II SA/Bk 134/18

II SA/Bk 134/18 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2018-10-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 693/18 - Postanowienie NSA z 2018-07-11
II OSK 2263/19 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit c.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2016 poz 71
par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących M. K. i B. K. kwotę 1114 (tysiąc sto czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2017 r. do Wójta Gminy M. wpłynął wniosek pełnomocnika P. Sp. z o.o. w W. (zwanej dalej "inwestorem" lub "P. Sp. z o.o.") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] w miejscowości S., gmina M. We wniosku wskazano, że na kopii mapy do celów projektowych, załączonej do niego, oznaczono teren objęty wnioskiem o powierzchni 144 m2 oraz obszar oddziaływania inwestycji. We wniosku wskazano także, że planowana inwestycji składać się będzie z wieży telekomunikacyjnej o podstawie trójkąta równobocznego o długości boku 6,1 m i wysokości do 65 m, na której zainstalowane zostaną anteny sektorowe (9 sztuk) oraz anteny radiolinii (6 sztuk). U podnóża umieszczona zaś zostanie niezbędna infrastruktura techniczna tj. urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze. Inwestycja będzie natomiast ogrodzona po obrysie trójkątnej podstawy wieży, do wysokości 2,1 m n.p.t. Wnioskodawczyni wskazała, że zgodnie z załączonym do wniosku opracowaniem dotyczącym kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazała również, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych.
Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, Wójt Gminy M. wydał w dniu [...] listopada 2017 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie przez P. Sp. z o.o. w W. stacji bazowej telefonii komórkowej P. "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, planowanego do realizacji w obrębie wsi S. gmina M., na działce nr [...]. W decyzji zostały określone szczegółowe warunki lokalizacji inwestycji, w tym: rodzaj inwestycji (punkt I decyzji), warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (punkt II decyzji) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (punkt III decyzji). W rozwinięciu punktu I wskazano, że jednym z elementów ww. stacji bazowej będzie dziewięć anten sektorowych zainstalowanych na wieży na wysokości 59 m n.p.t., w tym:
– trzy anteny (azymuty 0°, 120( i 240°) o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wynoszącej 6283 W dla każdej z anten,
– trzy anteny (azymuty 0°, 120( i 240°) o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wynoszącej 4090 W dla każdej z anten,
– trzy anteny (azymuty 0°, 120( i 240°) o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wynoszącej 7960 W dla każdej z anten.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, co skutkowało koniecznością uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016, poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."). Wskazano, że zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawczynię opracowaniem pod tytułem: "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Dz.U. nr 213, poz. 1397" (zwanym dalej: "Kwalifikacją"), planowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ wskazał, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej ich promieniowania. Organ dokonał ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017 r., poz. 1073, zwanej dalej: "u.p.z.p."), analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, której wyniki przedstawił w uzasadnieniu. Wskazał także, że projekt decyzji został uzgodniony z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz odniósł się do sprzeciwu B. i M. K. oraz zbiorowego wniosku mieszkańców wsi S., zawierającego sprzeciw przeciwko wydaniu przedmiotowej decyzji, wskazując, że planowana instalacja radiokomunikacyjna, według informacji i dokumentów załączonych do wniosku, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskutek rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez B. i M. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie budzi jego wątpliwości, że
