II SA/Bk 1390/25

II SA/Bk 1390/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 134 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1832
par. 49 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 17 czerwca 2025 r. nr WG-VI.7534.44.2025.ZWK w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Augustowskiego z dnia 12 marca 2025 r. numer GK.683.14.1.2019.AM; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej B.M. kwotę 3959 (trzy tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 17 czerwca 2025 r. nr WG-VI.7534.44.2025.ZWK Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Augustowskiego z 12 marca 2025 r. znak GK.683.14.1.2019.AM, w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie M., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1222 ha, która stała się własnością Gminy P. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Augustowskiego z 9 sierpnia 2019r. nr 6/2019 znak AB.V.6740.1.76.2019 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2. Decyzją z 9 sierpnia 2019 r. nr 6/2019, znak AB.V.6740.1.76.2019 Starosta Augustowski zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi gminnej Macharce - Podmacharce nr 159513B (dalej: decyzja zrid). Decyzją tą zatwierdzono projekt podziału m.in. nieruchomości położonej w obrębie M., gm. P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,82 ha, stanowiącej własność B.M. - na działki nr [...] o pow. 2,70 ha (w dotychczasowym użytkowaniu) oraz nr [...] o pow. 0,1222 ha (do przejęcia pod pas drogowy). Decyzja stała się ostateczna 17 września 2019 r., w którym to dniu działka nr [...] o pow. 0,1222 ha przeszła z mocy prawa na własność Gminy P.
3. Następnie z urzędu (zawiadomieniem z 16 grudnia 2019 r.) wszczęto postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość (działkę [...]) przejętą pod drogę publiczną na podstawie ww. decyzji zrid. W postępowaniu tym kilkukrotnie dopuszczano dowód z operatów szacunkowych na okoliczność wartości przejętej nieruchomości i kilkukrotnie Starosta Augustowski ustalał decyzyjnie odszkodowanie za przejętą nieruchomość (decyzjami z: 9 kwietnia 2020 r. – na kwotę 30 760 zł; z 24 lipca 220 r. – na kwotę 30 600 zł, z 21 lipca 2021 r. - na kwotę 7 130 zł; z 8 września 2022 r. - na kwotę 59 500 zł, z 21 marca 2023 r. – na kwotę 59 500 zł, z 13 września 2023 r. – na kwotę 67 454 zł, z 30 kwietnia 2024 r. – na kwotę 82 118 zł). Decyzje te były za każdym razem uchylane przez Wojewodę Podlaskiego po rozpoznaniu odwołań B.M. bądź Gminy P. Bezpośrednio poprzedzającą decyzje obecnie zaskarżone do sądu, była decyzja kasacyjna Wojewody Podlaskiego z 8 lipca 2024 r. znak WG-VI.7534.59.2024.ZWK.
4. W postępowaniu prowadzonym po raz kolejny przed organem pierwszej instancji dopuszczono dowód z kolejnego operatu szacunkowego na okoliczność wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną. Nowy operat szacunkowy został sporządzony 14 lutego 2025 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K.K.
Decyzją z 12 marca 2025 r. znak GK.683.14.1.2019.AM Starosta Augustowski ustalił na rzecz B.M. odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,1222 ha w wysokości 31 181,00 zł. W pkt 2 decyzji zobowiązał Wójta Gminy P. do wypłaty odszkodowania za nieruchomość w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 12 ust. 4f, ust. 4a i ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa). Następnie ustalił, że w dniu ostateczności decyzji zrid (17 września 2019 r.) właścicielem działki nr [...] o pow. 2,82 ha położonej w obrębie M., gminie P. była B.M. Dla nieruchomości tej prowadzona była księga wieczysta [...]., której Dział IV Hipoteka, na dzień wydania ww. decyzji, wolny był od wpisów, natomiast w dziale III wpisane było ograniczone prawo rzeczowe - prawo dożywocia na rzecz K.M. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 1994 r.). Ustalono także, że działka nr [...] w dniu podziału była niezabudowana, natomiast na działce nr [...] usytuowany był budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Zdaniem organu, skoro działka nr [...] wydzielona została z nieruchomości niezabudowanej i jest poszerzeniem o około 4 m publicznej drogi gminnej, a wydzielenie nie ingeruje w zabudowania - ograniczone prawo rzeczowe nie ma wpływu na wartość przedmiotu postępowania, w tym na wysokość odszkodowania. Dlatego odszkodowanie ustalano na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.
Następnie organ pierwszej instancji ocenił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 14 lutego 2025 r. może być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem spełnia wszystkie wymagania formalne przewidziane przepisami prawa, tj. został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę (nr upr. [...]); określono w nim podejście do wyceny oraz metodę i technikę szacowania (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), określono zbiór nieruchomości porównawczych, ustalono cechy rynkowe posiadające cenotwórczy charakter oraz określono ich wagę (lokalizacja ogólna - 60 %, lokalizacja szczegółowa - 40 %), skorygowano cenę średnią z przyjętej próby nieruchomości analizując cechy rynkowe nieruchomości wycenianej; obliczenia zostały poprzedzone analizą rynku, wyjaśniono ustalenie o braku trendu wzrostowego cen oraz szczegółowo opisano procedurę ustalania wartości nieruchomości.
