II SA/BK 127/25

II SA/Bk 127/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 20 listopada 2024 r. nr SKO.431/46/2024 w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 20 listopada 2024 r. nr SKO.431/46.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomża (dalej: Prezydent Miasta) z 31 października 2024 r. nr WGN.6826.3.35.2024 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 15 kwietnia 2024 r. Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. (dalej: Spółdzielnia, skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa) zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w Łomży przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]o pow. 0,1235 ha, dla której Sąd Rejonowy w Łomży VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Spółdzielni w wyżej opisanym prawie użytkowania wieczystego przysługuje 100 % udziału.
Postanowieniem z 31 października 2024 r. Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość składa się z jednej działki ewidencyjnej nr [...]o pow. 0,1235 ha, która stanowi drogę gminną nr [...] - ul. [...], zaliczoną do dróg gminnych na podstawie uchwały nr 263/L/01 Rady Miejskiej Łomży z dnia 16 maja 2001 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych; została też wymieniona w załączniku nr 1 do tej uchwały. Numer drogi został nadany uchwałą nr 30/257/03 Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na terenie województwa podlaskiego, zgodnie z załącznikiem B do uchwały. Przebieg drogi gminnej ustalono uchwałą nr 142/XVIII/11 Rady Miejskiej Łomży z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej, zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały. W opinii organu pierwszej instancji, skoro grunty zajęte pod drogi publiczne nie są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe, to z mocy prawa wyłączone są spod przekształcenia. Co prawda drogę publiczną można uznać za obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, to jednak nie w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Przepis ten wymaga, aby obiekt budowlany umożliwiał prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych usytuowanych na nieruchomości objętej przekształceniem, aby obiekt był funkcjonalnie i technicznie powiązany wyłącznie z tą nieruchomością. Chodzi zatem wyłącznie o budynki posadowione na nieruchomości objętej przekształceniem, a nie inne, bliżej niezidentyfikowane obiekty i budynki mieszkalne. Zdaniem Prezydenta Miasta wymaganego tym przepisem charakteru nie posiada droga publiczna, która służy wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i nie może być wykorzystywana jako obiekt przynależący wyłącznie do nieruchomości usytuowanych w jej bezpośredniej bliskości. Wskazał też na art. 2a pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024 poz. 320), dalej: u.d.g., regulujący własność dróg publicznych i podkreślił, że grunty pod drogami są wyłączone z powszechnego obrotu, a ich własność może być przenoszona jedynie między podmiotami publicznoprawnymi.
Zażalenie wniosła Spółdzielnia zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1a ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że sporna nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu ww. przepisów, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11 k.p.a. oraz art. 218 §1 k.p.a. polegające na odmowie wydania zaświadczenia mimo spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych ku temu. W zażaleniu sformułowano wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w Łomży VI Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] lipca 2013 r. (załączonego do zażalenia) celem wykazania faktu, że działka nr [...] nie stanowi drogi gminnej.
Uzasadniając zarzuty zażalenia Spółdzielnia wskazała, że sporną działkę należy uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, ponieważ umożliwia ona mieszkańcom budynków wielorodzinnych osiedla C. w Łomży faktyczne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych (korzystanie z infrastruktury osiedlowej jak budynek administracji osiedla, sklep osiedlowy, garaże, altany śmietnikowe). Wywiodła, że gruntem podlegającym przekształceniu w rozumieniu ustawy może być również droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną bądź dojścia do budynków.
