramach terenu inwestycyjnego (obszary zielone trawiaste)". W pkt 4 dotyczącym zaopatrzenia obiektów w media (str. 5 PZT) stwierdzono, że "odprowadzenie wód opadowych z budynków projektowanych - z uwagi na brak w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej gminnej sieci kanalizacji deszczowej - powierzchniowo na nieutwardzony teren własnej posesji". Ponadto w pkt 8 projektu architektoniczno-budowlanego (dalej: "PAB") wskazano, że "WODY OPADOWE - zebrane z połaci dachowych odprowadzane będą systemem rynnowym 135/90 na otaczające tereny zielone posesji inwestycyjnej. Wody opadowe z terenów nieutwardzonych powierzchniowo odprowadzane będą na nieutwardzony teren własnej posesji - tereny zielone". Powyższe zapisy, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie potwierdzają, że całość wód opadowych zostanie zagospodarowana w ramach nieruchomości objętej inwestycją. Z PZT wynika także, że przewidziano wykonanie ogrodzenia z fundamentami zgodnie z odrębnym opracowaniem, co ma na celu uniemożliwienie spływu wód na działki sąsiednie. Dodatkowo, jak wskazano w PZT (str. 4) "w sytuacji obecnej zaprojektowano liniowe zaniżenie terenowe A'A BB' z nawiązaniem do terenu istniejącego", które stanowi rozwiązanie służące lokalnej retencji oraz rozsączaniu wód w granicach inwestycji.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że z PZT wynika, że "nieruchomość w strefie przeznaczonej pod zamierzenie inwestycyjne o nieznacznym spadku w kierunku północnym. Obiekty przedmiotowe zaprojektowane zostały w sposób nawiązujący do naturalnego nachylenia terenu. Realizacja zamierzenia wiązać się będzie z wykonaniem niwelacji (od 10 do 40 cm oraz do 80 cm w strefie północnej) - zgodnie z rysunkami technicznymi", co jednoznacznie wskazuje, że zmiana rzędnych wysokościowych terenu odbywać się będzie w sposób uwzględniający istniejące ukształtowanie działki. Ponadto z PZT wynika również, że "na granicach nieruchomości inwestycyjnej przewidziano wykonanie ogrodzenia posesji, którego fundamenty: zapewnią ustabilizowanie terenu wokół projektowanych budynków, podlegającego niwelacji (w północnej części nieruchomości, w granicach zewnętrznych działek przy budynkach A2, A3, D1, B4 przewiduje się budowę żelbetowego cokołu fundamentowego ogrodzenia, który zapewni stabilizację terenu przeznaczonego do niwelacji)". Powyższe zapisy potwierdzają, że projektowane elementy ogrodzenia oraz przewidziane zaniżenie terenowe stanowią skuteczne środki ochrony nieruchomości sąsiednich przed ewentualnymi negatywnymi skutkami zmian wysokości rzędnych działki inwestycyjnej.
Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów skarżącego i stwierdził, że są one niezasadne. Zarzut skarżącego, iż inwestorzy przewidują znaczne podniesienie poziomu terenu działek, nawet o 80 cm, bez uzyskania wyraźnej zgody organu oraz bez poinformowania stron postępowania, co miałoby powodować zmianę naturalnego spływu wód oraz zalewanie działek sąsiednich, a także pomijać istnienie naturalnego cieku wodnego i spadku terenu, należy uznać za niezasadny.
Także niezasadny jest zarzut, że podczas zapoznania się z aktami sprawy w dniu 20 lutego 2025 r. przedstawiono skarżącemu nieaktualną wersję projektu budowlanego, zawierającą elementy uprzednio wykreślone z dokumentacji. W dniu 14 stycznia 2025 r. inwestor złożył zmianę do wniosku o pozwolenie na budowę, polegającą na modyfikacji nazwy zamierzenia budowlanego, w wyniku czego z dokumentacji projektowej usunięto elementy dotyczące wiat. Jednocześnie zaktualizowano dokumentację w zakresie muru oporowego, wskazując, iż jego realizacja nastąpi zgodnie z odrębnym opracowaniem technicznym. Organ I instancji poinformował strony postępowania o zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego, a zatem skarżący mógł się zapoznać z tym materiałem.