budowa bazy telefonii komórkowej stanowi realizację celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.g.n. bowiem służy ona zapewnieniu łączności publicznej, tj. powstaniu infrastruktury telekomunikacyjnej zaopatrującej użytkowników sieci telekomunikacyjnej w usługi telekomunikacyjne, zaś ze względu na fakt, że działka oznaczona nr 6/12 położona w miejscowości S., na której planowana jest lokalizacja wnioskowanej inwestycji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezbędne jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla projektowanego przedsięwzięcia. Kolegium wyjaśniło ponadto, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decydują jedynie okoliczności wskazane w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, bowiem jedynie stwierdzenie przez organ niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, stanowi przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego też względu, w ocenie Kolegium sam sprzeciw okolicznych mieszkańców, w sytuacji, gdy nie zostało dowiedzione, że inwestycja spowoduje szkodliwe oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzi, nie może decydować o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Według organu odwoławczego, decyzja lokalizacyjna została wydana w oparciu o kompletny wniosek, spełniający wymogi określone w art. 52 ust. 2 i art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w którym skarżąca przedstawiła charakterystykę i gabaryty stacji bazowej, zaś w części graficznej wniosku - na kopii mapy zasadniczej zakreślone zostały granice terenu objętego wnioskiem i granice obszaru oddziaływania inwestycji. Nadto organ podniósł, że w przygotowanej w sprawie analizie (Kwalifikacja) osoby posiadające wiedzę specjalistyczną stwierdziły, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem nie należy do przedsięwzięć z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. 2017, poz. 1405 ze zm., zwanej dalej: "ustawą środowiskową"), a zatem skarżąca nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ przedstawił ponadto wyniki przeprowadzonej przez niego oceny tejże Kwalifikacji, w kontekście art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. 2016, poz. 71, zwanego dalej: "rozporządzeniem RM"), wskazując, że kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych do grupy przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się w oparciu o dwa czynniki: równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności. Posiłkując się w tym względzie danymi technicznymi dotyczącymi anten sektorowych przedmiotowego przedsięwzięcia, zawartymi w Kwalifikacji, organ odwoławczy stwierdził, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny nie przekracza wartości granicznych zawartych w ww. przepisach rozporządzenia RM, a wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w odległości od 150 m i do 200 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, gdyż anteny znajdą się wysoko ponad powierzchnią ziemi i nie przetną miejsc dostępnych dla ludzi. Mając na uwadze treść decyzji ustalającej odwołującym warunki zabudowy, a w szczególności dopuszczalną wysokość zabudowań, organ odwoławczy, wskazał, że takie miejsca w szczególności nie będą znajdować się w budynkach planowanych do realizacji przez odwołujących, a zatem lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zabudowie ich działek. Ponadto w ocenie organu II instancji, jakkolwiek samo przedsięwzięcie, niewątpliwie będzie źródłem emisji pola elektromagnetycznego, to jednak emisja ta nie przekroczy progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM, co oznacza, że będzie ono minimalne i wystąpi w miejscach niedostępnych dla ludzi. Skoro zaś przedmiotowa inwestycja jest pierwszym tego rodzaju obiektem na omawianym terenie, to nie ma możliwości sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami innego tego rodzaju przedsięwzięcia realizowanego lub zrealizowanego, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM. Odnosząc się zaś do stanowiska mieszkańców wsi S., organ odwoławczy wskazał, że nie zostało ono poparte żadnymi dowodami, ani też nie zostało wskazane, aby planowana inwestycja naruszała jakąkolwiek normę prawną.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli B. i M. K., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
1) naruszenie art. 52 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, podczas gdy inwestor nie udowodnił żadnymi obiektywnymi dowodami, że planowana inwestycja nie będzie znacząco wpływać na środowisko, a z przedstawionych wskaźników promieniowania z anten wynika, że taki znaczący wpływ na środowisko będzie, natomiast urzędnicy Urzędu Gminy jak i osoby orzekające w SKO w Ł. nie posiadają fachowej i specjalistycznej wiedzy na temat oceny wpływu inwestycji na środowisko,
2) naruszenie art. 53 ust 4 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i nie dokonanie uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, podczas gdy planowana inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze bezpośrednio przyległym do pasa drogi,
3) art. 59 ust 1 ustawy środowiskowej, a także § 2 pkt. 7 rozporządzenia RM, poprzez ich niezastosowanie i nie uzyskanie decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy przedsięwzięcie objęte niniejszym postępowaniem znacząco oddziałuje na środowisko, czego dowodzą wskaźniki równoważnej mocy promieniowania izotropowo podane na str. 1 decyzji, które przekraczają dopuszczalne normy i w świetle rozporządzenia RM, wpływają znacząco na środowisko, w tym na zdrowie ludzkie,