Zaskarżonym postanowieniem z 20 listopada 2024 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zacytowało treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy precyzując, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym, tzn. zarówno nieruchomość zabudowana domem mieszkalnym czy budynkami mieszkalnymi, ale także inny grunt niezabudowany mieszkaniowo będący w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy przekształcenia, jeżeli jest związany funkcjonalne z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Przekształceniu nie będą podlegały nieruchomości wyłączone z obrotu na podstawie przepisów szczególnych, np. nieruchomości stanowiące drogi publiczne (wskazało art. 2a u.d.g.), gdyż są własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu, nie mogą stanowić przedmiotu ograniczonych praw rzeczowych oraz nie mogą być w faktycznym władaniu, w sposób prowadzący do zasiedzenia, innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Nie mogą być także przedmiotem użytkowania wieczystego innych (niepublicznych) podmiotów. Zdaniem SKO sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną – drogę gminną na podstawie uchwał wymienionych w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. Nie jest zatem możliwe wydanie dla niej zaświadczenia na podstawie ustawy, co stanowi też o niemożności uwzględnienia zarzutów zażalenia.
Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółdzielnia. Zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności:
a) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa, na podstawie których organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów stanowiska Kolegium,
b) art. 218 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie za słuszne rozstrzygnięcia odmownego organu pierwszej instancji w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sporu,
c) art. 80 k.p.a. przez pozostawienie przez organ poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę w zakresie tożsamości prawnej i podmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia.
2) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na błędnym uznaniu, że nieruchomość gruntowa, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której ujawniona jest działka nr [...]o pow. 0,1235 ha, nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że stanowi ona grunty zabudowane na cele mieszkaniowe,
b) art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1a ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że stanowi ona grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, gdyż łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
W skardze sformułowano wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia o wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ponoszonej przez Spółdzielnię – na okoliczność wykazania, że działka nie stanowi drogi publicznej.
Zdaniem skarżącej budynki zidentyfikowane przez organ pierwszej instancji na działkach wchodzących w skład spornej nieruchomości objętej KW nr [...] (administracja osiedla, sklep osiedlowy, garaże, altany śmietnikowe) mieszczą się w kategorii wskazanej w art. 1 ust. 2 ustawy. Umożliwiają faktyczne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców budynków wielolokalowych osiedla C. w Łomży, zostały wybudowane i projektowane jako całość osiedla wraz ze znajdującym się w ich otoczeniu budynkami mieszkalnymi wielolokalowymi. Grunty wykorzystywane pod tę infrastrukturę należy identyfikować jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy (wskazała wyrok w sprawie II SA/Bk 151/23).
Dalej skarżąca wywiodła, że z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz ze stanowiska doktryny wynika, iż status drogi publicznej przypisany nieruchomości gruntowej nie stanowi negatywnej przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy. Zwróciła uwagę na istotną, w jej ocenie, kwestię faktycznego zarządu nieruchomością. Wyjaśniła, że Miasto Łomża, będąc formalnym zarządcą drogi zgodnie z art. 19 i następnymi u.d.g., nie wywiązuje się z przypisanych ustawowo obowiązków związanych z utrzymaniem i ochroną drogi publicznej. Faktyczne obciążenie związane z utrzymaniem ulicy [...] spoczywa na skarżącej. Miasto pobiera tez od skarżącej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, co stanowi dowód na praktyczne traktowanie tej nieruchomości jako przedmiotu użytkowania wieczystego a nie drogi publicznej. Tego rodzaju sprzeczność w działaniach Miasta podważa wiarygodność jego stanowiska i rodzi wątpliwości co do rzetelności przyjętej interpretacji przepisów. Ponadto sam status drogi publicznej nie jest wartością statyczną i nie eliminuje możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W sytuacji, w której dana nieruchomość gruntowa spełnia inne warunki określone w ustawie, w szczególności jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, nie ma podstaw do odmowy potwierdzenia przekształcenia. Zwróciła uwagę na zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, zasadę zaufania do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania. Zdaniem skarżącej z zaskarżonego orzeczenia nie wynika na jakiej podstawie organ doszedł do przekonania, iż status drogi uniemożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy aktualna linia orzecznicza nakazuje interpretować art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy funkcjonalnie i celowościowo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że autor skargi "nie chce bądź nie potrafi przyjąć do wiadomości", że powodem odmowy wydania zaświadczenia jest status działki nr [...]jako drogi gminnej, której właścicielem nie może być inny podmiot niż gmina. Tym Kolegium wyjaśniło brak potrzeby odnoszenia się do pozostałej argumentacji zażalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r., poz. 386 z późn. zm.), dalej: ustawa. Istotą sporu między stronami jest to, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]o powierzchni 0,1235 ha objętą księgą wieczystą nr [...] spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji czy uległa przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. Organy stoją na stanowisku, że status nieruchomości jako drogi publicznej wyklucza to przekształcenie. Skarżąca nie kwestionuje uznania ulicy [...] za drogę publiczną, ale podkreśla, że nieruchomość jest przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, a sam status drogi publicznej nie eliminuje możliwości przekształcenia, bowiem teren ten umożliwia mieszkańcom budynków wielorodzinnych należących do Spółdzielni zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i korzystanie ze znajdującej się tam infrastruktury (budynek administracji osiedla, sklep osiedlowy, garaże, altany śmietnikowe).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Według art. 4 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek właściciela.
