II SA/Bk 129/25

II SA/Bk 129/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 277
art. 62 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r.
Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 37 ust. 2 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1445
art. 87 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Funduszu S. w W. na uchwałę Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 10 maja 2016 r. nr 354/2016 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Białostockiego na rzecz skarżącego Funduszu S. w W. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 lutego 2016 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS") zwrócił się do Starosty Białostockiego (dalej: "Starosta") o rozważenie możliwości zbycia nieruchomości położonej w S. przy ul. P. [...], składającej się z działek nr [...], [...], i [...], zabudowanej budynkami, w których mieściło się Centrum Edukacji w S. - Zespół Szkół [...], na rzecz KRUS realizującej m.in. działania z zakresu profilaktyki zdrowotnej w środowisku wiejskim, promocji zdrowia, wspierania rozwoju rehabilitacji leczniczej na obszarach wiejskich, prowadzenia zakładów rehabilitacji leczniczej i prewencji w zakresie higieny i bezpieczeństwa pracy na wsi. W piśmie podkreślono potrzebę i zasadność wykorzystania ww. nieruchomości na cele z zakresu edukacji rolników i prowadzenia rehabilitacji leczniczej osób uprawnionych do świadczeń KRUS.
Dnia 5 kwietnia 2016 r. Starosta i Zarząd Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników (dalej: "FSUSR") w osobie Prezesa KRUS podpisali list intencyjny, w którym FSUSR wyraził zainteresowanie zakupem przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkami wyszczególnionymi w art. 1 tego dokumentu. W art. 2 strony ustaliły, że cena zakupy nieruchomości nie może przekroczyć jej wartości określonej w operacie szacunkowym wykonanym przez FSUSR.
Uchwałą nr XXIV/169/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. Rada Powiatu Białostockiego (dalej: "Rada Powiatu") wyraziła zgodę na zbycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej oraz udzielenie bonifikaty w wysokości 43,53% ceny nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że do 2014 r. przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele oświatowe, natomiast w związku z rozwiązaniem Centrum Edukacji w S. z dniem 31 sierpnia 2014 r., nieruchomość ta została przeznaczona do zbycia. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że o zakup ww. nieruchomości wystąpiła KRUS w związku z zamiarem utworzenia centrum rehabilitacji rolników, zaś instytucją nabywającą jest FSUSR działający jako osoba prawna w ramach KRUS. W podstawie prawnej uchwały powołano m.in. art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: "u.g.n.").
Uchwałą nr 354/2016 z dnia 10 maja 2016 r., podjętą w sprawie sprzedaży nieruchomości na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2015 r. poz. 1445 ze zm.; dalej: "u.s.p.") i art. 13 ust. 1 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., Zarząd Powiatu Białostockiego przeznaczył do zbycia prawo własności nieruchomości położonej w Supraślu przy ul. Piłsudskiego 64, składającej się z działek nr: 164/20 o powierzchni 2,4963 ha (działka zabudowana następującymi budynkami: dydaktycznym, hali sportowej, warsztatowymi, diagnostyki i magazynu pasz, kotłownią i budynkiem byłego internatu), 164/13 o powierzchni 0,1773 ha (działka zabudowana budynkiem ujeżdżalni koni) i 165/1 o powierzchni 0,0231 ha (działka niezabudowana). W § 2 uchwały wskazano, że nieruchomość ta zostanie zbyta w drodze bezprzetargowej na rzecz FSUSR z siedzibą w Warszawie; w § 3 wskazano, że cenę nieruchomości, zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego, ustala się na kwotę 15.937.000 zł; w § 4 wskazano, że bonifikata z tytułu zbycia nieruchomości wynosi 43,53% ceny ustalonej w § 3 uchwały, a w § 5 wskazano, że po zastosowaniu bonifikaty cena sprzedaży wynosi 8.999.623,90 zł. Uchwała nie posiada uzasadnienia.
Uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 25 października 2016 r. nr 454/2016 uchwała powyższa została zmieniona w zakresie § 5, któremu nadano brzmienie wskazujące, że po zastosowaniu bonifikaty cena sprzedaży wynosi 8.999.623,70 zł.
Aktem notarialnym rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Powiat Białostocki reprezentowany przez Zarząd Powiatu oraz FSUSR reprezentowany przez Zarząd FSUSR zawarli umowę sprzedaży, której przedmiotem była ww. nieruchomość.
Pismem z dnia 14 października 2020 r. FSUSR wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą nr 354/2016 z dnia 10 maja 2016 r., zmienioną uchwałą nr 454/2016 z dnia 25 października 2016 r. poprzez jej uchylenie, względnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem, wskazując, że jest ona sprzeczna z prawem bowiem nie zachodziły przesłanki do zastosowana art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., gdyż nabywcą przedmiotowej nieruchomości jest osoba prawna (FSUSR), a nie Skarb Państwa, czy jednostka samorządu terytorialnego - co oznacza, że konieczne było przeprowadzenie przetargu. Brak jest bowiem przepisu ustawowego, z którego wynikałoby uprawnienie Zarządu Powiatu do przyznania uprawnienia do odstąpienia od przetargu oraz do wydania uchwały potwierdzającej możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym.