4) dokonanie biednych ustaleń faktycznych w sprawie, poprzez błędne ustalenie, że:
a) przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, na skutek uznania za w pełni wiarygodne, opracowanie inwestora pod tym kątem, podczas gdy to opracowanie nie jest dowodem obiektywnym i niezależnym, a taka ocena winna być dokonana przez wyspecjalizowane i niezależne służby państwowe w formie stosownej decyzji administracyjnej,
b) w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych nie występują miejsca dostępne dla ludności, podczas gdy dla nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) znajdującej się w głównej osi promieniowania obejmującej również teren działki skarżących na wysokości poniżej 10 metrów nad ziemią, bezpośrednio przylegającej do działki na której ma być przedsięwzięcie, wydane zostało pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, w którym ma zamieszkać rodzina skarżących z małymi dziećmi w wieku: 3 lata, a drugie nowonarodzone w wieku 2 miesięcy. Skarżący zamierzają w najbliższym czasie rozpocząć budowę domu na przedmiotowej działce, dlatego też poczynili kroki prawne oraz istotne nakłady finansowe na nieruchomość, aby pobudować dom mieszkalny dla najbliższej rodziny.- Podłączyli energię elektryczną do działki, co wiązało się ze znacznymi nakładami finansowymi, uzyskali pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego (w załączeniu decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]). Mając to na uwadze, nie jest prawdą, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy. Nadto w osi głównej promieniowania znajduje się szereg innych zabudowań mieszkalnych w odległości od 100 do 200 metrów, dlatego też pozostali mieszkańcy, w tym właściciele działek sąsiednich złożyli grupowy sprzeciw wobec lokalizacji inwestycji.
5) naruszenie art. 68 ust. 1 i art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski na skutek ich niezastosowania i wydanie dla inwestora decyzji pozytywnej, mimo iż promieniowanie jakie będzie emitowane przez anteny będzie przekraczało dopuszczalne normy i będzie miało negatywny wpływ na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców wsi S.. W ocenie skarżących z powszechnie dostępnej wiedzy medycznej wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne o poziomie jaki cechuje przedmiotową inwestycję, będzie realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia okolicznych mieszkańców;
6) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż utrzymana w mocy decyzja Wójta Gminy M. nie została doręczona skarżącym, którzy z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z przedmiotową działką, są stroną postępowania i decyzja winna być im doręczona. O treści decyzji Wójta Gminy M. utrzymanej w mocy dowiedzieli się oni ze strony internetowej Urzędu Gminy M..
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskutek rozpoznania wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. E. w R., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. tut. Sąd dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."). We wniosku tym Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. Art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej: "P.o.ś".) przez potwierdzenie w decyzji, że inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnych wysokości, lecz inwestor posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności bez wskazania przepisu ustawy dopuszczającej taki wyjątek.
2. Art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sformułowanie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania albowiem w istocie nie wynika z niej, o jakie moce EIRP chodzi, czy ustalono maksymalne tilty anten i na podstawie, jakich dokumentów, co uniemożliwia podjęcie polemiki z organem. Ponadto nie podano, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek promieniowania przy uwzględnieniu maksymalnych tiltów anten.
3. Art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit c w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit g rozporządzenia RM, przez przyjęcie, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego pochylenia), co już w Radomsku doprowadziło do zbiorowego narażenia życia, zdrowia oraz mienia.
4. Art. 63 ust 3 pkt. 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 135 P.o.ś., przez pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne.
W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało m.in. na wypracowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie w jaki sposób na środowisko wpłynie cała inwestycja, a nie tylko poszczególne anteny.