W kontekście zastosowania § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) w ocenie Starosty rzeczoznawca określił właściwie daty ważne dla określenia wartości, wynikające z powołanego przepisu. Ustalono przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym - na podstawie załączonego do operatu zaświadczenia Wójta Gminy P. z 12 lutego 2025 r. (nieruchomość przeznaczona jest pod ulicę dojazdową w ciągu drogi gminnej). Dalej organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wybrała do analizy transakcje niezabudowanymi działkami gruntu przeznaczonymi pod drogi publiczne, do analizy przyjęto transakcje nieruchomościami na terenie powiatu augustowskiego, suwalskiego, łomżyńskiego i grajewskiego (również w oparciu o rynek regionalny). Rzeczoznawca zastosowała §49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny i wyceniła nieruchomość według wartości nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Operat szacunkowy zawiera szczegółowy opis nieruchomości wycenianej, przedstawiony został zbiór transakcji przyjętych do analizy, wyszczególniono cechy nieruchomości będących przedmiotem transakcji, nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej zostały porównane w zakresie wag, które przyjął rzeczoznawca oraz określono wartość współczynnika korygującego 1,0001. Z poszczególnych tabeli jasno wynika jakie nieruchomości i ich cechy miały znaczenie przy dokonaniu wyceny. Nieruchomości przyjęte do analizy przez rzeczoznawcę nabywane były z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Odmienność nieruchomości w kwestii położenia rzeczoznawca uwzględnił w ramach cech mających wpływ na kształtowanie cen transakcyjnych nazwanych "lokalizacja ogólna" i "lokalizacja szczegółowa". Cechom tym przyznał wagi odpowiednio 60 % i 40 %. Ocena wymienionych cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości o cenach skrajnych w sposób jasny określona jest w tabeli na s. 17 operatu. Ze względu na te cechy skorygowano ceny transakcyjne nieruchomości podobnych i wyliczono średnią arytmetyczną z przyjętej próby, która to wartość przyjęta została jako cena 1 m2 wycenianej nieruchomości.
Zdaniem organu należy zaakceptować wycenę pod względem formalnym i jako dowodu w sprawie. Operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe.
Postanowieniem z 1 kwietnia 2025 r. znak GK.683.14.1.2019.AM Starosta Augustowski sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z 12 marca 2025 r. w ten sposób, że w sentencji decyzji w pkt 1 zamiast "31 181,00 zł" wpisał "31 381,00 zł".
5. Odwołanie wniosła B.M.. Zarzuciła naruszenie:
1. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) przez ustalenie wysokości odszkodowania jako 31.181 zł, tj. niższej niż wynikająca z operatu szacunkowego z 14 lutego 2025 r.,
2. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej przez ustalenie wysokości odszkodowania za działkę nr [...] według jej stanu powstałego w wyniku decyzji zrid nr 6/2019 z 9 sierpnia 2019 r., nie zaś na dzień wydania tej decyzji,
3. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust 3 i 4 u.g.n. przez ustalenie wysokości odszkodowania przy użyciu metody porównawczej z innymi nieruchomościami o charakterze drogowym bez dokonania analizy jaka byłaby wartość odszkodowania w porównaniu z nieruchomościami rolnymi niezabudowanymi, tj. przy uwzględnieniu stanu nieruchomości wywłaszczonej z dnia wydania decyzji zrid, tj. z 9 sierpnia 2019 r.,
4. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. przez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego -operatu szacunkowego z 14 lutego 2025 r. i ustalenie na jego podstawie wysokości odszkodowania, w sytuacji gdy w operacie tym: a) przyjęto do wyceny metodą porównawczą nieruchomości niebędące podobnymi, w szczególności w zakresie położenia oraz sposobu korzystania, b) do wyceny nie uwzględniono cechy, jaką jest wielkość powierzchni nieruchomości, c) brak jest sprecyzowania na podstawie jakiego "aktualnego sposobu użytkowania" działki nr [...] ustalono jej wartość, d) nie wskazano ostatecznych cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania, e) nie skorygowano cen porównywanych nieruchomości, wobec uznania, że ceny nieruchomości są na stałym poziomie i nie wykazują tendencji wzrostowej ani malejącej, w sytuacji wyprowadzenia tego wniosku jedynie z nieruchomości przyjętych do porównania w tabeli nr IV.I.I.
6. Zaskarżoną decyzją z 17 czerwca 2025 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał przepisy mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a także art. 134 ust. 1, 2, art. 135, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny.
