II SA/Bk 131/20

II SA/Bk 131/20 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2020-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 3067/21 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 71
par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M., I. M., A. B., T. B., J. Ż., B. Ż., W. J., M. M., D. R. i A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło postanowienie Wójta Gminy S. z [...] marca 2019 r. znak [...] stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie dla przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej O. na działce nr [...] w miejscowości J., gm. S.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2. W dniu [...] lutego 2018 r. O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, inwestor) zwróciła się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb J., w granicach oznaczonych linią ciągłą koloru czerwonego i literami ABCD na załączonej mapie ewidencyjnej. Do wniosku dołączyła Kartę informacyjną przedsięwzięcia (dalej: KIP), "Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych" i "Kwalifikację przedsięwzięcia", a także uproszczony wypis z rejestru gruntów. Stacja składać się będzie z systemu antenowego zainstalowanego na wieży stalowej o wysokości ok. 40,48 m n.p.t. oraz zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych i transmisyjnych umieszczonych w szafach ustawionych na ruszcie posadowionym u podstawy wieży. W skład systemu antenowego wchodzić będą dwie anteny radioliniowe (paraboliczne): jedna w azymucie 184° na wysokości 36,0 m i druga w azymucie 299° na wysokości 36,0 m, a także trzy anteny sektorowe (panelowe) o azymutach 30°, 200° i 300° zainstalowane na wysokości 39,0 m. Równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) dla pojedynczej anteny sektorowej wynosić będzie 8772W.
Dysponując powyższymi dokumentami organ pierwszej instancji zwrócił się do właściwych organów o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zapytane organy (P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., Dyrektor Zarządu Zlewni w A. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) stwierdziły, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: rozporządzenie z 2010 r.), dlatego nie ma potrzeby wydawania opinii. Z kolei Naczelnik Wydziału Spraw Terenowych I w S. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia zakwalifikowanego do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 2010 r. nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko. Do akt sprawy włączono również "wyciąg z protestu mieszkańców wsi J.".
W tych okolicznościach Wójt w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał postanowienie, w którym: stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). W 26 punktach wskazał kwestie wymagające szczególnej analizy.
Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. SKO w S. uwzględniło zażalenie inwestora, uchyliło postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, istnieje potrzeba właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia według rozporządzenia z 2010 r. Kwalifikacji należy dokonać w oparciu o informacje zawarte w dowodach przedłożonych przez inwestora, a także należy ustalić rzeczywisty i hipotetyczny stan zabudowy w pobliżu działki inwestycyjnej w kontekście zidentyfikowania "miejsc dostępnych dla ludności". Kolegium wskazało, że postanowienie pierwszoinstancyjne podjęto bez wymaganych opinii, nie spełnia także wymagań materialnoprawnych zawartych w art. 65 ust. 3 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej dotyczących: (1) rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia; 2) jego usytuowania; 3) rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania inwestycji na poszczególne komponenty środowiska. Zwróciło uwagę na wątpliwości co do kręgu stron postępowania zalecając w tym zakresie kierowanie się regulacją art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej definiującego stronę postępowania mającego za przedmiot wydanie decyzji środowiskowej oraz zwróciło uwagę na pominięcie właścicieli działek nr [...].
3. Ponownie prowadząc postępowanie Wójt uzupełnił akta sprawy o kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 obejmującej teren przewidziany pod inwestycję oraz obszar jej oddziaływania, jak też uproszczone wypisy z ewidencji gruntów dotyczące działek przedstawionych na tej mapie. Skutkowało to skorygowaniem listy stron postępowania.