Pismem z dnia 3 października 2018 r., złożonym na rozprawie w dniu 4 października 2018 r., pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę poprzez dodatkowe zarzucenie zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez ich niezastosowanie na skutek niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego tj. brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu badania promieniowania elektromagnetycznego, na okoliczność ustalenia poziomu i wysokości promieniowania emitowanego przez planowaną inwestycję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych aniżeli te podniesione w skardze, które, z uwagi na brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a., mogły stanowić podstawę uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie przez P. Sp. z o.o. w W., stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, planowanego do realizacji w obrębie wsi S. gmina M., na działce nr [...]. W szczegółowych warunkach lokalizacji ww. inwestycji wskazano, że będzie się ona składała z dziewięciu anten sektorowych zainstalowanych na wieży na wysokości 59 m n.p.t. Dla trzech spośród tych anten, umieszonych na azymutach 0°, 120( i 240°, równoważna moc promieniowana izotropowo będzie wynosiła 6283 W dla każdej z nich; dla kolejnych trzech, umieszonych na azymutach 0°, 120( i 240°, równoważna moc promieniowana izotropowo będzie wynosiła 4090 W dla każdej z nich; natomiast dla ostatnich trzech, umieszonych na azymutach 0°, 120( i 240°, równoważna moc promieniowana izotropowo będzie wynosiła 7960 W dla każdej z nich.
Nie ulega wątpliwości, ani też nie jest w sprawie kwestionowane, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.g.n., która zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (którego brak również w niniejszej sprawie), lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (vide: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c. u.p.z.p.). Istotna w tym zakresie jest relacja powyższych przepisów względem ustawy środowiskowej, która w art. 72 ust. 1 pkt 3 nakazuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia - vide: art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej) przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p. W orzecznictwie w tym względzie, na podstawie przepisów u.p.z.p., został wypracowany pogląd, że ww. wymóg tyczy się także decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2016, II SA/Kr 1026/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako "CBOSA"), który tut. Sąd w pełni podziela. Istotne przy tym jest to, że art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, przewiduje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zakresy znaczeniowe tych pojęć zostały z kolei unormowane w wyżej powoływanym rozporządzeniu RM.
I tak zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Z kolei według § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, właściwy organ ma obowiązek każdorazowo zbadać, czy objęte wnioskiem przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie jego oddziaływania na środowisko i uzyskania kończącej je, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, sprowadza się zaistniały w niniejszej sprawie spór, w którego rozstrzygnięciu zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (vide: § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM) lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (vide: § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM). Obowiązkiem organów jest zatem dokonanie jednoznacznej kwalifikacji w tym przedmiocie, opartej na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
W przedmiotowej sprawie, podstawą poczynionych w tym zakresie, przez organy obu instancji, ustaleń faktycznych, było załączone do wniosku opracowanie pt.: "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii P. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010 r., Dz.U. nr 213, poz. 1397 [...]", sporządzone przez inż. M. N. i mgr. inż. P. G. Autorzy opracowania wyjaśnili w nim sposób dokonanej kwalifikacji, wskazując w tym względzie na konieczność wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla każdej anteny sektorowej, a następnie przeanalizowania przebiegu odpowiedniego wektora wiązki głównej promieniowania dla każdej z tych anten. W tym celu dokonano stosownych obliczeń, w wyniku których uzyskano następujące wartości, określające równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) dla każdej z anten:
– 6283 W dla trzech anten (azymuty 0°, 120( i 240°),
– 4090 W dla trzech anten (azymuty 0°, 120( i 240°),
– 7960 W dla trzech anten (azymuty 0°, 120( i 240°).
W opracowaniu wskazano również, że wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo obliczona dla sześciu anten sektorowych o mocy 6283 W i 7960 W zawiera się w przedziale 5000 W – 10000 W. Po sporządzeniu zaś rzutu poziomego i rzutów pionowych osi głównej wiązki promieniowania w odległości 200 m od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej, stwierdzono, że zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 2°, jak i maksymalnych 10° nie występują miejsca dostępne dla ludności w ww. odległości. Z kolei na podstawie rzutu poziomego i rzutów pionowych osi głównej wiązki promieniowania w odległości 150 m od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej o mocy 4090 W, których wypadkowa równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 2000 W – 5000 W, stwierdzono, że w ww. odległości nie występują miejsca dostępne dla ludności. Na tej podstawie wyprowadzono wniosek, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się ani do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie ma w niniejszej sprawie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.