Rozumienie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy. I tak przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa funkcjonalna wykładnia pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" jako nie tylko gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi i wyodrębnionych przez założenie księgi wieczystej, ale również gruntów niezabudowanych bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadających urządzoną księgę wieczystą, jeżeli są związane funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nich urządzeń budowlanych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy (por. wyroki NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21; z 19 października 2021 r., I OSK 557/21; z 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21; z 29 lutego 2024 r., I OSK 2352/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w sprawie niniejszej podziela powyższe, silnie akcentowane przez skarżącą, funkcjonalne rozumienie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Jednak nawet tak szerokie spojrzenie na pojęcie tych gruntów nie daje podstaw do objęcia tą kategorią dróg publicznych, o co toczy się spór w sprawie niniejszej.
Jak wynika bowiem z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W myśl art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.
Z wyżej powołanych przepisów u.d.p. wynika (i tak też jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym), że grunty pod drogami publicznymi są wyłączone z powszechnego obrotu, a ich własność może być przenoszona jedynie między podmiotami publicznoprawnymi. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2021 r. w sprawie I OSK 4444/18 wskazał, że art. 2a u.d.p. określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Droga publiczna nie może zatem przejść na własność innego podmiotu niż właściwy podmiot publiczny i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego.
Wobec powyższego kluczowego i przesądzającego znaczenia w sprawie nabiera pozostawanie w obrocie prawnym uchwały nr 263/L/01 Rady Miejskiej Łomży z dnia 16 maja 2001 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, w której to uchwale w załączniku nr 1 została wymieniona ulica [...]. Nastąpiło to na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p., którego brzmienie w momencie podejmowania uchwały było identyczne jak obecne. Co prawda sąd ma w polu widzenia, że w dacie ww. uchwały obecna działka nr [...]o pow. 0,1235 ha jeszcze nie istniała jako odrębna działka ewidencyjna, jednak nie ulega wątpliwości, że już wówczas stanowiła fragment innej, większej działki ewidencyjnej nr [...], z której następnie została wydzielona decyzją Prezydenta Miasta z 13 czerwca 2003 r. – z przeznaczeniem właśnie pod ulicę [...]. O tym, że istnieje tożsamość między obecną działką nr [...]a przebiegiem ulicy [...] zaliczonej do dróg gminnych uchwałą z 2001 r. świadczy w szczególności porównanie położenia działki nr [...]z przebiegiem ulicy [...] ustalonym uchwałą Rady Miejskiej Łomży nr 142/XVIII/11 z 14 grudnia 2011 r. – uwidocznionym na załączniku graficznym do ostatnio wskazanej uchwały. Nie może też ujść uwadze, że ulica [...] w jej obecnym przebiegu ustalonym w 2011 r. i obejmującym działkę nr [...]posiadała już od 2003 r. numer [...] jako droga publiczna (vide uchwała nr 30/257/03 Zarządu Województwa Podlaskiego z 7 maja 2003 r.).