Uchwałą z dnia 17 listopada 2020 r. nr 514/2020 Zarządu Powiatu odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez uchylenie uchwały nr 354/2016 z dnia 10 maja 2016 r. zmienionej uchwałą nr 454/2016 z dnia 25 października 2016 r., względnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem, wskazując w uzasadnieniu, że do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego. Podkreślono, że FSUSR zawierając umowę sprzedaży nieruchomości, dokonał czynności prawnej dwustronnej nabywając nieruchomość i płacąc ekwiwalentną kwotę (przy uwzględnieniu udzielonej bonifikaty – cele publiczne związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej uprawnionych do świadczeń KRUS). W wezwaniu natomiast nie wskazano na czym polega interes prawny wnoszącego wezwanie i jaki sposób został on naruszony, co uniemożliwia rozpoznanie wniosku.
Skargę na uchwałę Zarządu Powiatu nr 354/2016 z dnia 10 maja 2016 r. wniósł do sądu administracyjnego FSUSR zarzucając w niej naruszenie:
1) art. 28 oraz art. 37 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie uchwały w sprawie zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącego;
2) art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n. przez jego zastosowanie i podjęcie uchwały w sprawie zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącego, w sytuacji kiedy nie jest on Skarbem Państwa, ani jednostką samorządu terytorialnego;
3) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 37 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 32 u.s.p., polegające na wprowadzeniu do uchwały nieprzewidzianych przez ustawę odstępstw od trybu przetargowego w postaci zbycia nieruchomości osobom prawnym, które nie są Skarbem Państwa, ani jednostkami samorządu terytorialnego;
4) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego niezastosowania art. 37 ust. 1 u.g.n. oraz zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., na skutek nieustalenia przez organ przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w przypadku sprzedaży nieruchomości rzecz FSUSR, nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., gdyż jest on osobą prawną, a nie Skarbem Państwa, czy jednostką samorządu terytorialnego. W konsekwencji Zarząd Powiatu nie posiadał kompetencji, ani do przyznania uprawnienia do odstąpienia od przetargu, ani też do wydania uchwały umożliwiającej zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Brak jest bowiem przepisu ustawowego, z którego takie uprawnienie Zarządu Powiatu by wynikało. Wyjaśniono także, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, gdyż zastosowanie niewłaściwego trybu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, powoduje nieważność przeniesienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz nabywcy. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności/niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że w skardze nie wykazano naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a przedmiotowa nieruchomość została przez nią nabyta z zastosowanie właściwego trybu i we właściwej formie. Z ostrożności procesowej Zarząd Powiatu wniósł również o oddalenie skargi podnosząc, że to Prezes KRUS wystąpił z propozycją nabycia nieruchomości, do czego doszło na podstawie zaskarżonej uchwały. FSUSR będący osobą prawną, nabył przedmiotową nieruchomość na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej osób uprawnionych do świadczeń KRUS, a więc na cel publiczny będący jego celem statutowym. Powyższe umożliwiało sprzedaż nieruchomości w formie bezprzetargowej, jak i udzielenie bonifikaty na podstawie art. 37 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 68 ust 1 pkt 1 u.g.n., mimo niewłaściwego wskazania w zaskarżonej uchwale art. 37 ust 2 pkt 2 u.g.n., co świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku") wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 28/21 oddalił skargę, wywodząc w jego uzasadnieniu, że zaskarżona uchwała zapadła w sprawie z zakresu administracji publicznej i jako taka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zaś FSUSR posiadał legitymację do jej zaskarżenia w trybie art. 87 u.s.p. Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały sąd I instancji stwierdził, że nieprawidłowa była jedna z jej podstaw prawnych, tj. art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., bowiem FSUSR nie jest Skarbem Państwa ani jednostką samorządu terytorialnego. Przepis ten nie powinien był zatem zostać wskazany w zaskarżonej uchwale. Sąd uznał jednak, że uchybienie to nie jest istotne, tj. uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały albo jej niezgodności z prawem, gdyż w obowiązujących przepisach prawa istnieje i istniała podstawa prawna do wydania przedmiotowej uchwały. Zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym z zastosowaniem udzielonej bonifikaty, mogło bowiem nastąpić w stosunku do strony skarżącej na cel publiczny, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Sąd I instancji wyjaśnił w tym względzie, że wyjątki od zasady przetargowego zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 u.g.n. Zbycie to może nastąpić wyłącznie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, gdy cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz inne cele publiczne).