Wojewoda wskazał, że w sprawie sporządzony został operat szacunkowy z 14 lutego 2025 r. określający wartość działki nr [...] o pow. 0,1222 ha na kwotę 31 381,00 zł. Następnie organ odwoławczy dokonał tożsamych jak organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych odnośnie treści księgi wieczystej nieruchomości - identycznie jak Starosta ustalając brak wpływu prawa dożywocia na wartość nieruchomości a następnie wysokość odszkodowania, z uwagi na sposób podziału działki (wydzielenie pod drogę terenów niezabudowanych). Powtórzył ustalenia dotyczące przeznaczenia planistycznego przejętej nieruchomości (wskazał, że na podstawie uchwały nr XII/67/04 Rady Gminy Płaska z 8 czerwca 2004 r. - wyceniana nieruchomość położona jest na obszarze o symbolu [...] - ulica dojazdowa w ciągu drogi gminnej; szerokość w liniach rozgraniczających 9-10 m, szerokość jezdni 5 m; wymóg lokalizowania obiektów budowlanych w odległości nie mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni, poza terenem zabudowy skupionej w odległości nie mniejszej niż 15 m od krawędzi jezdni) – na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy P. z 12 lutego 2025 r. znak: BG.6727.il.16.2025.
Wojewoda wskazał, że w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości gruntu zastosowała podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny), uwzględniając definicję nieruchomości podobnych z art. 4 pkt 16 u.g.n. Rzeczoznawca przeanalizowała rynek nieruchomości o charakterze drogowym wykluczając transakcje o charakterze szczególnym lub niespełniające warunki wolnorynkowych. Obszarem analizy biegła uczyniła rynek lokalny, tj. powiat augustowski oraz rynek regionalny nieruchomości przeznaczonych pod drogi - obszary powiatów: suwalskiego, łomżyńskiego i grajewskiego. Ze względu na występowanie ograniczonej liczby transakcji dotyczących nieruchomości podobnych autorka operatu badaniem objęła okres od lutego 2022 r. do lutego 2025 r. Biegła stwierdziła, że poziom cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych na badanym obszarze w badanym okresie uległ stabilizacji. Obecnie ceny nieruchomości są na stałym poziomie i nie wykazują tendencji wzrostowej lub malejącej. W związku z tym biegła nie korygowała cen transakcyjnych z tytułu upływu czasu.
Dalej rzeczoznawca wyjaśniła, iż do procesu wyceny przyjęła 14 transakcji nieruchomości, których ceny jednostkowe wskazała, a na podstawie tak wyselekcjonowanych nieruchomości ustaliła cechy rynkowe mające wpływ na poziom cen: lokalizacja ogólna (waga 60 %), lokalizacja szczegółowa (waga 40%). Po skorygowaniu wag tych cech oraz po uwzględnieniu współczynników korygujących, ustaliła wartość rynkową gruntu (25,68 zł/m2 x 0,1222 ha = 31 381 zł).
Organ odwoławczy zaakceptował w całości operat jako prawidłowy pod względem formalnym i mogący stanowić dowód na wartość nieruchomości przejętej pod drogę. W jego ocenie biegła zastosowała właściwe przepisy, wyjaśniła tok obliczeń oraz metodologię wyceny; wyjaśnienia są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłej oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania.
Zarzuty odwołania organ odwoławczy ocenił jako niezasadne. Wyjaśnił, że omyłkowo wskazana wysokość odszkodowania w pierwszej instancji została sprostowana, a postanowienie o sprostowaniu nie zostało zaskarżone zażaleniem.
Odnośnie zarzutu z punktu 2 odwołania organ odwoławczy wskazał na regulacje art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i art. 4 pkt 17 u.g.n., z którego wynika, że stan nieruchomości został zdefiniowany i sprowadza się do trzech zasadniczych elementów: stanu faktycznego wycenianej nieruchomości, jej stanu prawnego i stanu faktycznego otoczenia tej nieruchomości. W ocenie Wojewody biegła nie mogła dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o nieruchomości o innym przeznaczeniu niż wynikające z dokumentacji planistycznej. Przeznaczenie nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji zrid. Na dzień wydania decyzji zrid, zgodnie z zaświadczeniem z 12 lutego 2025 r. Wójta Gminy P., nieruchomość miała przeznaczenie drogowe, a zatem należało uwzględnić w wycenie jako podobne nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiał odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że w poprzednio sporządzonych operatach szacunkowych także inni biegli nie mieli wątpliwości, iż wywłaszczona nieruchomość miała na dzień wydania decyzji zrid przeznaczenie drogowe. W związku z tym biegła musiała dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości drogowych, a takie na rynku zidentyfikowała.
Wojewoda nie podzielił zarzutu z pkt 3 odwołania wskazując, że biegła nie mogła dokonać analizy transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym, bowiem w dokumentacji planistycznej nieruchomość wyceniana miała drogowe przeznaczenie. Ponadto biegła ustaliła, że "aktualny sposób (przeznaczenie drogowe) jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania tj. drogowym". Brak jest zatem podstaw do takiej analizy, bowiem byłoby to naruszenie przepisów u.g.n. oraz art. 49 § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny.