Wydając zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, organy obu instancji oparły się na wnioskach zawartych ww. Kwalifikacji, nie dostrzegając jednak, że opracowanie to nie zawiera jakichkolwiek rozważań lub obliczeń, dotyczących ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, podczas gdy mając na uwadze zbieżne azymuty planowanych anten, nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie się lub nachodzenie poszczególnych wiązek spowoduje, że moc promieniowania przekroczy dopuszczalne wartości. Okoliczność ta nie została w sprawie wyjaśniona, zaś ów brak został dostrzeżony przez Stowarzyszenie, które na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.
Sąd podziela przy tym, dominujące w orzecznictwie stanowisko, że dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie może mieć bowiem w tym względzie wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, wyrok NSA: z dnia 1 grudnia 2015 r. II OSK 801/14; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. II OSK 139/14 – dostępne w CBOSA). W uzasadnieniu ostatniego, spośród ww. orzeczeń, NSA wyjaśnił, że jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu. Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2706/13) przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich niedopuszczalnych przedsięwzięć, które składać się będą z kilku czy kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (CBOSA). Ponadto WSA w Gliwicach skonstatował w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. (sygn. akt. II SA/Gl 781/17), że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia RM prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (CBOSA). Stanowisko powyższe, tut. Sąd podziela w całej rozciągłości. W związku zaś z faktem, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania w tych samych sektorach, przy uwzględnieniu sygnałów anten nachodzących lub nakładających się na siebie, uznać należało, że kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście ww. przepisów ww. rozporządzenia RM, nie została w niniejszej sprawie należycie wyjaśniona.
Dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organy obu instancji nie dokonały wyczerpującej, oceny dokumentu prywatnego jakim była przedłożona przez inwestora Kwalifikacja. Jakkolwiek dokument ten został poddany ocenie, to jednak uwadze organów umknęły istotne okoliczności dotyczące ww. parametrów planowanej inwestycji. W konsekwencji organy wadliwie oceniły jego przydatność dowodową. Zauważyć przy tym należy, że jakkolwiek ww. opracowanie może, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., stanowić dowód w sprawie, to nie można pominąć konieczności dokonania przez organy jego swobodnej oceny w kontekście zaistnienia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. W tym względzie uznać należy, że ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym, uznać należy za dowolne. W odniesieniu zaś do postępowania odwoławczego należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ ten ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu I instancji, przy czym stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, ale także rozszerzając granice tego postępowania na istotne okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadnicze znaczenie odgrywa tu możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 1500/12, CBOSA). Podzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania, byłoby zatem dopuszczalne jedynie pod warunkiem, przeprowadzenia jego wnikliwej analizy w kontekście zaprezentowanego w nim procesu dowodzenia, w efekcie którego uznano planowane przedsięwzięcie za takie, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takiej analizy w niniejszej sprawie jednak zabrakło.
W tych okolicznościach należało stwierdzić, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, zapadły z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób prawidłowy kwestii mającej istotne znaczenie dla rozpatrzenia wniosku inwestora. W tym względzie materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony w taki sposób, aby na jego podstawie możliwe było dokonanie ustaleń w omówionym powyżej zakresie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii nie może zostać obojętna możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym potencjalna możliwość pochylenia anten, a zatem i kierunku wiązki emitowanego przez nie promieniowania oraz jego ewentualnego nakładania się. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu. Zasadne przy tym mogłoby okazać się wezwanie inwestora do uzupełnienia przedłożonego wniosku.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy będą miały na względzie wyżej poczynione uwagi oraz uwzględnią konieczność rozważania uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie przeprowadzą jego kompleksową ocenę w kontekście powołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się: uiszczone przez skarżących wpis sądowy w kwocie 500 zł i opłata od zażalenia wysokości 100 zł, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł (2 x 17 zł).