Sąd I instancji podkreślił, że FSUSR zarządza składkami na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie oraz nabytymi nieruchomościami, ale jest także właścicielem ośrodków rehabilitacji rolników, w których leczą się rolnicy ubezpieczeni w KRUS i członkowie ich rodzin. FSUSR finansuje świadczenia z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego, bezpośrednie koszty funkcjonowania Rady Rolników, koszty zarządzania funduszem, niedobory funduszu administracyjnego KRUS. Może także wspierać rozwój ubezpieczeń dla rolników i członków ich rodzin prowadzonych przez towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych. FSUSR nie jest funduszem celowym. Może wspierać działania realizowane przez organizacje społeczne, zawodowe lub samorządowe w zakresie polityki społecznej, zdrowotnej i edukacyjnej na rzecz rolników i członków ich rodzin. Mając powyższe na uwadze, sąd I instancji uznał, że zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym mogło nastąpić na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z ar.t 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., a nie na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n. W ocenie sądu i instancji nie da się ustalić, czy w tym zakresie doszło do wskazania nieprawidłowej podstawy z racji tego, że Prezes KRUS reprezentował stronę skarżącą, co skłaniało do uznania, że może chodzić o Skarb Państwa. Możliwe również, że jedynie podstawa prawna została wskazana nieprawidłowo, bowiem uzasadnienie uchwały jednoznaczne wskazuje, że nabywającym jest osoba prawa działająca w ramach KRUS, a nieruchomość jest nabywana na cele związane z promocja zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej, a więc na cele publiczne. Sąd I instancji przyjął, że celem utworzenia FSUSR była realizacja celu publicznego, a cele te zostały precyzyjnie określone w jego statucie. Potwierdza to również zapis zawarty w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości gdzie wskazano, że wyżej wymienioną nieruchomość kupuje się na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej, zgodnie z dyspozycją uchwały Rady Powiatu.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej FSUSR Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z dnia 11 października 2024 r. sygn. akt I OSK 919/21 uchylił ww. wyrok WSA w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, wskazując w jego uzasadnieniu, że wobec brzmienia art. 76 ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 2016, poz. 277; dalej: "u.u.s.r.") nie budzi wątpliwości prawidłowość wywodów sądu I instancji, co do niemożności przyjęcia, aby bezprzetargowe zbycie spornej nieruchomości mogło się odbyć w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n. NSA wskazał jednak, że dokonując oceny dopuszczalności aktu, sąd I instancji uznał wadliwie (a co najmniej przedwcześnie), że art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. pozwalały na bezprzetargową sprzedaż spornej nieruchomości. W ocenie NSA z przepisów tych wynika, że nieruchomość może być zbyta w trybie bezprzetargowym, jednak warunkiem takiej sprzedaży jest, jej przeznaczenie na cele mieszkaniowe, realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz inne cele publiczne. Sąd I instancji powołując ww. przepisy wskazał, że nieruchomość została nabyta w celu zrealizowania na niej celu publicznego, jednak nie powołał normatywnego źródła, z którego wynikałby taki charakter planowanego przedsięwzięcia. NSA wskazał w tym miejscu, że wprawdzie definicja celu publicznego nie została sformułowana w u.g.n., to jednak art. 6 pkt 1-10 u.g.n. zawiera katalog celów publicznych, na którego tle można zbudować tezę, że celami publicznymi jest wszystko to, czego osiągnięciu służą poszczególne cele wskazane w tym przepisie. Obowiązkiem zaś sądu I instancji, który dopuszczał bezprzetargową sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust.1 pkt 1 u.g.n., było więc znalezienie w ramach przepisów art. 6 pkt 1-10 u.g.n celu, który pozwoliłby zakwalifikować planowane na spornej nieruchomości przedsięwzięcie jako publiczne. Sąd I instancji wskazał co prawda, że do katalogu celów publicznych zaliczyć należy promocję zdrowia, rozwój profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej, jednakże nie określił, które z norm przewidzianych w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. pozwalają na taką kwalifikację. Sąd nie powołał również przepisu innej ustawy, czy ustaw które nadawałyby tej działalności charakter celu publicznego, tak jak nakazuje to art. 6 pkt.10 u.g.n. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że zbadanie uchwały dopuszczającej bezprzetargową sprzedaż spornej nieruchomości, zostało dokonane z pominięciem kompletnej oceny normatywnego źródła tego aktu, a ponownie badając sprawę sąd I instancji uwzględni poczynione rozważania, w tym konieczność wskazania normatywnego źródła, które kwalifikowałoby zamierzoną działalność jako cel publiczny - w wypadku podtrzymania stanowiska w zakresie podstawy prawnej uzależniającej od tego celu dopuszczalność bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości.
Pismem procesowym z dnia 27 stycznia 2025 r. organ (Zarząd Powiatu) podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Organ wywiódł, że FSUSR jako osoba prawna, nabył przedmiotową nieruchomość na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej uprawnionych do świadczeń KRUS, a więc na cel publiczny będący jego celem statutowym, a także na cel niezwiązany z działalnością zarobkową. Powyższe umożliwiało zatem sprzedaż na rzecz FSUSR nieruchomości w formie bezprzetargowej oraz udzielenie bonifikaty na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust 1 pkt 2 u.g.n.