W pozostałym zakresie Wojewoda wskazał, że: (-) w przypadku działki o przeznaczeniu drogowym (na której nie będą lokowane żadne obiekty kubaturowe) powierzchnia i kształt nie są cechami rynkowymi i nie mają charakteru cenotwórczego; (-) biegła wskazała ostateczne ceny transakcyjne nieruchomości przyjętych do porównania (w przedostatniej kolumnie w tabeli IV.1.1); (-) w odniesieniu do zarzutu nieskorygowania cen z tytułu upływu czasu – zdaniem organu biegła się do tego odniosła, a odwołująca poza swoimi zarzutami nie przedstawiła żadnych dowodów zaprzeczających twierdzeniom biegłej; (-) nietrafnie również zarzucono przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych do wycenianej, zwłaszcza że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych należy do rzeczoznawcy majątkowego). Organ odwoławczy podkreślił, że jego ocena nie może wkraczać w treść operatu opartą na wiedzy specjalistycznej biegłego. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Jeśli strona uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda nie podzielił również zarzutów niezachowania reguł prowadzenia postępowania wynikających z art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a.
7. Skargę do sądu administracyjnego złożyła B.M., która zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że wysokość odszkodowania za działkę nr [...] następuje według stanu nieruchomości powstałego w wyniku decyzji zrid z 9 sierpnia 2019 r., nie zaś na dzień wydania tej decyzji.
b) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust 3 i 4 u.g.n. przez ich niezastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania przy użyciu metody porównawczej z innymi nieruchomościami o charakterze drogowym bez dokonania analizy jaka byłaby wartość odszkodowania w porównaniu z nieruchomościami rolnymi niezabudowanymi, tj. przy uwzględnieniu stanu nieruchomości wywłaszczonej z dnia wydania decyzji zrid z 9 sierpnia 2019 r.,
c) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej oraz uchybienie zasadzie bezstronności i równego traktowania przez uwzględnianie wszystkich odwołań Gminy P., przy jednoczesnym braku zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do sporządzanych w sprawie operatów szacunkowych, wobec rozbieżności wysokości ustalanych odszkodowań;
2. przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 156 ust 1 u.g.n. przez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego z 14 lutego 2025 r. i ustalenie na jego podstawie wysokości odszkodowania, w sytuacji gdy w operacie:
a. przyjęto do wyceny metodą porównawczą nieruchomości niebędące podobnymi, w szczególności w zakresie położenia oraz sposobu korzystania,
b. brak jest wskazania w oparciu o jaką grupę ankietowanych rzeczoznawca majątkowy przeprowadził ankietę dotyczącą wag cech rynkowych, wykorzystanych na potrzeby dokonywanej wyceny,
c. brak jest wskazania obliczenia położenia ceny średniej w przedziale cenowym zbioru nieruchomości przyjętych do porównania,
d. do wyceny nie uwzględniono cechy, jaką jest wielkość powierzchni nieruchomości,
e. brak jest sprecyzowania na podstawie jakiego "aktualnego sposobu użytkowania" działki o nr [...] ustalono jej wartość,
f. nie skorygowano cen porównywanych nieruchomości, wobec uznania, że ceny nieruchomości są na stałym poziomie i nie wykazują tendencji wzrostowej ani malejącej, w sytuacji wyprowadzenia tego wniosku jedynie z nieruchomości, przyjętych do porównania w tabeli nr IV.1.1.,
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i art. 157 ust. 4 u.g.n. przez zaniechanie zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji zaistnienia ku temu przesłanek, bowiem operat ten jest ósmym operatem w sprawie i odbiega w sposób znaczny swoją wartością od ostatniej sporządzonej wyceny na kwotę 82.118 zł.
Na podstawie art. 106 §3 i § 5 p.p.s.a w zw. z art. 278 §1 k.p.c. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) opinii biegłego sądowego z zakresu wyceny nieruchomości - na fakt wysokości odszkodowania za grunt, stanowiący działkę nr [...] o pow. 1.222m2 przejęty przez Gminę P. w związku z realizacją inwestycji drogowej dla zadania "Rozbudowa i przebudowa drogi gminnej Machorce-Podmacharce nr 159513B", ewentualnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. u.g.n.; 2) zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego K.K., organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych - na fakt, iż operat szacunkowy z 14 lutego 2025 r. posiada nieprawidłowości, opisane w treści przedmiotowej skargi.