Żadne z ww. okoliczności nie były kwestionowane w skardze, a zwłaszcza nie był kwestionowany fakt zaliczenia w 2001 r. obecnej działki nr [...]stanowiącej fragment ulicy [...] do kategorii dróg gminnych. Spółdzielnia nie tylko nie przedstawiła żadnych dowodów podważających ten fakt, ale również w tym zakresie nie sformułowała zarzutów. Tymczasem zaliczenie określonej działki drogowej, a taką jest działka nr [...], do kategorii dróg publicznych (w tym przypadku drogi gminnej) z uwagi na treść art. 2a u.d.g. wyklucza możliwość wydania zaświadczenia w trybie art. 4 ust. 2 ustawy. Sąd przy tym nie przesądza prawidłowości uchwały z 16 maja 2001 r. i następnych (o nadaniu jej numeru, o ustaleniu przebiegu drogi), jak również nie kwestionuje tego, że z punktu widzenia art. 2a u.d.p. budzi wątpliwości posiadanie przez drogę statusu drogi publicznej i jednoczesne jej pozostawanie w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni a więc podmiotu prywatnego. Jednak wydawanie zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności jest procedurą uproszczoną, z bardzo ograniczonym zakresem postępowania wyjaśniającego (co obszernie wyjaśnił sąd w sprawie II SA/Bk 151/23 powoływanej w skardze), sprowadzającego się w zasadzie do potwierdzania niebudzących wątpliwości okoliczności prawnych i faktycznych sprawy odpowiadających przesłankom z art. 1 ust. 2 ustawy. Procedura ta nie służy regulowaniu stosunków własnościowych prowadzącemu do uwłaszczania spółdzielni mieszkaniowych jako użytkowników wieczystych w odniesieniu do gruntów, które – funkcjonalnie rzecz biorąc – służą budownictwu mieszkaniowemu wielorodzinnemu zarządzanemu przez spółdzielnie jako ciągi komunikacyjne, dojazdy, parkingi itp., ale których stan prawny formalnie wskazuje, że stanowią drogi publiczne. Sytuacja taka, uniemożliwiająca wydanie zaświadczenia, występuje w sprawie niniejszej.
Nie ma podstaw do przyjęcia, że celem regulacji art. 4 ust. 2 ustawy było: (-) oprócz zlikwidowania iluzoryczności dotychczasowego "roszczenia właścicieli lokali w budynkach wielolokalowych o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu związanego z własnością lokali w prawo własności gruntu", a także (-) oprócz nadania temu roszczeniu uzasadnionej i realnej mocy prawnej oraz (-) wyeliminowanie "pogłębiającego się niezadowolenia tej grupy ze zbyt częstych i wysokich, w ocenie zobowiązanych, podwyżek opłat za użytkowanie wieczyste" (vide uzasadnienie projektu ustawy, nr VIII.2673) – również pozbawienie kategorii dróg publicznych takich dróg, które faktycznie wykorzystywane są przez mieszkańców osiedla z zabudową mieszkaniową wielorodzinną jako dojazdy, ciągi komunikacyjne, parkingi itp. Istotnie, na zgromadzonych w aktach administracyjnych mapach (m.in. k. 4, 6 i 13v) ulica [...] zaznaczona jest jako ulica "ślepa", bez przejazdu, której koniec nie ma połączenia z inną drogą; ulica zapewnia dojazd do licznych budynków, w tym budynków mieszkalnych. Na tak daleko idące wnioski jak domaga się skarżąca nie pozwala jednak, w ocenie sądu, uproszczona forma potwierdzania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności - jaką jest zaświadczenie, które w założeniu ustawodawcy ma jedynie "potwierdzać określone fakty lub stan prawny, jeśli wymaga tego przepis prawa" (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że co prawda drogę publiczną uznać należy za obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego (budowlę w postaci obiektu liniowego - art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 . Prawo budowlane), to jednak nie można uznać, że droga publiczna stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, tzn. obiekt funkcjonalnie i technicznie powiązany wyłącznie z nieruchomością objętą przekształceniem. Droga publiczna służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego i nie może być traktowana jako obiekt przynależący wyłącznie do nieruchomości usytuowanych w jej bezpośredniej bliskości (zob. wyrok z 7 listopada 2019 r., II SA/Lu 359/19).