Do powyższej argumentacji pełnomocnik strony skarżącej ustosunkował się w piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2025 r., w którym wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Wskazał m.in., że w sprawie nie zmaterializowała się przesłanka z art. 6 pkt 6 u.g.n. bowiem utrzymanie, rozumiane na gruncie ww. przepisu, jako cel publiczny, dotyczy sytuacji, w której publiczny obiekt ochrony zdrowia funkcjonuje, a nie miałby powstać w przyszłości. Co więcej, celem FSUSR nie było utworzenie publicznego obiektu ochrony zdrowia, a FSUSR w 2016 r. nie prowadził działalności leczniczej, czy innej wymienionej w art. 68 ust 1 pkt 2 u.g.n. Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że w obecnym stanie prawnym FSUSR należałoby definiować jako podmiot, o którym mowa art. 4 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej tj. jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz., 236), zaś w poprzednim stanie prawnym jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przesłanką zaś warunkującą możliwość uznania danej działalności za gospodarczą jest jej zarobkowy charakter. Strona skarżąca zgodziła się przy tym z twierdzeniami Zarządu Powiatu, że nie sposób uznać za publiczny takiego obiektu ochrony zdrowia, w którym podmiot wykonujący działalność leczniczą mógłby udzielać świadczeń zdrowotnych każdej osobie, a zasady udzielenia świadczenia osobom ubezpieczonym określałaby umowa zawarta z Narodowym Funduszem Zdrowia. Działalność taką uznać należałoby, za działalność zarobkową, co wyklucza zastosowanie względem FSUSR art. 6 pkt 6 u.g.n. Skoro zatem działalność FSUSR polegająca na świadczeniu usług w zakresie opieki zdrowotnej ma charakter zarobkowy, wyklucza to możliwość zastosowania względem niego art 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., bowiem FSUSR nie realizuje żadnych celów publicznych w rozumieniu art. 6 u.g.n.
W replice na powyższą argumentację Zarząd Powiatu wystosował pismo procesowe z dnia 10 marca 2025 r., w którym wskazano, że wedle art. 6 pkt 6 u.g.n. celem publicznym jest zarówno budowa, jak i utrzymywanie publicznych obiektów ochrony zdrowia, co oznacza, że przepis ten przewiduje zarówno budowę jak i utrzymanie takiego obiektu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego co do tego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wskazano, że z listu intencyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r. wynika, że celem nabycia nieruchomości było utworzenie centrum rehabilitacji rolników FSUSR. W art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. ustawodawca nie odwołuje się natomiast do pojęcia prowadzenia przez wymienione tam podmioty działalności gospodarczej, lecz określa rodzaje prowadzonej działalności, które z uwagi na ich cel i charakter, zostały wyłączone z ograniczeń przewidzianych w u.g.n., o ile sprzedaż nieruchomości następuje na cele niezwiązane z działalnością zarobkową. Organ podkreślił przy tym, że każda działalność gospodarcza jest działalnością zarobkową, ale nie każda działalność zarobkowa jest jednocześnie działalnością gospodarczą. Przy tym działalność zarobkowa odnosi się do celu jej prowadzenia, a nie faktycznego osiągania zysku. O uznaniu określonej działalności za zarobkową decyduje istnienie (nawet potencjalne) materialnej korzyści wynikającej z wykonywania tej działalności. Naliczanie i pobieranie opłat nie oznacza zaś w każdym przypadku, że działalność jest prowadzona w celu osiągnięcia zarobku. Opłaty mogą być bowiem pobierane na pokrycie kosztów działalności, co nie powoduje powstania dochodu. Taka sytuacja natomiast zachodzi w niniejszej sprawie, w której celem istnienia FSUSR nie jest działalność zarobkowa, a jego środki nie pochodzą jedynie z prowadzenia działalności gospodarczej. Utworzenie zaś centrum rehabilitacji rolników FSUSR nie ma jedynie charakteru zarobkowego, a wskazuje na spełnienie statutowych celów FSUSR o charakterze niezarobkowym. Końcowo organ podniósł, że próba wzruszenia podjętej uchwały związana jest ze zmianą planów inwestycyjnych przez skarżącego oraz negatywnym wynikiem kontroli skarżącego w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Wywód stanowi zaś polemikę ze złożonym oświadczeniem woli w zakresie celu na jaki skarżący początkowo deklarował nabycie nieruchomości.
W trakcie rozprawy w dniu 13 marca 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że podstawą zaskarżonej uchwały, uprawniającą do zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, był art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zdaniem organu FSUSR prowadzi działalność leczniczą, co wynika ze statutu i polega na prowadzeniu centrów rehabilitacji rolników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd I instancji pozostaje związany wyrokiem NSA z dnia z dnia 11 października 2024 r. sygn. akt I OSK 919/21, bowiem stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ponadto art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kluczowe znaczenie ma również regulacja art. 153 p.p.s.a., z której wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie - co nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której ocena legalności zaskarżonej uchwały dokonywana jest na chwilę jej wydania (tj. wedle stanu prawnego obowiązującego dnia 10 maja 2016 r.). Związanie sądu I instancji wykładnią prawa, a także oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, w toku ponownego rozpoznania sprawy, w rozumieniu powyższych przepisów oznacza, że nie można pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu NSA, ani formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem NSA (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., o sygn. akt I OSK 426/08, czy też wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
W sprawie niniejszej NSA wyrokiem z dnia 11 października 2024 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 919/21 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 28/21, którym oddalono skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Białostockiego (Zarząd Powiatu) z dnia 10 maja 2016 r. nr 354/2016 wydaną w sprawie sprzedaży nieruchomości, na mocy której, m.in. na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., przeznaczono do zbycia w drodze bezprzetargowej prawo własności zabudowanej nieruchomości położonej w Supraślu, oznaczonej jako działki o nr: 165/1, 164/13 i 164/20, na rzecz Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników (FSUSR), ustalając jej cenę na 15.937.000 zł, która po udzieleniu bonifikaty w wysokości 43,63% tej ceny, wyniosła 8.999.623,90 zł, a po zmianie ww. uchwały uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 25 października 2016 r. 8.999.623,70 zł.
Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu NSA potwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i jako taka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zaś skarżący FSUSR posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. NSA przyznał ponadto rację sądowi I instancji, że powołany w zaskarżonej uchwale art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy prawnej bezprzetargowego zbycia ww. nieruchomości przez Powiat Białostocki na rzecz FSUSR, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do zbycia nieruchomości między Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami, zaś FSUSR nie zalicza się do tej kategorii podmiotów. Kwestia ta została przesądzona przez NSA i nie stanowi zagadnienia spornego na obecnym etapie postępowania.
W związku zaś z tym, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej lub nawet jej nie wskazanie nie stanowi o wadliwości zaskarżonego aktu, o ile na datę jego wydania istniał przepis prawa stanowiący umocowanie do jego podjęcia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, czy wyrok NSA z dia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 124/17; CBOSA), sąd I instancji przystąpił do poszukiwania normatywnego źródła zaskarżonego aktu, stwierdzając w wyniku przeprowadzonej analizy, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie jest obarczone sankcją nieważności, bowiem zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz strony skarżącej (FSUSR), mogło nastąpić na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., gdyż przedmiotowa nieruchomość została nabyta, aby zrealizować na niej cel publiczny. NSA uznał jednak, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały została dokonana przez sąd I instancji z pominięciem kompletnej oceny normatywnej podstawy tego aktu, bowiem w uzasadnieniu wyroku nie powołano prawnego źródła (w ramach przepisów art. 6 pkt 1-10 u.g.n.) pozwalającego zakwalifikować planowane na spornej nieruchomości przedsięwzięcie jako publiczne. NSA wskazał, że jakkolwiek sąd I instancji zauważył, że do katalogu celów publicznych zaliczyć należy promocję zdrowia, rozwój profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej, to jednak, ani nie określił, które z norm przewidzianych w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. pozwalają na taką kwalifikację, ani też nie powołał innego ustawowego przepisu, który nadawałyby tej działalności charakter celu publicznego - jak to nakazuje art. 6 pkt.10 u.g.n.
We wskazaniach co dalszego postępowania NSA zwrócił uwagę na konieczność wskazania normatywnego źródła, które kwalifikowałoby zamierzoną działalność jako cel publiczny - w wypadku podtrzymania stanowiska w zakresie podstawy prawnej uzależniającej od tego celu dopuszczalność bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości. Powyższe oznacza, że ww. zalecenia NSA są warunkowe, tzn. obowiązują jedynie w przypadku podtrzymania przez sąd I instancji stanowiska, że art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. mógł stanowić podstawę zbycia w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości na rzecz FSUSR. Ponowna kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała jednak, że ww. podstawa prawna nie mogła zachodzić w niniejszej sprawie, bowiem art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (dopuszczający możliwość zbycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze bezprzetargowej na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n.), w żadnym zakresie nie odnosi do art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., który to przepis normuje jedną z przesłanek udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej (tj. jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, na realizację infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych). Właściwie żaden z przepisów art. 37 ust. 2 pkt 1-16 u.g.n. nie uzależnia od spełnienia przesłanki z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., bezprzetargowego zbycia nieruchomości, co oznacza, że przepis ten dotyczy wyłącznie możliwości obniżenia ceny nieruchomości zbywanej w drodze bezprzetargowej. W związku z powyższym sąd I instancji odstępuje od stanowiska, że art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. mógł stanowić podstawę prawną zaskarżonej uchwały.
Dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, sąd nie doszukał się regulacji prawnej mogącej stanowić podstawę prawną na dzień jej podjęcia. W szczególności podstawy tej nie mogły stanowić przepisy art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., wedle których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób fizycznych i prawnych, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także na rzecz organizacji pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. Powyższa podstawa prawna była forsowana w toku postępowania przez organ, który wywodził w pismach procesowych z 27 stycznia 2025 r. i 10 marca 2025 r., że FSUSR nabył przedmiotową nieruchomość na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej, a więc na cel publiczny będący jego celem statutowym o charakterze niezarobkowym, co znajduje potwierdzenie w treści listu intencyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., w którym jako cel nabycia nieruchomości wskazano utworzenie centrum rehabilitacji rolników. Stanowisko to pełnomocnik organu podtrzymał także w trakcie rozprawy w dniu 13 marca 2025 r. oświadczając, że zgodnie ze Statutem FSUSR prowadzi działalność leczniczą polegającą na prowadzeniu centrów rehabilitacji rolników. Stanowisko powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia, ani w obowiązujących na dzień podjęcia uchwały przepisach prawa, ani w dokumentacji wewnętrznej FSUSR.