Jako niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut dotyczący zignorowania przez organ I instancji przekazanej mu przez skarżącego decyzji Burmistrza Bielska Podlaskiego z 2022 r., nakazującej właścicielowi innej działki przywrócenie drożności spływu wód po podniesieniu terenu. Decyzja ta dotyczy bowiem innej działki, innego podmiotu oraz innego stanu faktycznego i prawnego. Dokument ten nie stanowi elementu dokumentacji projektowej niniejszej inwestycji ani nie podlega ocenie w trybie art. 35 ustawy Prawo budowlane, który ogranicza zakres badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej do zgodności projektu z przepisami prawa. Każde postępowanie administracyjne toczy się w granicach jego przedmiotu, a zatem organ rozpatruje jedynie tę inwestycję i tę działkę, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę. Nie jest dopuszczalne przenoszenie ocen prawnych czy skutków decyzji wydanych w innych sprawach (nawet podobnych) na inne postępowania bez podstawy prawnej. W związku z powyższym, organ I instancji nie miał obowiązku "brania pod uwagę" decyzji Burmistrza Bielska Podlaskiego, która dotyczy innej sytuacji faktycznej i prawnej, dlatego zarzut skarżącego w tym zakresie należy uznać za niezasadny.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł W.G., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:
a) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wypełnienia przez organ obowiązku w zakresie sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem merytorycznym, co w konsekwencji doprowadziło do zatwierdzenia w/w projektów i de facto do udzielenia przyzwolenia inwestorowi na nieuprawnione podwyższenie terenu, które doprowadzi do zalania działki skarżącego i wyrządzenia niebagatelnej szkody;
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podejmowania wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego, jak też brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz brak dokonania w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, poprzez brak poprawnego ustalenia, że podwyższenie terenu przez inwestora doprowadzi do zalewania terenu działek sąsiadujących, w tym działki skarżącego, a także poprzez brak poprawnego ustalenia, iż inwestycja przyczyni się do powstania niebagatelnej szkody po stronie obywatela - skarżącego;
c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz uchybienie zasadzie bezstronności i równego traktowania poprzez swoiste wydanie przyzwolenia na budowę 19-tu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i jednocześnie na nieuprawnione podniesienie terenu o 80 cm, co w konsekwencji doprowadzi do zalewania działki skarżącego - sąsiadującą z inwestycją, tj. doprowadzi do niebagatelnej szkody po stronie obywatela.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. Nadto, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii z dnia 29 listopada 2022 r. sporządzonej przez biegłego Sądu Okręgowego w Białymstoku z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji W. Ż. wydanej w sprawie z wniosku U. i T. D. dot. zmiany stanu wody na gruncie - na okoliczność, że: (-) w wyniku nieuprawnionego podwyższenia terenu na inwestycji dojdzie do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym działki skarżącego; (-) na okoliczność iż podwyższenie terenu z zasypaniem poprzecznego obniżenia dolinowego i całkowita blokada przepływu wód z górnych rejonów zlewni prowadzi do zalewania działek sąsiadujących, w tym działki skarżącego; (-) na okoliczność, iż bez odpowiednio podjętych działań hydrologicznych, teren działek sąsiadujących z inwestycją będzie ulegał zabagnieniu; (-) na okoliczność, iż działania inwestora mogą prowadzić do naruszenia art. 234 ustawy Prawo wodne; (-) na okoliczność, iż blokada odpływu, którą planuje inwestor jest działaniem szkodliwym dla właścicieli wszystkich działek zlokalizowanych w górnym rejonie naturalnej zlewni cząstkowej.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dokładnie przebieg postępowania i stwierdził, że Wojewoda zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia przedmiotowej sprawy, tym samym naruszając w sposób rażący zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Organ ten dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 P.b. poprzez brak wypełnienia przez organ obowiązku w zakresie sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem merytorycznym, co w konsekwencji doprowadziło do zatwierdzenia w/w projektów i de facto do udzielenia przyzwolenia inwestorowi na nieuprawnione podwyższenie terenu, które doprowadzi do zalania działki skarżącego i wyrządzenia niebagatelnej szkody. Powyższe twierdzenia potwierdza dołączona do niniejszej skargi opinia z dnia 29 listopada 2022 r. sporządzona przez biegłego Sądu Okręgowego w Białymstoku z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji W.Ż. Dotyczy ona zmiany stanu wody na gruncie i de facto jest tożsama ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Właściciele działki nr [...] w Bielsku Podlaskim dokonali podwyższenia terenu, co doprowadziło do zaburzenia stanu wody ze szkodą dla gruntów działki nr [...]