W ww. sprawie II SA/Lu 359/19 sąd zwrócił nadto uwagę, że ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) dokonano nowelizacji ustawy, z mocą wsteczną od 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 nowelizacji). Oprócz zachowania typizowanego w art. 1 ustawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe nowelizacja w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy o stany faktyczne, które dotąd nie stanowiły podstawy do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Lu 359/19 "Regulacja ta rozszerzyła zakres działania ustawy przekształceniowej na grunty nie mające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (nie zabudowane na cele mieszkaniowe), a więc także co do zasady na grunty przeznaczone w planach miejscowych pod drogi publiczne, czy zajęte faktycznie pod drogi publiczne, o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy" (podobnie np. II SA/Łd 449/21, I SA/Po 383/21). A zatem regulacja art. 1a ustawy dotyczy nie tylko budynków innych niż budynki mieszkalne, ale również innych niż budynki obiektów budowlanych, w tym - lege non distinguente - obiektów liniowych (np. dróg), jak nawet urządzeń budowlanych. Wyroki powyższe oraz prezentowane w nich stanowisko sąd w sprawie niniejszej odnotowuje, bowiem w szczególności na wyrok w sprawie II SA/Lu 359/19 zwróciła uwagę skarżąca Spółdzielnia. Stanowisko sądów należy również co do zasady podzielić, z tym jednakże zastrzeżeniem, że nie ma ono bezpośredniego przełożenia w sprawie niniejszej z uwagi na brak w ww. sprawach wzmianki o pozostawaniu w obrocie prawnym uchwały o zaliczeniu spornej drogi do kategorii dróg publicznych. Okoliczność ta stanowi istotny wyróżnik, który nie pozwala na proste przeniesienie ww. poglądów do stanu faktycznego ocenianego przez sąd w sprawie niniejszej. Sporna w sprawie nieruchomość, jak wskazują organy i co nie jest w sprawie kwestionowane, stanowi drogę gminną publiczną. Skoro zaś grunty zajęte pod drogi publiczne nie są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe i nie mogą pełnić wobec nich roli wyłącznie służebnej, to z mocy prawa wyłączone są spod przekształcenia.
Sąd jeszcze raz zauważa, że dostrzega wewnętrzną sprzeczność sytuacji prawnej działki nr [...], która z jednej strony stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni a z drugiej jest zaliczona do kategorii drogi publicznej, co wzajemnie się wyklucza (art. 2a u.d.p.). Nie jest jednak możliwe uregulowanie statusu własnościowego tej działki na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy. Należy ewentualnie rozważyć albo wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały zaliczającej do kategorii dróg publicznych, albo ocenę, czy zaliczenie to nie spowodowało wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, co również wykluczałoby możliwość przekształcenia tego prawa w prawo własności. "Przekształceniem z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. nie mogą zostać bowiem objęte te prawa użytkowania wieczystego, które wygasły przed wejściem w życie ustawy przekształceniowej" (por. wyrok w sprawie II SA/Lu 359/19). Natomiast sytuacja prawna działki nr [...]nie może być uregulowana w trybie potwierdzenia prawa własności Spółdzielni zaświadczeniem wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy.
Niezasadne pozostają także pozostałe zarzuty skargi.
Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy uwzględniając jego uproszczony charakter uregulowany w art. 217 i 218 k.p.a., a więc mając na uwadze, że co do zasady organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencyjnych i rejestracyjnych. Zostały zachowane standardy prowadzenia postępowania wynikające z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 i art. 11 k.p.a. – w zakresie w jakim mają zastosowanie do postępowania o wydanie zaświadczenia, zaś zgromadzony materiał dowodowy oceniono właściwie, w jego całokształcie (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (mającym odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 126 k.p.a.) w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Niesłusznie skarżąca zarzuca brak wskazania podstawy prawnej przekonania organu, że status drogi publicznej uniemożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ wprost wskazał na art. 2a u.d.p. Rozumowaniu organu, tak w zakresie oceny stanu faktycznego jak i oceny prawnej, nie sposób zarzucić nieprawidłowości mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie Kolegium wskazało, że brzmienie art. 2a u.d.p. wykluczało w zasadzie szersze rozważania w sprawie, bowiem miało znaczenie przesądzające. Tym niemniej, z uwagi na obszerne stanowisko Spółdzielni, jeszcze raz podkreślić należy, że wątpliwości skarżącej co do istnienia prawa użytkowania wieczystego na drodze publicznej są uzasadnione (por. np. wyrok z 20 marca 2018 r., I Sa/Wa 2121/17). Skarżąca jest bowiem wykazana jako użytkownik wieczysty w KW [...], po przepisaniu prawa użytkowania wieczystego z KW [...] założonej [...] grudnia 1967 r. Ponosi też z tego tytułu opłatę (k. 8, 10v) oraz faktycznie utrzymuje i gospodaruje ulicą [...], czego ani organy, ani sąd nie kwestionują. Nie zmienia to jednak faktu, że zaliczenie tej ulicy, wraz z obszarem obecnej działki nr [...](powstałej dopiero w 2003 r.), do kategorii dróg publicznych uchwałą nr 263/L/01 Rady Miejskiej Łomży z dnia 16 maja 2001 r. wyklucza wydanie zaświadczenia.
Powyższych wniosków nie podważa treść postanowienia Sądu Rejonowego w Łomży VI Wydziału Ksiąg Wieczystych z 22 lipca 2013 r. w sprawie o odłączenie części nieruchomości z księgi wieczystej (załączonego do zażalenia). Pogląd prawny sądu wypowiedziany w ww. sprawie wiąże wyłącznie w zakresie zasadności żądania wniosku, o którym orzekał, tj. wniosku Miasta Łomża o odłączenie części nieruchomości z księgi wieczystej i jego oddalenia. Wbrew stanowisku Spółdzielni – nie wyłącza on publicznoprawnego charakteru drogi nr [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Z uzasadnienia postanowienia sądu nie wynika, aby oceniał fakt pozostawania w obrocie prawnym uchwały zaliczeniowej z 16 maja 2001 r. Jedynie wskazał ogólnie, że "Brak jest również stwierdzenia o przejściu na rzecz wnioskodawcy (tj. Miasta Łomża – przyp. sądu) własności wydzielonej drogi, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych", która to droga – w ocenie tego sądu – została wydzielona pod drogę wewnętrzną-drogę dojazdową. Należy jednak zauważyć, że sąd miał na uwadze wyłącznie decyzję podziałową z 13 czerwca 2003 r., w wyniku której powstała działka nr [...]"z przeznaczeniem pod ulicę [...]". Decyzja ta funkcjonowała jednak "w rzeczywistości prawnej" wynikającej uprzednio z uchwały zaliczającej do drogi publicznej z 16 maja 2001 r. i uchwały nadającej numer drodze publicznej gminnej ([...]), a nadto postanowienie sądu o oddaleniu wniosku o wyłączenie księgi wieczystej zostało wydane również po ustaleniu przebiegu drogi gminnej nr [...] uchwałą z 14 grudnia 2011 r. Rady Miejskiej Łomży. Stąd też pogląd sądu powszechnego nie może być wyłącznym dowodem podważającym publicznoprawny charakter drogi publicznej nr [...] stanowiącej obecnie działkę nr [...], zwłaszcza w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.