Następnie Wójt, postanowieniem z [...] marca 2019 r., orzekając na podstawie art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r.:
I. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
II. stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz określił jego zakres przez zamieszczenie w jego treści informacji w pełnym zakresie, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ogólnie wskazał załączone przez inwestora dokumenty (KIP oraz "Kwalifikację przedsięwzięcia"), w których stwierdza się, że w osiach głównych wiązek promieniowania każdej z anten projektowanej stacji bazowej, w odległości do 200 m od środka elektrycznego anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. ). Wynika to z zainstalowania anten na wysokości znacznie wyższej od wysokości okolicznej zabudowy, nawet przy uwzględnieniu maksymalnych mocy promieniowania każdej z anten sektorowych oraz maksymalnego pochylenia osi głównych wiązek promieniowania anten. W ocenie Wójta, założenie projektowe inwestora oraz kryteria kwalifikacji przedsięwzięcia nie są wystarczające do pełnego rozpoznania możliwych zagrożeń wywołanych emisją pola elektromagnetycznego anten dla zdrowia mieszkańców, w szczególności dla osób zamieszkujących w odległości do 200 m od miejsca proponowanej lokalizacji stacji. Z tych względów stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązek sporządzenia raportu w pełnym zakresie.
4. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor zarzucając niedokonanie prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r., niezachowanie terminów załatwienia sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem inwestora:
- we wniosku inicjującym postępowanie jednoznacznie wskazano na brak możliwości kwalifikacji przedsięwzięcia według rozporządzenia z 2010 r., a stanowisko to zostało potwierdzone przez trzy organy opiniujące, których stanowiska Wójt nie uwzględnił kwalifikując stację do przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane;
- Wójt uwzględnił wyłącznie treść protestu mieszkańców podpisanego w większości przez osoby niebędące stronami postępowania, podczas gdy udział społeczeństwa – zgodnie z art. 33-36 ustawy środowiskowej – jest gwarantowany przez ustawodawcę wyłącznie gdy przeprowadzana jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, czyli na etapie po wydaniu ostatecznego postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia takiej oceny oraz udział ten polega na składaniu uwag i wniosków a nie wyrażaniu sprzeciwu;
- konkluzja Wójta o niedostateczności założeń projektowych przedstawionych w dokumentacji załączonej do wniosku, a umożliwiających kwalifikację przedsięwzięcia, jest nieuprawniona w świetle art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz rozporządzenia z 2010 r. O kwalifikacji przedsięwzięcia decyduje, zgodnie z ww. rozporządzeniem, równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnej anteny. Pierwsze kryterium zostało wyjaśnione w pkt 3 KIP i dodatkowo w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", drugie kryterium zobrazowano graficznie w "Analizie", w której także wzięto pod uwagę obecne oraz przyszłe zagospodarowanie terenu nieruchomości przewidzianej pod inwestycję oraz nieruchomości sąsiednich w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności. Możliwe przyszłe zagospodarowanie terenu wokół planowanej stacji zidentyfikowano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego będących w obiegu prawnym w momencie składania wniosku, jak również na podstawie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Określony został także stan zabudowy rzeczywistej i hipotetycznej w pobliżu działki inwestycyjnej.
5. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Powodem umorzenia postępowania była konkluzja, podjęta po analizie regulacji rozporządzenia z 2010 r. oraz KIP, "Kwalifikacji przedsięwzięcia" i "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych", że ani istniejące, ani hipotetyczne miejsca dostępne dla ludności nie znajdą się w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Z tych powodów sporna stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być zakwalifikowana do przedsięwzięć, o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 2010 r., a jej realizacja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
6. Skarga na ww. postanowienie Kolegium została przez sąd uwzględniona wyrokiem z 5 września 2019 r. w sprawie II SA/Bk 438/19. Sąd uchylił wyłącznie zaskarżone postanowienie wskazując na brak uzasadnienia stanowiska Kolegium w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Sąd sformułował ocenę w sposób następujący:
- organ nie ocenił potrzeby sumowania mocy promieniowania przez poszczególne anteny, co miało być spowodowane ustaleniem, że nie zachodzi sytuacja przecinania się, nakładania, nachodzenia na siebie wiązek promieniowania (vide rozkład pól elektromagnetycznych anten sektorowych – tilt minimalny i maksymalny na azymucie 30°, 200° i 300°). Tymczasem w pierwszej kolejności powinien ustalić czy dochodzi do sumowania promieniowania (czy ma miejsce sytuacja przecinania się, nakładania, nachodzenia na siebie wiązek promieniowania), a dopiero wykluczając to zjawisko może przyjąć jako kryterium promieniowanie tylko pojedynczej anteny. Uzasadnienie w tym zakresie nie może budzić wątpliwości;
- dla oceny powyższej okoliczności może zachodzić konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd wskazał, że w znajdującym się w aktach sprawy opracowaniu (s. 6) autor rozpatrywał moc promieniowania pojedynczej anteny, kierując się literalnym brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Tymczasem niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia oraz wyjaśnienie, czy moc anten nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. W przeciwnym razie może dojść do realizacji przedsięwzięć składających się z kilku bądź kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Rolą organu jest ustalenie w jaki sposób cała inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko;
- nie wyjaśniono, dlaczego pominięto promieniowanie wytwarzane przez dwie anteny paraboliczne, które mają być umieszczone na wysokości 36,00 m a więc tylko 3 m niżej niż anteny sektorowe i mają mieć azymuty 184° i 299° - bardzo zbliżone do dwóch azymutów anten sektorowych.
7. Ponownie rozpoznając zażalenie, po wyroku w sprawie II SA/Bk 438/19, SKO w S. uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta z [...] marca 2018 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Orzekło na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 K.p.a. Kolegium wywiodło jak następuje:
- wskazało na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., związanie wyrokiem sądu, które dezaktualizuje się w momencie zmiany przepisów prawa. Wyjaśniło, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1712), dalej: ustawa zmieniająca, doszło z dniem 24 września 2019 r. do zmian w przepisach o trybie postępowania w sprawach środowiskowych. Zakres stosowania przepisów dotychczasowych i przepisów nowych wynika z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Co do zasady obowiązują przepisy dotychczasowe (ust. 1), z wyjątkiem gdy sprawa została wszczęta przed wejściem w życie nowelizacji i jest w toku, wówczas w nowym brzmieniu podlegają zastosowaniu przepisy wymienione w art. 4 ust. 2, tj. art. 63 (stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), art. 64 ust. 1 (obowiązek zasięgnięcia opinii wymienionych organów przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 63) i ust. 3a (zawartość opinii organów opiniujących), art. 65 (termin wydania postanowienia i jego zawartość), art. 74 ust. 3b-3h (sposób ustalania stanu prawnego nieruchomości), art. 84 ust. 1 i 1a (wymogi stawiane decyzji wydawanych w przypadku braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) oraz art. 86d (przesłanki zawieszenia i umorzenia postępowania środowiskowego). Jak wskazało Kolegium, zmodyfikowano tryb postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych oraz postanowień o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, natomiast w warstwie merytorycznej stan prawny rozpoznawanej sprawy nie uległ zasadniczym zmianom. Kolegium wskazało również na obowiązujące od 11 października 2019 r. nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1939), z którego § 4 wynika stosowanie przepisów dotychczasowego rozporządzenia w sprawie niniejszej. Konkludując, stwierdziło że pozostaje związanym oceną prawną sformułowaną przez sąd w sprawie II SA/Bk 438/19;
- powołując art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz rozporządzenie z 2010 r. Kolegium wskazało, że stacja bazowa telefonii komórkowej jako instalacja radiokomunikacyjna emitująca pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz może należeć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale też może nie należeć do żadnej z ww. kategorii, a w konsekwencji może nie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kryteriami kwalifikacyjnymi są, według rozporządzenia, równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnej anteny. Podkreślając związanie oceną prawną sądu Kolegium wskazało, że należy w sprawie dokładnie określić parametry zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia oraz to, czy moc planowanych anten nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, bez pomijania promieniowania wytwarzanego przez dwie anteny paraboliczne. Wymaga to przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających odnośnie wystąpienia sytuacji przecinania się, nakładania, nachodzenia na siebie wiązek promieniowania, w tym uzupełnienia materiału dowodowego "a przede wszystkim opracowania dotyczącego rozkładu pól elektromagnetycznych i kwalifikacji przedsięwzięcia". W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie Wójta z [...] marca 2019 r. Kolegium uznało za przedwczesne jako wydane bez ustalenia istotnej dla sprawy kwestii rzutującej na kwalifikację prawną przedsięwzięcia. Jak wskazało, wyjaśnienie powyższego w połączeniu ze zmianą przepisów odnośnie procedury związanej z wydawaniem decyzji środowiskowej, a w szczególności zmianą dotyczącą postanowień w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, powoduje że organ odwoławczy nie może rozpoznać merytorycznie sprawy, bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zaleciło, aby organ pierwszej instancji uwzględnił nowy stan prawny i przeprowadził czynności wyjaśniające w celu ustalenia czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, stosując się do wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku WSA w Białymstoku. Dopiero te ustalenia umożliwią kwalifikację zamierzenia i podjęcie dalszych działań w sprawie.
8. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyli do sądu administracyjnego A. M., I. M., A. B., T. B., J. Ż., B. Ż., W. J., M. M., D. R. i A. R. Zarzucili:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 136 § 1 w związku z art. 144 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który sporządziłby opracowanie dotyczące rozkładu pól elektromagnetycznych i kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia;
b) art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. przez jego niesłuszne zastosowanie, podczas gdy w sprawie istniały przesłanki do zastosowania art. 136 § 1 związku z art. 144 K.p.a., bowiem uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi sądu sprowadzało się jedynie do sporządzenia opracowania dotyczącego rozkładu pól elektromagnetycznych i kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, nie zaś do przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego jak twierdzi Kolegium;
c) art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności brak przeprowadzenia dowodu z opracowania pozwalającego stwierdzić, czy pola magnetyczne poszczególnych anten sektorowych nakładają się na siebie i w oparciu o to kryterium dokonanie kwalifikacji inwestycji;
d) art. 8 K.p.a. przez oparcie postanowienia na argumencie o zmianie ustawy środowiskowej, podczas gdy przepis art. 71 ust. 2 stanowiący podstawę postanowienia Wójta nie uległ w tym zakresie zmianom, co w sposób istotny podważa zaufanie skarżących jako uczestników postępowania administracyjnego do organu odwoławczego.
Uzasadniając zarzuty skarżący wskazali, że o konieczności zastosowania przez Kolegium przepisu art. 136 K.p.a. i uzupełnieniu materiału dowodowego na etapie odwoławczym przesądziła ocena prawna sformułowana przez sąd w sprawie II SA/Bk 438/19. Chodzi zatem wyłącznie o dopuszczenie dowodu z opracowania dotyczącego rozkładu pół elektromagnetycznych i kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia. Analiza przepisów art. 140 K.p.a. oraz regulacji art. 136 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje, że decyzję kasacyjną wydaje się, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Natomiast przeprowadzanie dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji jest normalną praktyką. Skoro zatem według Kolegium w warstwie merytorycznej stan prawny nie uległ zasadniczym zmianom, należało dokonać jednej dodatkowej czynności procesowej i wydać decyzję merytoryczną.