. Opinia biegłego sądowego jednoznacznie wskazuje, iż wskutek podwyższenia terenu, sąsiednie działki są zalewane, co może prowadzić w konsekwencji do ich zabagnienia. Przedkładając powyższą opinię na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, iż organ pozostaje w błędzie co do twierdzeń, iż sprawa Państwa D. dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego. Załączona do niniejszej skargi opinia biegłego sądowego w sposób szczegółowo opisuje stan faktyczny i prawny działki nr [...]i jest on tożsamy do sprawy niniejszej. Zdaniem skarżącego należy uznać, że ma on uzasadnione obawy co do powstania szkody na działce, której jest właścicielem wskutek działań podejmowanych na inwestycji. Wojewoda błędnie pozostaje na stanowisku, że wyjaśnienia złożone przez inwestora są wystarczające, aby uznać, że inwestycja nie przyczyni się do naruszenia interesu właścicieli działek sąsiednich. Inwestor zapewnia jedynie, że wody opadowe odprowadzane będą systemem rynnowym 135/90 na otaczające tereny zielone posesji inwestycyjnej.
Dalej skarżący zarzucił, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podejmowania wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego, jak też brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz brak dokonania w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, poprzez brak poprawnego ustalenia, że podwyższenie terenu przez inwestora doprowadzi do zalewania terenu działek sąsiadujących, w tym działki skarżącego, a także poprzez brak poprawnego ustalenia, iż inwestycja przyczyni się do powstania niebagatelnej szkody po stronie skarżącego.
Na koniec skarżący stwierdził, że w postępowaniu doszło do szeregu uchybień po stronie organu administracji publicznej, które nie powinny były mieć miejsce z uwagi na słuszny jego interes. Skarżący został decyzją organu narażony na powstanie szkody w postaci regularnego zalewania przez nieprawidłowo odprowadzane wody opadowe z inwestycji. Organy Państwa powinny stać na straży interesu swoich obywateli, zaś w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej konsekwentnie zmierzają do rażącego pokrzywdzenia skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Wojewody z dnia 26 czerwca 2025 r., nr AB-III.7840.1.3.2024.WM, która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia 27 lutego 2025 r., nr 38/2025, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 19-tu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (ozn. nr A1-A6, B1-B4, C1-C4, D1-D5) w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zagospodarowaniem terenu na nieruchomościach ozn. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie ewid. [...] S., w jednostce ewid. Bielsk Podlaski.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej: "P.b."). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do sprawdzenia: (-) zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (-) zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (-) kompletności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; (-) posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i oświadczeń; (-) spełnienia warunków określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1b i art. 32 ust. 4 ustawy. W myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, jeżeli wskazane wymogi zostały spełnione, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten ma charakter imperatywny i nie dopuszcza uznaniowości, ani uwzględniania okoliczności niezwiązanych z zakresem wskazanym w ust. 1.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 P.b., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.
W sprawie niniejszej poza sporem jest, że pierwotny wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę oraz decyzja organu I instancji z dnia 24 września 2024 r. jako przedmiot inwestycji wskazywały m.in. na wybudowanie żelbetowego cokołu w granicach zewnętrznych działek nr [...] i [...] (przy budynkach A2, A3, D1, B4), pełniącego funkcję chroniącą przed osunięciem się ziemi na działki sąsiednie. Jako uzasadnienie budowy cokołu wskazywano podniesienie terenu (poziomu) tych działek o ok. 80 cm. W związku jednak z decyzją SKO z dnia 19 grudnia 2024 r. uchylającą decyzję Starosty z dnia 24 września 2024 r., pismem z dnia 24 grudnia 2024 r. inwestorzy wnieśli o wyłączenie do odrębnego opracowania budowę przedmiotowego ogrodzenia wraz z cokołem fundamentowym na działkach nr [...]i [...] – k. 24 akt adm. Wobec powyższego kolejna decyzja Starosty z dnia 27 lutego 2025 r. nie zawierała już przedmiotowego cokołu fundamentowego. Jednakże na wezwanie Wojewody, w ramach postępowania odwoławczego, wezwano inwestorów do wskazania, w jaki sposób będą odprowadzane wody opadowe z terenu inwestycyjnego. W odpowiedzi, w dniu 30 maja 2025 r. inwestorzy przedłożyli uzupełnione projekty budowlane, w których: (-) w Projekcie Zagospodarowania Terenu (dalej: "PZT" dopisano, że "Budowa ogrodzenia z podmurówką żelbetową stanowiącą ścianę oporową zgodnie z opracowaniem odrębnym. W sytuacji obecnej zaprojektowano liniowe zaniżenie terenu A’ABB’ z nawiązaniem do terenu istniejącego – data pod spodem 29.05.2025 r.", (-) na rysunku PZT dopisano: "żelbetowy cokół ogrodzenia - realizacja zgodnie z opracowaniem odrębnym" i : "Na linii A’ABB’ wprojektowano liniowe zaniżenie terenowe na wody opadowe – kierunek spływu wód. Data 29.05.2025 r."