Skarżąca wskazała, że postępowanie toczy się od 11 lutego 2020 r., a w sprawie wydano łącznie 8 decyzji, na podstawie 8 różnych operatów. Od niemal wszystkich wydanych w sprawie decyzji ustalających wysokość odszkodowania odwołania wnosiła Gmina P. Jedynie decyzja Starosty Augustowskiego z 21 lipca 2021 r. ustalająca wysokość odszkodowania na kwotę 7.130 zł została zaskarżona przez skarżącą, bowiem była rażąco niesprawiedliwa i zmierzała do wyrządzenia realnej szkody majątkowej. Skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżność w wysokościach odszkodowania ustalanych w poszczególnych operatach, tj. od kwoty 7.130 zł do 82.118 zł, przy czym operaty te dzielił okres jednego roku. Ani razu organ nie sięgnął do dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bowiem dążył do tego, aby po tę opinię sięgnęła skarżąca na własny koszt. Stoi to w sprzeczności z art. 7 i 8 k.p.a., tj. zasadą prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia słusznego interesu swoich obywateli. Zdaniem skarżącej nieprawdopodobnym jest fakt, iż wysokość odszkodowania ustalona pierwszą decyzją w sprawie, z 11 lutego 2020 r., odpowiada wysokości odszkodowania obecnie ustalonego, mimo wzrostowej tendencji cen nieruchomości.
Uzasadniając zarzuty merytoryczne skarżąca wskazała, że wskutek wydania decyzji zrid działka nr [...] została podzielona, w tym powstała działka nr [...]. Była ona wówczas działką niezabudowaną o charakterze rolnym, nie zaś drogą publiczną, o czym świadczyła dodatkowo informacja ujawniona w dziale 1-0 księgi wieczystej nr [...]. Co najmniej do 10 czerwca 2021 r. Gmina P. nie zgłosiła do nadzoru budowlanego rozpoczęcia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji drogowej. Oznacza to, iż do tego dnia stan faktyczny nieruchomości nie uległ zmianie. Z kolei na s. 9 operatu szacunkowego biegła wskazuje, iż "Wartość działki nr [...] określono jako wartość dla aktualnego sposobu użytkowania", nie wskazując przy tym co rozumie przez to stwierdzenie, w tym o jaki sposób użytkowania chodzi oraz jak to się ma do wymogu ustalenia odszkodowania według stanu nieruchomości (w tym również sposobu jej użytkowania) z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca podkreśliła, że obowiązek uwzględnienia stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej), oznacza konieczność wzięcia pod uwagę stanu faktycznego a nie prawnego. Biegła tymczasem, błędnie uwzględniając stan wywłaszczonej nieruchomości jako stan w wyniku decyzji zrid, dokonała błędnej analizy rynku i wyboru nieruchomości podobnych, bowiem wybrała nieruchomości w oparciu o przeznaczenie wynikające z planu miejscowego lub studium uwarunkowań, pomijając sposób ich użytkowania.
W ocenie skarżącej naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. polega na ustaleniu wysokości odszkodowania przy użyciu metody porównawczej z innymi nieruchomościami o charakterze drogowym bez dokonania analizy jaka byłaby wartość odszkodowania w porównaniu z nieruchomościami rolnymi niezabudowanymi, tj. przy uwzględnieniu stanu nieruchomości wywłaszczonej z dnia wydania decyzji zrid z 9 sierpnia 2019 r. A stan nieruchomości ma znaczenie także z punktu widzenia regulacji art. 134 u.g.n. - zwłaszcza w przypadku, gdy odszkodowanie ustalane jest odrębną decyzją administracyjną po upływie dłuższego czasu od dnia przejęcia nieruchomości, na który to dzień przyjmowany jest jej stan do ustalenia wysokości odszkodowania" Dlatego, jak wywiodła skarżąca, należało rozważyć regulacje art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Tymczasem w sporządzonym operacie szacunkowym nie dokonano analizy porównawczej wartości rynkowej nieruchomości uprzednio należącej do skarżącej, wyliczonej według jej dotychczasowego (przed dniem wydania decyzji zrid) użytkowania z wartością rynkową ustaloną zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości po dokonanym wywłaszczeniu.
Skarżąca też wskazała, iż doszło do zaakceptowania operatu bazującego na porównaniach nieruchomości wycenianej do nieruchomości niepodobnych w zakresie położenia i sposobu korzystania. Uwzględniono nieruchomości np. z powiatu grajewskiego, których cena znacznie zaniża poziom ceny średniej oraz uwzględniono nieruchomości posiadające powierzchnię znacznie mniejszą od powierzchni nieruchomości wycenianej. Wywiodła, że żadna z przyjmowanych do analizy nieruchomości nie przekracza 1000 m2, poza tym gdyby wielkość nie miała znaczenia, to wówczas odszkodowanie za każdą wywłaszczoną nieruchomość stanowiłoby kwotę ryczałtową (nie miałaby znaczenia cena z 1 m2 nieruchomości).
Zdaniem skarżącej nie wskazano w oparciu o jaką grupę ankietowanych przeprowadzono ankietę dotyczącą wagi cech rynkowych. Nadto rzeczoznawca majątkowy za "aktualny sposób użytkowania" nieruchomości przyjęła sposób użytkowania nieruchomości po wydanej decyzji lokalizacyjnej (użytkowanie drogowe), przy czym nie opisała sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych przed decyzją lokalizacyjną. Odnośnie wskazania sposobu obliczenia położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną a maksymalną to zdaniem skarżącej wskazanie tego uwidoczniłoby, czy średnia cena znajduje się bliżej ceny minimalnej, czy maksymalnej nieruchomości oraz czy rynek jest bardziej skłonny do transakcji po niższych czy po wyższych cenach. Z uwagi na powyższe wady operatu nie powinien on być, według skarżącej, podstawą ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania.