9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W realiach sprawy wynik postępowania wyjaśniającego może w sposób zasadniczy zmienić nie tylko sposób rozstrzygnięcia zawisłej przed organem kwestii, ale wpłynąć na całe postępowanie główne i wynik sprawy, jak też może mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania. Nadto, zaskarżone postanowienie wydawane jest na wstępnym etapie postępowania środowiskowego, a niezbędne czynności dowodowe mają na celu nie tyle sprawdzenie czy należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko, ale czy w ogóle mamy do czynienia z przedsięwzięciem, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, dla którego wydaje się decyzję środowiskową. Postanowienie w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej nie kończy także sprawy środowiskowej (tzw. sprawy głównej), gdyż ta musi być zakończona decyzją administracyjną. W dotychczasowym stanie prawnym postanowienie wydawane było zarówno wówczas gdy organ stwierdzał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak i wtedy gdy takiego obowiązku nie stwierdzał. Obecnie, wskutek uchylenia art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej, nie wydaje się drugiego ze wskazanych postanowień i organ winien zakończyć sprawę wydaniem decyzji. Ponadto wynik dodatkowych ustaleń, w sytuacji gdyby się okazało, że mamy do czynienia z nakładaniem się wiązek promieniowania anten i zwiększeniem oddziaływania stacji bazowej, może mieć wpływ na krąg stron postępowania. Powyższe uzasadniało, w ocenie Kolegium, wydanie postanowienia kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
10. Skarga podlega oddaleniu.
11. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium orzekało po wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 438/19, którym uchylono poprzednie postanowienie tego organu. Orzekało zatem w warunkach związania oceną prawną sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Lektura uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 438/19 wskazuje, że sąd zarzucił Kolegium przede wszystkim brak prawidłowej, wyczerpującej i budzącej zaufanie uczestników postępowania argumentacji postanowienia z 25 kwietnia 2019 r. umarzającego postępowanie z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, jak też zarzucił nierozważenie zjawiska kumulacji oddziaływań anten wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne oraz z antenami parabolicznymi. Wskazał, że "może zachodzić konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przede wszystkim opracowania dotyczącego rozkładu pól elektromagnetycznych i kwalifikacji przedsięwzięcia" (s. 12 uzasadnienia wyroku). Sąd wprost nie zalecił zatem Kolegium dopuszczenia na etapie odwoławczym dowodu z takiego opracowania, choć nie wykluczył konieczności sporządzenia dodatkowego opracowania w prowadzonym postępowaniu. Nie wskazał jednak sąd, na jakim etapie postępowania przeprowadzenie tego dowodu ma nastąpić.
Reasumując, sąd przede wszystkim zobowiązał Kolegium do wydania rozstrzygnięcia wyczerpująco uzasadnionego, uwzględniającego zjawisko kumulacji i oddziaływania inwestycji jako całości (a nie wyłącznie poszczególnych anten). Tak sformułowana ocena prawna sądu była dla Kolegium wiążąca oraz, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., jest wiążąca dla sądu w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu, Kolegium zrozumiało ją prawidłowo oraz bez naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. do oceny tej się zastosowało.
12. Sąd zauważa, że Kolegium dodatkowo trafnie odnotowało - mające miejsce po wyroku sądu - zmiany przepisów prawa i trafnie wyprowadziło konkluzję o braku wpływu tych zmian na zakres związania stanowiskiem sądu (co do konieczności właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia i uwzględnienia zjawiska kumulacji). Wskazać wypada bowiem, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny sądu nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Z żadną z powyższych sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zmiany w ustawie środowiskowej wprowadzone z dniem 24 września 2019 r. w treści art. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1712) dotyczą bowiem trybu postępowania o środowiskowe uwarunkowania. Powtórzyć zaś należy, że ocena prawna sądu dotyczyła obowiązku wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.) oraz konieczności uwzględnienia oddziaływania skumulowanego. W tym zatem zakresie (nazwanym przez Kolegium "warstwą merytoryczną sprawy") przepisy nie uległy zmianie, co wynika także z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, w którym określono jakie przepisy dotychczasowe a jakie w nowym brzmieniu znajdują zastosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji i będących w toku w dacie wejścia w życie zmian (tak jak sprawa niniejsza). Analiza ustawy zmieniającej przeprowadzona przez Kolegium (ze wskazaniem treści art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i wymienionych w nim przepisów regulujących nie "warstwę merytoryczną sprawy" ale tryb postępowania, tj. art. 63, 64 ust. 1 i ust. 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i 1a, art. 86d ustawy środowiskowej – a więc przepisów, których ocena prawna sądu nie dotyczyła) znalazła obszerne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zatem nie wymaga powtórzenia, gdyż sąd w całości ją akceptuje jako trafną i podjętą bez naruszenia prawa.
13. Nie budzi również wątpliwości sądu wskazanie przez Kolegium, że w sprawie nadal ma zastosowanie rozporządzenie z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z przepisu intertemporalnego § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Zgodnie z tym przepisem, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. 11 października 2019 r. – przyp. sądu) wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy środowiskowej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie niniejszej postępowanie z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wszczęto w lutym 2018 r., zaś na dzień 11 października 2019 r. nie było ono zakończone wobec uchylenia przez sąd w sprawie II SA/Bk 438/19 postanowienia Kolegium z 25 kwietnia 2019 r. umarzającego postępowanie.
14. Konkludując raz jeszcze, Kolegium pozostawało związane oceną prawną sądu w sprawie II SA/Bk 438/19, która dotyczyła konieczności realizacji zasady przekonywania i argumentowania oraz formułowała wymaganie uwzględnienia zjawiska kumulacji. Kolegium z powyższego obowiązku się wywiązało. Sąd natomiast w ww. sprawie nie wskazał w jakim kierunku ma zmierzać orzeczenie Kolegium, tzn. czy organ ma zastosować art. 136 K.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie, czy też uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne i skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Wójta. W tej materii Kolegium było zobowiązane zachować się jak organ odwoławczy posiadający uprawnienia zarówno merytoryczne jak i kasacyjne oraz ponownie rozpoznać zażalenie mając na uwadze wszystkie możliwości orzecznicze wynikające z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., w zależności od dokonanych ustaleń i sformułowanych wniosków. Zdaniem sądu, również i z tego obowiązku Kolegium wywiązało się bez naruszenia prawa, a tym samym zarzuty skargi są bezskuteczne.
15. Zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem kasacyjnym przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zapadło przy zastosowaniu art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., z których Kolegium wyprowadziło normę, zgodnie z którą organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy jego rozstrzygnięcie (mające postać postanowienia) zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem sądu, wydając zaskarżone postanowienie kasacyjne Kolegium zrealizowało zasadę przekonywania i wyczerpująco uzasadniło swoje rozstrzygnięcie. Orzekło zatem bez naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz art. 11 K.p.a. (zgodnie z zasadą przekonywania stronom należy wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi organ kieruje się wydając rozstrzygnięcie), jak też bez naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 138 §2 K.p.a. (wskazano wyczerpująco powody faktyczne i prawne wydanego postanowienia).
Trafnie w szczególności oceniło Kolegium wydane postanowienie pierwszoinstancyjne jako przedwczesne, podjęte bez uprzedniego zgromadzenia materiału dowodowego uzasadniającego kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub jako niekwalifikowalnego do tych kategorii. Dokonanie kwalifikacji jest kwestią kluczową w sprawie, przesądzającą o sposobie zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora o wydanie decyzji środowiskowej. A skoro tak, to kwalifikacja nie może być pobieżna, arbitralna, podjęta bez wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Oznacza to również, że z uwagi na sprzeczne interesy stron postępowania (inwestora oraz skarżących), w przedmiocie tej kwalifikacji powinny się wypowiedzieć organy obydwu instancji, celem realizacji zasady dwuinstancyjności i prawa stron do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 K.p.a.). Tymczasem okoliczności niniejszej sprawy uniemożliwiałyby zachowanie powyższych zasad w sytuacji, gdyby Kolegium rozpoznało sprawę we własnym zakresie.
16. Po pierwsze wskazać należy, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko przeprowadzana jest wyłącznie dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obowiązkowo dla mogących zawsze znacząco oddziaływać, fakultatywnie i zależnie od konkretnych parametrów inwestycji dla mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) – art. 71 ust. 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zatem w pierwszej kolejności należy dokonać kwalifikacji inwestycji do jednej z wyżej wymienionych kategorii lub tę kwalifikację wykluczyć. Wymaga to dogłębnego przeanalizowania parametrów inwestycji w kontekście regulacji rozporządzenia z 2010 r.
Sporna w sprawie niniejszej stacja bazowa ma zaprojektowaną moc pojedynczej anteny sektorowej na poziomie 8772 W. Zatem uwzględniając wyłącznie moc pojedynczej anteny – w zależności od odległościowego zasięgu jej oddziaływania (od osi środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania) na miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska – może być przedsięwzięciem z grupy mogących zawsze znacząco oddziaływać (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. "b" rozporządzenia – do 150 m) lub przedsięwzięciem z grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. "f" rozporządzenia – 150-200m). Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 438/19, należy uwzględnić zjawisko kumulacji, mogące występować przy nakładaniu się i przecinaniu wiązek promieniowania anten sektorowych (w stacji przewidziano ich 3) oraz należy wyjaśnić czy takie wzajemne oddziaływanie występuje również w przypadku anten radioliniowych (w stacji przewidziano ich 2). Zjawisko kumulacji może zatem spowodować, że zmieni się zakres oddziaływania inwestycji jako całości (miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległościach innych niż zasięg oddziaływania pojedynczej anteny), co wpłynie na kwalifikację przedsięwzięcia i obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wyjaśnienie tych kwestii wymaga wszechstronnej oceny dowodów przedłożonych przez inwestora (KIP, Analizy i Kwalifikacji) oraz sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej, na co zwrócił uwagę sąd w sprawie II SA/Bk 438/19.
Tymczasem lektura uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego powyższej oceny nie zawiera, a jedynie wskazuje ogólnie na brak możliwości dokonania na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora "pełnego rozpoznanych możliwych emisji pola elektromagnetycznego" co skutkuje obowiązkiem sporządzenia oceny środowiskowej, w tym raportu. Wobec takiej treści postanowienia Wójta, Kolegium nie miało podstaw do przeprowadzenia we własnym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a., jak tego domagają się skarżący. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję", ale nie do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. To zaś musiałoby nastąpić, gdyby Kolegium nie wydało postanowienia kasacyjnego. Doszłoby wówczas do naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności postępowania, czemu zapobieżono przez wydanie zaskarżonego postanowienia. Jeszcze raz sąd podkreśla, że wobec takiej a nie innej treści postanowienia Wójta z [...] marca 2019 r., jakiekolwiek merytoryczne orzekanie przez Kolegium miałoby miejsce z naruszeniem prawa, bowiem musiałoby zostać poprzedzone dopuszczeniem dowodu z opracowania de facto przesądzającego kwalifikację przedsięwzięcia, a to z kolei powinno nastąpić po raz pierwszy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Nie może dokonywać tej kwalifikacji organ odwoławczy w sytuacji, gdy zaniechał wszechstronnej oceny (skutkującej rzetelną kwalifikacją) organ pierwszoinstancyjny. Obowiązek wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i oceny udowodnienia określonej okoliczności na podstawie całokształtu tego materiału spoczywa w pierwszej kolejności na organie pierwszej instancji (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Jeśli w pierwszej instancji braki w ustaleniu stanu faktycznego są znaczące, czy wręcz rażące, to kompetencje organu odwoławczego mogą być zrealizowane wyłącznie jako kasacyjne (art. 138 § 2 K.p.a.). Rację mają skarżący argumentując, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym "jest normalną praktyką mającą swe głębokie uzasadnienie w strukturze, funkcji i celach postępowania dowodowego przez organem odwoławczym". Nie dostrzegają jednak, że w sprawie niniejszej z uwagi na zakres wyjaśnienia i oceny przez organ pierwszej instancji (lakoniczny, w zasadzie bez jakiejkolwiek merytorycznej analizy materiału dowodowego i bez dopuszczenia dowodu z opracowania uwzględniającego zjawisko kumulacji), rola organu odwoławczego sprowadzałaby się do przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie i do dokonania we własnym zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia dopiero na etapie odwoławczym, a więc z naruszeniem art. 136 K.p.a.
Po drugie wskazać należy, co pośrednio zauważają skarżący postulując przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, że załatwienie wniosku inwestora w sprawie niniejszej nie wymaga sporządzenia jakiegokolwiek opracowania uwzględniającego zjawisko kumulacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wiedza z zakresu oceny oddziaływania i kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowych jako przedsięwzięć oddziałujących na środowisko jest wiedzą specjalistyczną, przekraczającą wiedzę organu administracji. Opracowanie czy opinia biegłego powinny zatem odpowiadać nie tylko na pytanie o ogólny zasięg oddziaływania skumulowanego, ale powinny uwzględniać kumulację na wszystkich możliwych tiltach i azymutach, przy uwzględnieniu specyfikacji technicznej inwestycji, a także możliwego zjawiska odbicia, sposobu ukształtowania terenu (interakcja inwestycji z zagospodarowaniem i ukształtowaniem terenu), możliwości manipulacji mocami czy niebezpieczeństwa oddziaływań niekontrolowanych (vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 750/19 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu, także zatem i zakres niezbędnego w sprawie opracowania (opinii biegłego) wymagał wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, choć kwestia zakresu tego opracowania nie dość wystarczająco wybrzmiała w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Niemniej jednak zaskarżone postanowienie należy ocenić jako zgodne z prawem. Na marginesie jedynie podnieść należy, że co prawda inwestor wskazywał, że w części rysunkowej "Analizy" uwzględniono istniejące i przyszłe zagospodarowanie terenu wynikające z wydanych decyzji o warunkach zabudowy, decyzji lokalizacyjnych oraz planów miejscowych (k. 123 verte akt adm.), ale nie wyjaśniono ani w części tekstowej załączonych do wniosku dokumentów, ani w powoływanej części graficznej, jakie działki i jaką zabudowę (przeznaczenie, wysokość) inwestor ma na myśli.
Po trzecie, trafnie Kolegium wskazało, że od wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zależy także krąg stron postępowania. Przed ustaleniem zakresu oddziaływania skumulowanego i uwzględniającego wszystkie wyżej wymienione elementy mające wpływ na ustalenie tego zakresu w konkretnym terenie i przy konkretnym jego ukształtowaniu, nie jest możliwe prawidłowe określenie kręgu stron postępowania.
Po czwarte, wynik przeprowadzonej kwalifikacji, w przypadku gdy doszłoby na jej podstawie do wydania postanowienia o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej), wymagałby jednoczesnego określenia zakresu raportu (art. 63 ust. 4 tej ustawy). W uchylonym przez Kolegium postanowieniu pierwszoinstancyjnym tego wymagania nie dopełniono, co czyni to rozstrzygnięcie wadliwym w stopniu istotnym, dodatkowo uzasadniając wydanie postanowienia kasacyjnego.
Po piąte, trafnie i bez naruszenia prawa wskazało Kolegium, że z uwagi na zmianę przepisów regulujących tryb postępowania z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, wynik kwalifikacji spornej stacji bazowej będzie miał wpływ na sposób zakończenia postępowania. Wyeliminowanie z dniem [...] września 2019 r. obowiązku wydania postanowienia o braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko powoduje, że w postępowaniu zajdzie potrzeba wydania: postanowienia o stwierdzeniu obowiązku sporządzenia takiej oceny (art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej) lub decyzji stwierdzającej brak takiej potrzeby (art. 84 ustawy środowiskowej). Ten zatem istotny skutek brakującej kwalifikacji spornego przedsięwzięcia również świadczy o konieczności wydania postanowienia kasacyjnego, co wraz z pozostałymi argumentami ubezskutecznia zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.
17. Oceniając zaskarżone postanowienie kasacyjne jako zgodne z prawem i nienaruszające żadnego z przepisów wskazanych w skardze, sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.