W decyzji Wojewody z dnia 26 czerwca 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 27 lutego 2025 r. wskazano m.in., że z dołączonej mapy projektu zagospodarowania terenu wynika, że teren działki nr [...]od strony działki nr [...] (działka skarżącego) ma mieć wysokość 142,7m, od strony działki nr [...]– 142,6m, a od strony działki nr [...] (działka skarżącego) ma mieć 142,9 m. Z kolei fundament z murem oporowym ma mieć wysokość 143,12 (od strony działki nr [...]/) i 143,02m od strony działek nr [...] i [...].
Spór w sprawie niniejszej dotyczy kwestii, czy organy prawidłowo rozstrzygnęły kwestię związaną z wpływem planowanego podniesienia terenu inwestycyjnego i budową muru oporowego na zmianę stosunków wodnych w okolicy terenu inwestycyjnego i ewentualnym zalewaniem działek skarżącego.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że projektowane elementy ogrodzenia oraz przewidziane zaniżenie terenowe stanowią skuteczne środki ochrony nieruchomości sąsiednich przed ewentualnymi negatywnymi skutkami zmian wysokości rzędnych działki inwestycyjnej. Zdaniem tego organu z przedłożonej dokumentacji uzupełniającej wynika jednoznacznie, że wody opadowe będą zagospodarowane w granicach działki inwestora, a zastosowane rozwiązania eliminują możliwość ich odpływu na nieruchomości sąsiednie. W niniejszym postępowaniu organ rozpatrywał jedynie tę inwestycję i tę działkę, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę. W związku z tym organ I instancji nie miał obowiązku "brania pod uwagę" decyzji Burmistrza, która dotyczy innej sytuacji faktycznej i prawnej.
Zdaniem, Sądu stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe.
W sprawie wyjaśnienia wymaga kilka kwestii. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że teren inwestycyjny od strony południowej ma rzędne 144,1m i opada w kierunku północnym do poziomu 141,6m. Niwelacja, o której mowa w PZT i obu decyzjach dotyczy podniesienia wysokości tego terenu na całej jego długości: na południu do wysokości 144,2m, zaś na północy do wysokości 142,8m od strony działki nr [...] i 142,40 m od strony działki nr [...]. Powyższe powoduje, że na południu tego terenu (działka nr [...]) ma on zostać podniesiony nie o 80 cm tylko o 120 cm z jednej strony i o 80 cm z drugiej. Fundament (cokół) oporowy ma mieć , jak już wyżej wskazano, wysokość 143,12 od strony działki nr [...] i 143,02 m od strony działek nr [...] i [...]. O ile więc można zgodzić się z organem, że kwestia spływu wód opadowych z terenu inwestycyjnego zostanie zagospodarowana na tym terenie, to kwestia zmiany kierunku spływu wód związana z podniesieniem terenu inwestycyjnego i budową cokołu oporowego, pozostała bez jakiegokolwiek rozpatrzenia. A przecież w ramach niniejszego postępowania organy zobowiązane były zastosować art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2426/24, poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje zatem wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia, przy czym nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy. Zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich musi być interpretowane w sposób obiektywny, który sprawia, że uwzględnieniu mogą podlegać jedynie takie interesy osób trzecich, które znajdują oparcie w przepisach prawa.