7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że biegła nie mogła dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o nieruchomości o innym przeznaczeniu niż wynikające z dokumentacji planistycznej (według zaświadczenia Wójta Gminy P. z 12 lutego 2025 r. nieruchomość miała przeznaczenie drogowe). Z kolei aktualny sposób użytkowania działki (przeznaczenie drogowe) jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania, tj. drogowym. Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości można byłoby uwzględnić, gdyby nie obowiązywał na tym terenie plan miejscowy, studium lub decyzja o warunkach zabudowy (art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.), co nie ma miejsca z uwagi na obowiązywanie planu miejscowego na obszarze zlokalizowania wycenianej działki. Wojewoda odwołał się również do Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny w zakresie wytycznych odnośnie wykazania położenia ceny średniej, zastosowania metody korygowania ceny średniej, określenia wielkości współczynników korygujących – stwierdzając, że przedłożony operat nie budzi zastrzeżeń w tym zakresie (wyniki obliczeń zostały zawarte w tabeli nr V.3.1), a nadto materia ta należy do wiedzy specjalistycznej, którą organ nie dysponuje. Skarżąca zaś formułując zarzuty żadnych dowodów na nieprawidłowość operatu w tym zakresie nie przedstawiła, w tym sama nie wystąpiła o kontrolę operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną przez dwóch biegłych w tej samej sprawie nie jest automatycznie podstawą do zasięgnięcia opinii ww. organizacji.
8. Podczas rozprawy przed sądem w dniu 13 listopada 2025 r. skarżąca wyjaśniła m.in., że realna cena za 1m2 wywłaszczonej działki to 130 zł; na dzień wydania decyzji zrid droga była szutrowa, o szerokości około 6 metrów, a jej granice nie zachodziły na wycenianą działkę, gdyż droga przebiegała obok działki; przed wydaniem decyzji zrid aż do granic działki drogowej siane było zboże, znajdowała się trawa, pasło się bydło. Skarżąca wyjaśniła także, że kwotę 130 zł za 1m2 działki bierze z tego, że sprzedała na cele budowlane za tę cenę fragment działki nr [...], czyli tej, która została podzielona decyzją zrid. Miał on wielkość 1000 m2. Nie interesowała się tym, czy ceny nieruchomości drogowych na tym terenie są wyższe czy niższe od cen nieruchomości rolnych. Nie jest w stanie powiedzieć, jaka jest różnica między ceną nieruchomości budowlanej a rolnej, ponieważ nikt działek rolnych nie sprzedaje, wszyscy przekształcają je na budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
9. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogą publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja zrid). W rozpoznawanym przypadku chodzi o decyzję zrid z 9 sierpnia 2019 r. wydaną przez Starostę Augustowskiego w stosunku do drogi gminnej relacji Macharce-Podmacharce nr 159513B, pod której rozbudowę i przebudowę przejęto fragment nieruchomości skarżącej (przed podziałem działka nr [...] o powierzchni 2, 70 ha, po podziale – przejęta pod drogę działka nr [...] o powierzchni 0,1222 m2). Okoliczności związane z wydaniem decyzji zrid, podziałem działki i przejęciem jej części pod drogę (na własność Gminy P.) w momencie, gdy decyzja zrid stała się ostateczna (co nastąpiło 17 września 2019 r.) - są bezsporne. Kwestionowany jest sposób ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości drogowych, bez uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed wydaniem decyzji zrid (jako nieruchomości rolnej niezabudowanej). Skarżącej chodzi w istocie o zastosowanie zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm.), dalej: u.g.n. Zarzuty w tym zakresie nie są pozbawione podstaw.
Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji zrid ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
W sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego pod drogę publiczną - podstawowym dowodem na wartość nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). O ile jednak, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości ustawodawca pozostawił rzeczoznawcy majątkowemu (po uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych), o tyle rzeczoznawca nie może odstąpić od stosowania reguł i zasad normatywnych dedykowanych poszczególnym celom wyceny, wynikających z rozporządzenia w sprawie wyceny oraz z regulacji u.g.n. W tym zakresie, w ocenie sądu, operat podlega kontroli organu administracji publicznej.
W przypadku nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid były przeznaczone pod inwestycję drogową, reguła stanowiąca punkt wyjścia wynika z §49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy dla nieruchomości przejętej na własność jednostki samorządu terytorialnego w trybie decyzji zrid, ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy przejmowana nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową na dzień wydania decyzji zrid, a jeśli tak – czy istnieją transakcje nieruchomościami drogowymi, na podstawie których cen można ustalić wartość wycenianej nieruchomości.
Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid (kluczowe z punktu widzenia § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny) – ustala się je w oparciu o art. 154 ust. 1 u.g.n., tzn. przede wszystkim na podstawie planu miejscowego, jeśli taki obowiązuje. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, w którym nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym (uchwała Rady Gminy Płaska z 8 czerwca 2024 r. nr XII/67/04) pod drogę o symbolu [...] – ulica dojazdowa w ciągu drogi gminnej (fakt bezsporny).
Jeśli zaś chodzi o samą wycenę, to zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny - punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. "Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości" (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. I OSK 1307/19 i przywołane w nim orzecznictwo, które choć dotyczy § 36 ust. 3 poprzedniego rozporządzenia, pozostaje aktualne w stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej).
10. Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że rzeczoznawca majątkowy będąca autorem operatu z 14 lutego 2025 r., po przeanalizowaniu rynku nieruchomości, ustaliła 14 transakcji nieruchomościami nabytymi pod drogi publiczne (gminne i powiatowe), na rynku lokalnym (powiat augustowski) oraz regionalnym (suwalski, łomżyński i grajewski), w okresie ostatnich trzech lat wstecz począwszy od daty sporządzenia operatu. To ustalenie, w ocenie sądu, uprawniało ją - co do zasady - do poszukiwania wartości rynkowej nieruchomości wycenianej w oparciu o ceny nieruchomości drogowych (podobnych) i poprzestaniu na takiej wycenie.
Zastrzec jednak należy, że powyższe musiałoby być oparte o niebudzące wątpliwości ustalenie, iż aktualny sposób użytkowania nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości. A zatem jednoznacznie należałoby w takiej sytuacji wykluczyć zastosowanie zasady korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami: wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).
Trzeba bowiem mieć na uwadze, że norma zawarta w przepisach rozporządzenia (w tym rozporządzenia w sprawie wyceny) nie może być sprzeczna z normą zawartą w ustawie – zgodnie z regułą wnioskowania lex superior derogat legi priori. A zatem w świetle ustawowej zasady korzyści brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest zweryfikowanie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczonego (por. np. wyrok z 6 lutego 2024 r., I OSK 2354/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji oparcie wyceny nieruchomości skarżącej wyłącznie na normie wynikającej z § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny (czy inaczej – poprzestanie na cenach nieruchomości drogowych) powinno było być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (odpowiada to akcentowanemu konsekwentnie przez skarżącą obowiązkowi ustalenia stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid) oraz wykazaniem że przeznaczenie według decyzji zrid zwiększa wartość nieruchomości.
11. Z niewynikających z akt sprawy powodów rzeczoznawca majątkowy, a za nią organy obydwu instancji, które pozytywnie oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego z 14 lutego 2025 r. - bez głębszej weryfikacji konsekwentnego stanowiska skarżącej i bez wniknięcia w uzasadnienie zarzutów, odstąpiły od odpowiedzi na pytanie o zastosowanie w sprawie niniejszej zasady korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Rację ma zatem skarżąca odwołująca się do konieczności należytego uwzględnienia brzmienia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, który zobowiązuje uwzględniać stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid. Przy czym przez stan nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Sąd ma w polu widzenia, iż postępowanie organów, które pozytywnie oceniły operat szacunkowy z 14 lutego 2025 r., wynika z zamieszczenia w wyjaśnieniach rzeczoznawcy zawartych w piśmie z 5 maja 2025 r. następującego stwierdzenia: "W przedmiotowym przypadku aktualny sposób użytkowania jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania, tj. drogowym" (k. 487 akt adm.). Stwierdzenie to zostało powtórzone następnie w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie zostało jednak przez organy zweryfikowane, mimo wielokrotnie formułowanego przez skarżącą stanowiska o rolnym użytkowaniu działki nr [...] (w całości, przed podziałem), czy stanowiska o konieczności analizy jaka byłaby wysokość odszkodowania z uwzględnieniem wartości nieruchomości rolnych niezabudowanych.
Biegła utożsamiła przeznaczenie drogowe wynikające z planu miejscowego (tj. przeznaczenie alternatywne wobec aktualnego sposobu użytkowania) z aktualnym (z dnia wydania decyzji zrid) sposobem użytkowania (czy inaczej – sprzed wydania decyzji zrid), w sytuacji gdy nie wyjaśniła na jakiej podstawie powzięła to ustalenie.