Na wstępie zauważyć wypada, że rzeczywiście FSUSR nabył przedmiotową nieruchomość na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej. Fakt ten znajduje potwierdzenie w piśmie Prezesa KRUS z dnia 18 lutego 2016 r., w którym wyrażono chęć nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz KRUS, w treści listu intencyjnego podpisanego dnia 5 kwietnia 2016 r. przez FSUSR i Starostę Białostockiego, które to dokumenty powołano w uzasadnieniu uchwały Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXIV/169/2016 wyrażającej zgodę na zbycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej i na udzielenie bonifikaty od ceny zakupu; a finalnie również w treści aktu notarialnego umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia 19 grudnia 2016 r., gdzie zawarto oświadczenie Prezesa KRUS działającego w imieniu i na rzecz FSUSR, że nieruchomość powyższa została zakupiona przez FSUSR na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej, zgodnie z dyspozycją uchwały Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXIV/169/2016 (§ 2 aktu notarialnego). Z § 1.3 pkt 10 aktu wynika natomiast, że przedstawiciele Powiatu Białostockiego przedłożyli ostateczną decyzję Burmistrza Supraśla z dnia 23 października 2016 r. nr RI.6730.208.2016 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych z funkcji oświatowej na zabudowę usługową o funkcji ośrodka rehabilitacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 164/13, 164/20 i 165/41 położonych w Supraślu.
Jak wynika jednak z ówczesnej treści u.u.s.r. (Dz.U. 2016, poz. 277), wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych oraz aktów o charakterze wewnętrznym, FSUSR nie prowadził w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały działalności leczniczej, ani innej wymienionej w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., do którego odniesienie zawarto w art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a tym samym Powiat Białostocki nie był uprawniony do zbycia w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości na rzecz FSUSR na ww. podstawie.
Poszukując definicji działalności leczniczej, celowe jest w ocenie sądu odniesienie się do art. 3 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. 2015, poz. 618; dalej: "u.d.l."), wedle którego działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, przez które, na gruncie u.d.l., rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (o czym stanowi art. 1 pkt 10 u.d.l.), a także może polegać na promocji zdrowia lub realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia. Wedle zaś art. 8 u.d.l. rodzajami działalności leczniczej są stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne oraz ambulatoryjne świadczenia zdrowotne, przy czym stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne mogą polegać na m.in. udzielaniu świadczeń zdrowotnych polegających na działaniach usprawniających, które służą zachowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.d.l.), a których udziela się m.in. w zakładzie rehabilitacji leczniczej (art. 12 ust. 1 pkt 3 u.d.l.), zaś ambulatoryjne świadczenia zdrowotne obejmują m.in. świadczenia z zakresu rehabilitacji leczniczej (art. 10 ust. 1 u.d.l.). Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że działalność lecznicza, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. obejmuje m.in. rehabilitację leczniczą.
Na gruncie u.u.s.r. prowadzenie zakładów rehabilitacji leczniczej jest jednym z ustawowych działań prowadzonych przez KRUS, o czym stanowi art. 62 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. KRUS prowadzi bowiem działalność w zakresie zadań określonych w art. 63-66 u.u.s.r. (art. 62 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r.), zaś wedle art. 64 ust. 1 u.u.s.r. KRUS podejmuje działania na rzecz pomocy ubezpieczonym i osobom uprawnionym do świadczeń z ubezpieczenia, wykazującym całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, ale rokującym jej odzyskanie w wyniku leczenia i rehabilitacji, albo zagrożonym całkowitą niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym, obejmujące w szczególności m.in.: prowadzenie zakładów rehabilitacji leczniczej (pkt 2); promocję zdrowia (pkt 6); działania dotyczące profilaktyki zdrowotnej w środowisku wiejskim (pkt 7). Z kolei wedle § 6 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 14 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie nadania statutu Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.Urz.MRiRW z 2010 r., Nr 10 poz. 10) zadania KRUS w zakresie rehabilitacji leczniczej realizują zakłady rehabilitacji leczniczej, które działają na podstawie u.d.l. Dodać przy tym wypada, że zgodnie z art. 80 ust. 1 u.u.s.r. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. 2005 r, Nr 68, poz. 599; dalej: "rozporządzenie MPS"), wydatki na finansowanie kosztów rzeczowych wynikających z realizacji zadań KRUS polegających na prowadzeniu zakładów rehabilitacji leczniczej, są finansowane ze środków funduszu prewencji i rehabilitacji, będącego państwowym funduszem celowym (art. 76 ust. 2a u.u.s.r.).