Takim przepisem prawa jest art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), z którego wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem Sądu powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, że właściciel gruntu nie tylko nie może dokonywać samodzielnie czynności wskazanych powyżej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ale też nie jest dozwolone takie działanie w ramach procedury ubiegania się o pozwolenie na budowę. Przy czym w tym ostatnim przypadku to na organie ciąży obowiązek dbania, aby zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., nie doszło do zmiany kierunku wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli już taka zmiana kierunku wód musi nastąpić (chociażby poprzez podniesienie terenu inwestycyjnego o ponad 1 m), to potrzebne są rozwiązania, aby nie wyrządziło to szkód gruntom sąsiednim.
W stanie faktycznym sprawy na rysunku PZT zaznaczono strzałkami kierunek spływu wód opadowych na terenie inwestycyjnym po podniesieniu terenu. Brak tam jednak jakiegokolwiek nawiązania do naturalnego kierunku spływu wód opadowych w najbliższej okolicy terenu inwestycyjnego. Tymczasem w opinii biegłego sądowego W. Ż. sporządzonej w dniu 29 listopada 2022 r. na potrzeby postępowania prowadzonego o naruszenie stosunków wodnych (k. 6-13 akt sądowych) jednoznacznie i precyzyjnie opisano i rozrysowano, w jaki sposób ten spływ wód się odbywa na terenach sąsiadujących z przedmiotowym terenem inwestycyjnym. Przy czym podkreślenia wymaga, że wprawdzie opinia została sporządzona na potrzeby podniesienia terenu na działce nr [...]ze szkodą dla działek nr [...],[...],[...] i [...], ale działka nr [...]przylega bezpośrednio do działki skarżącego nr [...], która z kolei przylega do terenu inwestycyjnego (w tym do działek inwestorów [...] i [...]) – patrz szkic z k. 9 i z k. 13 akt sądowych. Przy czym, co najważniejsze, to że wody (tzw. zlewniowe) naturalnie spływają z południa na północ i z północy na południe na wysokości omawianych działek i tworzą tam tzw. zlewnię (patrz k. 10 akt sądowych), nie zmienia faktu, że ostatecznie płyną one w kierunku z zachodu na wschód, tzn. od strony działki nr [...]na działkę nr [...] i dalej na działkę nr [...]i dalej. Na szkicu zaznaczono ten kierunek spływu wód przerywaną linią niebieską. Wybudowanie szczelnej podmurówki o wys. 70 cm na działce nr [...] spowodowało zalewanie działek nr [...],[...],[...]i [...]. Podniesienie zatem terenu na działce nr [...] i wybudowanie muru oporowego na granicy tej działki spowoduje spływ tych wód w kierunku północnym i analogicznie zalewanie działki skarżącego nr [...]i [...]. Opisana sytuacja nie jest sytuacją hipotetyczną tylko realną. Zresztą skarżący chce podnieść wysokość terenu inwestycyjnego z tych właśnie względów, że przez działkę nr [...] przepływają naturalne (zlewniowe) wody płynące z jej zachodniej strony. Twierdzenie zatem przez organ, że podniesienie terenu inwestycyjnego i budowa muru oporowego nie zmienią niczego w kwestii spływu naturalnego wód opadowych jest całkowicie bezpodstawne.
W tym miejscu zauważenia także wymaga, że w omawianej opinii biegłego sądowego wskazane są proponowane rozwiązania naprawcze, których trzeba dokonać na działce nr [...]. W sprawie niniejszej zachodzi zatem analogiczna potrzeba zaproponowania przez inwestorów i organy jakiegoś rozwiązania, które mimo planowanego podniesienia terenu inwestycyjnego i planowanej budowy muru oporowego nie spowoduje zalewania działek skarżącego. Zresztą na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. jeden z inwestorów wyjaśnił, że dostrzega problem z zatrzymaniem wód opadowych z terenów sąsiednich w związku z podniesieniem wysokości terenu inwestycyjnego i budową muru oporowego i wskazał nawet na konkretne rozwiązania, które w jego ocenie można by w sprawie zastosować. Rozwiązania te wiążą się z zachowaniem naturalnego spływu wód, tzn. chodzi o budowę muru oporowego o 1 m od granicy z działkami sąsiednimi i wtedy naturalny spływ wód nie zostanie naruszony (utworzony zostanie korytarz do spływu wód), albo zbudowane zostaną rury na działce nr [...] i odprowadzałyby one wodę z działki nr [...]do działki nr [...].
Zdaniem Sądu stanowisko wskazanego inwestora może być jak najbardziej racjonalne, z tym że kwestie powyższe, z racji na zaistniały stan faktyczny w sprawie, winny być zawarte już w PZT a nie w zapewnieniach inwestora. Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 125/21, organy orzekające nie są związane obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym. Odróżnić należy obowiązek projektanta od obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy tylko i wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie.
Tymczasem organy w sprawie niniejszej, a w szczególności organ odwoławczy, świadomie uchyliły się od kwestii zbadania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Organ odwoławczy sam nie sprawdził jaki będzie skutek dla przepływu wód w związku z podniesieniem terenu i budową muru oporowego a ponadto odmówił dopuszczenia dowodu z w/w opinii biegłego sądowego, w której jednoznacznie wykazano, jaki wpływ na działki sąsiednie ma podniesienie terenu na działce inwestycyjnej nr [...] (działka nr [...]znajduje się tylko kilkanaście metrów od terenu inwestycyjnego (działka nr [...]).
Ponadto zauważenia wymaga, że na skutek wyłączenia przez inwestorów z inwestycji cokołu (muru) oporowego (pismo z dnia 24 grudnia 2024 r.) do odrębnego opracowania (wniosek o warunki zabudowy dla tego obiektu złożono w dniu 28 lutego 2025 r.), doszło do faktycznego etapowania zamierzenia budowlanego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 P.b. W takiej sytuacji powyższy przepis nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
W przedmiotowym PZT uwzględniono żelbetowy cokół ogrodzenia ze wskazaniem, że jego realizacja nastąpi zgodnie z opracowaniem odrębnym. Jednocześnie na terenie inwestycyjnym (działki nr [...] i [...]) na granicy z działkami nr [...],[...],[...] i [...] (opisanymi liniami A’A B’B) wrysowano (wprojektowano) liniowe zaniżenie terenowe na wody opadowe, nie wskazując jego rzędnych, szerokości ani długości (wymogi z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b i lit. d P.b.). Co jednak ważniejsze, z ZPT w części tekstowej i części rysunkowej nie wynika, jak się owe zaniżenie ma do projektowanego cokołu, tzn. czy ma funkcjonować razem z tym cokołem, czy też zostanie po wybudowaniu cokołu zasypane. A przecież przedmiotowy cokół planowany jest jako mur oporowy dla gruntu, który zostanie podniesiony do rzędnych 142,8m (od strony działki nr [...]) i 142,5m (od strony działki nr [...]) oraz jako przeszkoda zatrzymująca wody opadowe z terenu inwestycyjnego, aby nie spływały na działki sąsiednie. Organ odwoławczy nie wyjaśnia też, do czego w zasadzie służy przedmiotowe liniowe zaniżenie terenu na wody opadowe. Jeżeli ma ono odprowadzać wody opadowe z terenu inwestycyjnego to jest to niezgodne z zamierzeniem zagospodarowania tych wód opadowych na terenie inwestycyjnym. Przynajmniej więc do czasu budowy muru oporowego na granicach terenu inwestycyjnego po stronie północnej przedmiotowe zaniżenie wprawdzie umożliwi spływ naturalnych wód z zachodu na wschód, ale ewidentnie też spowoduje spływ wód opadowych z terenu inwestycyjnego na teren działek sąsiednich. Jakby zatem na to nie patrzeć, zastosowane w PZT rozwiązania są niewystarczające co do tego, aby wody opadowe z terenu inwestycyjnego były zagospodarowane na tym terenie oraz jednocześnie aby podniesienie terenu inwestycyjnego i w przyszłości budowa muru oporowego nie zmieniły kierunku spływu wód naturalnych w taki sposób, który wyrządzi szkody dla gruntów sąsiednich.
Kierując się natomiast racjonalnością i dbaniem o interesy wszystkich uczestników niniejszego postępowania (w tym inwestorów), zdaniem Sądu wystarczające jest uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, który to organ (jak to już zresztą zrobił wcześniej) ma możliwość wezwania inwestorów (projektanta) do takiego poprawienia PZT, aby zadbać o ochronę uzasadnionych interesów wszystkich uczestników postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.