Zauważyć tymczasem należy, że według planu miejscowego docelowa droga gminna miała mieć szerokość w liniach rozgraniczających 9-10m, zaś z decyzji zrid wynika, iż droga gminna została zaprojektowana jako posiadająca szerokość jezdni 5 m i 0,75 m poboczy po obu stronach drogi. Biegła sporządzała wycenę na dzień 14 lutego 2025 r., po oględzinach przeprowadzonych 11 lutego 2025 r. (s. 5 operatu). Z operatu nie wynika w jaki sposób biegła ustaliła sposób faktycznego użytkowania nieruchomości przejętej na dzień 9 sierpnia 2019 r. "jako tożsamy z przeznaczeniem drogowym". Podczas gdy w znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy operatach szacunkowych z lat 2019 (operat z 16 listopada 2019 r.) i 2021 (operat z 8 kwietnia 2021 r.) – np. k. 26 i 105 akt adm., znajdują się zdjęcia drogi i nieruchomości do niej przyległych sprzed wykonania powierzchni bitumicznej na podstawie decyzji zrid. Na k. 27 akt adm. znajduje się opis wycenianej nieruchomości, zgodnie z którym: "stanowiła grunt rolny częściowo pastwisko – porośnięte trawą, częściowo grunt orny z przeznaczeniem w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". W ocenie sądu, choć wskazana w tych operatach wartość nieruchomości nie może obecnie stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, to jednak z uwagi na niewielką odległość czasową sporządzenia tych operatów od wydania decyzji zrid, dokumentacja zdjęciowa i opisowa w nich zawarta może stanowić asumpt do rozważań wymaganych w sprawie niniejszej.
Dalej wskazać wypada, że powyższe treści wynikające z operatów z lat 2019-2021, w zestawieniu z twierdzeniami skarżącej złożonymi podczas rozprawy przed sądem, gdy wyjaśniła, iż granice drogi nie zachodziły na jej działkę, droga przebiegała obok działki, a do granic działki drogowej siała zboże, pasła bydło lub była trawa – trudno bezrefleksyjnie zaakceptować stanowisko rzeczoznawczyni stwierdzającej, iż "aktualny sposób użytkowania jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania, tj. drogowym". Wymaga to dodatkowych wyjaśnień i doprecyzowania, którego rzeczoznawca nie zamieściła, a którego to braku organy nie dostrzegły z naruszeniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zakres postępowania wyjaśniającego jest wyznaczany przez okoliczności stanowiące materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia sprawy (wynikające z podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej). W sprawie niniejszej nie wyjaśniono aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (na dzień wydania decyzji zrid bez uwzględnienia przeznaczenia z tej decyzji wynikającego), co stanowi materialnoprawną przesłankę zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Skutkowało to przedwczesnym ustaleniem wysokości odszkodowania wyłącznie na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, tj. w oparciu o wartość rynkową nieruchomości przyjętą na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Innymi słowy decyzja jest przedwczesna, gdyż wskazane uchybienia procesowe są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W operacie brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie cen nieruchomości rolnych niezabudowanych, zatem nie sposób wykluczyć konieczności zastosowania zasady korzyści. Nie sposób też a priori przyjąć, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości (którego de facto nie ustalono) nie ma znaczenia w kontekście zasady korzyści uregulowanej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.
Końcowo wskazać wypada, że problem zastosowania zasady korzyści (o randze ustawowej) i jej relacji do § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny (a wcześniej § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny z 21 września 2004 r., Dz. U. z 2021 r., poz. 555 z późn. zm.) ujawnił się jako ważki problem w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy w tym względzie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2025 r. o sygnaturze I OPS 1/24, której teza brzmi: "Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)". Uzasadniając uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Dodać wypada, że aby uwzględnić zasadę korzyści należy ustalić, czy istnieje różnica w wartości nieruchomości ustalonej według aktualnego sposobu użytkowania oraz alternatywnego sposobu wynikającego z przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia).
W świetle powyższych rozważań pozostałe zarzuty skargi, nieodnoszące się do naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i zasady korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. mają charakter drugorzędny, bowiem postępowanie powinno zostać powtórzone przed organem pierwszej instancji w kierunku wskazanym przez sąd.
Należy jednak zauważyć, że sąd podziela przedstawiony przez organy sposób rozumienia nieruchomości podobnych. Jest to sposób rozumienia utrwalony już jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał NSA w wyroku z 26 lipca 2024 r. w sprawie I OSK 327/23 (i w powołanym w nim orzecznictwie) "Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, jak wskazał NSA w ww. sprawie "pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości)".
12. Sąd również wskazuje, że istotnym elementem operatu szacunkowego powinno być uzasadnienie przez rzeczoznawcę majątkowego przyjmowanych ustaleń, a już zwłaszcza wówczas, gdy takiego uzasadnienia wymaga przepis prawa. Przykładowo jedynie wymienić można: (-) art. 154 ust. 1 u.g.n., w którym wskazuje się na pewną swobodę rzeczoznawcy w zakresie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, jednakże przepis zastrzega, że ma to nastąpić "uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych"; (-) § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, w którym wskazano, że w przypadku zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na analizowanym rynku nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych aktualizuje się na dzień określenia wartości nieruchomości. Przyjęty poziom zmian cen lub stwierdzenie braku zmian cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym; (-) § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny - do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości. Przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym.
Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji uzyska dowód z operatu szacunkowego uwzględniający ocenę prawną sądu sformułowaną w sprawie niniejszej.
13. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 935 z późn. zm.) uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego. Zasądzono zwrot wpisu od skargi w kwocie 942 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, do którego wyliczenia ma zastosowanie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).