Wbrew zatem twierdzeniu forsowanemu przez organ, FSUSR nie prowadzi działalności leczniczej, w szczególności w zakresie rehabilitacji leczniczej, lecz jest, posiadającym osobowość prawną funduszem utworzonym w ramach KRUS (art. 76 ust. 1 u.u.s.r.), przeznaczonym, wedle art. 77 ust. 1 u.u.s.r., na finansowanie: (1) świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego; (2) bezpośrednich kosztów funkcjonowania Rady Rolników; (3) kosztów zarządzania funduszem i wykonywania jego zobowiązań jako osoby prawnej; (4) działalności KRUS, o której mowa w art. 66 u.u.s.r. (promowanie działalności towarzystw ubezpieczeń społecznych); (5) niedoboru funduszu administracyjnego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.u.s.r. oraz funduszu prewencji i rehabilitacji, o którym mowa w art. 80 ust. 3 u.u.s.r. Wspomnieć przy tym wypada, że w dniu 1 stycznia 2019 r. do u.u.s.r. dodano art. 77a ust. 1-9, który zawiera katalog działań podlegających wspieraniu lub (współ)finansowaniu ze środków FSUSR, wśród których nie wymieniono jednak działalności leczniczej. Jakkolwiek art. 77a ust. 1 obecnego brzmienia u.u.s.r. dopuszcza wspieranie ze środków FSUSR działań z zakresu ochrony i promocji zdrowia, w tym działalności leczniczej oraz na rzecz rehabilitacji leczniczej, to jednak FSUSR ww. działań nie realizuje samodzielnie, lecz udziela w ww. zakresie wsparcia innym podmiotom, wyszczególnionym w ust. 2 tego przepisu. Zważywszy na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, w której ww. przepis jeszcze nie funkcjonował w systemie prawnym, nie ma on jednak wpływu na rozpoznanie skargi.
Jak wynika z art. 77 ust. 2 u.u.s.r. FSUSR tworzy się ze składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie oraz z innych źródeł określonych w Statucie, zapewniając pełne pokrycie wydatków FSUSR oraz odpisów, o których mowa w art. 78 ust. 2 pkt 2a, art. 79 ust. 2 i art. 80 ust. 2 u.u.s.r. Sposób prowadzenia gospodarki finansowej KRUS, w tym gromadzenia i wydatkowania środków z m.in. FSUSR, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, określało wspomniane już rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (rozporządzenie MPS), wydane na podstawie art. 83 u.u.s.r. Ówczesny sposób wydatkowania środków FSUSR określał § 16 ust. 1 tego aktu, stanowiący, że ze środków funduszu składkowego są finansowane: (1) wydatki określone w art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 2 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 u.u.s.r.; (2) odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego; natomiast warunki i sposób lokowania wolnych środków FSUSR precyzował § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPS, dopuszczający ich lokowanie na rachunkach lokat terminowych w określonych bankach oraz w papiery wartościowe emitowane przez Skarb Państwa. Z kolei § 16 ust. 2 rozporządzenia MPS określał następujące źródła środków FSUSR: określone w art. 77 ust. 2 i 4 u.u.s.r.; odsetki z tytułu zwłoki w opłacaniu składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie; zwroty nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego wraz z odsetkami; zwroty wydatków na świadczenia z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego, uzyskane w trybie przewidzianym w art. 56 u.u.s.r.; z tytułu innych wierzytelności cywilnoprawnych funduszu; z oprocentowania środków na rachunkach bankowych; z działalności lokacyjnej; z innych źródeł.
Dopełnieniem ww. regulacji rangi ustawowej oraz aktu wykonawczego jest akt o charakterze wewnętrznym – tj. statut FSUSR nadany zarządzeniem nr 35 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.Urz.MRiRW z 2008 r., Nr 30, poz. 37; dalej: "Statut"), który w § 2 ust. 1 wskazuje wprost, że celem FSUSR jest zarządzenie mieniem FSUSR, w tym środkami finansowymi pochodzącymi ze składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w celu zapewnienia środków na finansowanie kosztów określonych w art. 77 ust. 1 u.u.s.r., zaś zapis § 4 ust. 1 pkt 1-7 Statutu. Z § 3 ust. 1 Statutu wynika natomiast, że środki FSUSR pochodzą ze składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie i z innych źródeł określonych w u.u.s.r. oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 83 u.u.s.r. (vide: rozporządzenie MPS), zaś wedle § 3 ust. 2 Statutu środki te pochodzą również z zarządzania nabytymi nieruchomościami (pkt 1) i z prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej zwłaszcza na świadczeniu usług w zakresie opieki zdrowotnej i pomocy społecznej (pkt 2).
Zauważyć przy tym wypada, że skoro wedle art. 216 ust. 2 Konstytucji RP nabywanie nieruchomości przez państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie, to zdecydowanie treść § 3 ust. 2 pkt 1 Statutu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, nie uprawnia FSUSR do nabywania nieruchomości, o czym świadczy poniekąd również samo jego brzmienie. Z kolei jeżeli zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 Statutu, środki FSUSR mogą pochodzić z prowadzenia działalności gospodarczej polegającej zwłaszcza na świadczeniu usług w zakresie opieki zdrowotnej, to pozostaje co najmniej wątpliwym, aby przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez FSUSR wyłącznie na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, jak wymaga tego dyspozycja art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Teza ta znajduje potwierdzenie w publicznie dostępnych wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej: "NIK") w zakresie gospodarowania majątkiem FSUSR. Z treści Informacji o wynikach kontroli zatwierdzonej przez Prezesa NIK w dniu 22 lutego 2022 r. (dokument dostępny pod adresem www.nik.gov.pl) wynika bowiem, że argumentując celowość i zasadność zakupu przedmiotowej nieruchomości przedstawiciel FSUSR powoływał się na możliwość poprawienia wyników finansowych przez uzyskiwanie dochodów z prowadzenia działalności komercyjnej (str. 21 ww. Informacji). Zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechne znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem poprzez fakty powszechnie znane rozumie się m.in. takie fakty, o których istnieniu każdy może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie dostępnych. O tym, czy dany fakt ma charakter notoryjny, musi decydować jego obiektywna a nie subiektywna ocena. Oceny, czy dany fakt spełnia te kryteria w znaczeniu procesowym, dokonuje wyłącznie sąd (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I FSK 736/19, CBOSA).
Z powyższego wynika zatem, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele związane z działalnością zarobkową, (nie ma przy tym znaczenia, czy w ramach zakładu rehabilitacji prowadzona byłaby również działalność niezarobkowa, skoro art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jasno wymaga, aby nabycie nieruchomości nastąpiło tylko na cele niezwiązane z działalnością zarobkową). Abstrahując zatem od oceny, czy FSUSR jest osobą prawną prowadzącą działalność leczniczą, stwierdzić należy, że zakup przedmiotowej nieruchomości przez FSUSR nie nastąpił na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, jak wymaga tego dyspozycja art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Ze względu zatem na fakt, że żaden z wyżej powołanych przepisów, czy to rangi ustawowej, czy to aktu wykonawczego, a także aktu o charakterze wewnętrznym nie upoważnia FSUSR, ani do prowadzenia działalności leczniczej (rehabilitacyjnej), ani innej o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (ani też do zakupu nieruchomości), uznać należy, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały FSUSR nie był osobą prawną, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a tym samym Zarząd Powiatu nie mógł podjąć uchwały o zbyciu na rzecz FSUSR przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Oznacza to, podstawą prawną zaskarżonej uchwały nie mógł być art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Dokonując analizy pozostałych przesłanek z art. 37 ust. 2 u.g.n. sąd stwierdził, że żadnej z nich nie można odnieść do stanu faktycznego zaistniałego w kontrolowanej sprawie, tym bardziej, że FSUSR nie posiada ustawowego uprawnienia do nabywania nieruchomości (vide wspomniany art. 216 ust. 2 Konstytucji RP). Podstawy wydania zaskarżonej uchwały nie mógł również stanowić art. 37 ust. 3 u.g.n., bowiem nie dotyczy on zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), lecz możliwości zwolnienia z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu. Przepis ten dotyczy więc sytuacji, w której nie zachodzą przesłanki do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, a tym samym nieruchomość podlega sprzedaży przetargowej, zaś jego zastosowanie przejawia się w podjęciu przez radę powiatu uchwały o innej treści, aniżeli uchwała, która stanowi przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu.
Jak stanowi art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jakkolwiek u.s.p. nie definiuje pojęcia sprzeczności z prawem, to wedle ugruntowanego orzecznictwa, należy w tym względzie mieć na uwadze treść art. 79 ust. 4 u.s.p. wprowadzającego pojęcie nieistotnego naruszenia prawa, które upoważnia organ nadzoru do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, a nie do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe prowadzi do konkluzji, że tylko istotna sprzeczność z prawem uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do takich istotnych naruszeń, przemawiających za nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał; do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, CBOSA).
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które w ocenie sądu, miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wykazała bowiem przeprowadzona przez sąd analiza stanu faktycznego sprawy, po pierwsze FSUSR nie jest osobą prawną, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n., do którego odnosi bezpośrednio art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (normujący jedną z przesłanek umożliwiających jednostce samorządu terytorialnego zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej); po drugie sprzedaż nieruchomości nie nastąpiła na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, jak wymaga tego art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n.; po trzecie FSUSR nie posiada, wymaganego art. 216 ust. 2 Konstytucji RP, ustawowego uprawnienia do nabywania nieruchomości, co skutkuje wnioskiem o braku jakiejkolwiek podstawy prawnej zaskarżonej uchwały i finalnie zaistnieniem przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podjętej bez podstawy prawnej.
Stosownie jednak do art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym, że zaskarżona uchwała, podjęta dnia 10 maja 2016 r., jest uchwałą zarządu powiatu, a tym samym nie podlegała obowiązkowi przedłożenia jej wojewodzie (stosownie do brzmienia art. 78 ust. 1 u.s.p.) i nie jest aktem prawa miejscowego, a od chwili jej podjęcia upłynęło prawie 9 lat, zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.p. nie można było stwierdzić jej nieważności. Jak stanowi przy tym art. 82 ust. 2 u.s.p. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w art. 82 ust. 1 u.s.p., a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Zważywszy zatem na zaistniałe w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, której jednak nie można w sprawie orzec ze względu na treść art. 82 ust. 1 u.s.p., zgodnie z art. 82 ust. 2 u.s.p. sąd obowiązany jest orzec o jej niezgodności z prawem. Jak stanowi przy tym art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie budzi wątpliwości sądu, że art. 82 ust. 1 u.s.p. jest przepisem szczególnym, wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o jakim mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 46/11, CBOSA).
Finalnie zatem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 u.s.p. sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Zarządu Powiatu na rzecz skarżącego FSUSR w łącznej wysokości 814 zł, orzeczono w pkt 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 300 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (k. 23), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023 r., poz. 1935 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł.