II SA/Bk 1245/25

II SA/Bk 1245/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 418
art. 67 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. sp.k. w B. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2025 r. nr WOP.7721.46.2025.ASN w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz strony wnoszącej sprzeciw A. sp.k. w B. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 13 czerwca 2025r. nr WOP.7721.46.2025.ASN, po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku, uchylił w całości decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PINB PG") z dnia 19 maja 2025r. nr PINB.5162.5.2025.JK nakazującą Spółce A. sp. k. (dalej: "Spółka") - właścicielowi budynku zlokalizowanego na działkach o nr ew. gr. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B.:
1. rozbiórkę nieużytkowanego, nie nadającego się do remontu i odbudowy budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B.;
2. termin rozpoczęcia rozbiórki - nie wcześniej niż 6 tygodni od dnia doręczenia tej decyzji;
3. termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na nie później niż 8 tygodni od dnia rozpoczęcia rozbiórki;
4. roboty rozbiórkowe należy prowadzić pod nadzorem kierownika rozbiórki - osoby posiadającej uprawnienia w odpowiedniej specjalności,
5. o rozpoczęciu i zakończeniu rozbiórki należy niezwłocznie powiadomić PINB PG w Białymstoku.
Roboty budowlane związane z usunięciem azbestu (eternit) nakazał prowadzić z zachowaniem szczególnych środków ostrożności określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 02.04.2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U.2004.71.649 z dnia 2004.04.21), a w szczególności: (a) prace takie mogą być prowadzone wyłącznie przez wykonawców posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady niebezpieczne i spełniające wymogi określone w § 6 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia; (b) rozpoczęcie prac związanych z usunięciem azbestu powinno być poprzedzone zgłoszeniem przez wykonawcę tego faktu do PINB PG w Białymstoku oraz właściwego inspektora pracy.
PWINB opisaną wyżej decyzją uchylił w całości decyzję PINB PG i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 27 marca 2025r. Spółka zwróciła się do PINB PG o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku znajdującego się przy ul. [...] w B., wpisanego do gminnej ewidencji zabytków nr 544, wskazując że budynek ten nie nadaje się do remontu, ani odbudowy. W toku postępowania przedłożona została ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego tego budynku.
PINB PG zawiadomieniem z dnia 2 kwietnia 2025r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...], obr. [...], przy ul. [...] w B., ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz objętego ochroną na podstawie uchwały nr XXVI/417/16 Rady Miasta Białystok z dnia 24 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. [...]) - etap I.
W dniu 11 kwietnia 2025r. PINB PG dokonał oględzin przedmiotu postępowania i w tym samym dniu, w obecności pracowników organu oraz pełnomocnika Spółki, przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie wydania nakazu rozbiórki tegoż budynku.
Z uwagi na objęcie przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego PINB w dniu 14 kwietnia 2025 r. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków - w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. z 2025, poz. 418, dalej w skrócie: "P.b.") - o uzgodnienie projektu decyzji rozbiórkowej budynku przy ul. [...] w B.. PINB PG wyjaśnił, że organem właściwym w sprawie jest Miejski Konserwator Zabytków w Białymstoku na mocy porozumienia z dnia 7 listopada 2014 r. (Dz.U. Województwa Podlaskiego, z dnia 14 listopada 2014r., poz. 3794) zawartego między Wojewodą Podlaskim, a Miastem Białystok w sprawie powierzenia Miastu Białystok prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Podlaskiego, realizowanych przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wraz z projektem decyzji rozbiórkowej organ przesłał pismo przewodnie zatytułowane "Wniosek o uzgodnienie" zaadresowane na: "Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków, ul. [...]", w którym wskazano, że wniosek dotyczy uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [...] w B.. Powyższe pismo zostało skierowane do MKZ za pośrednictwem systemu e-doręczenia i doręczone w dniu 14 kwietnia 2025r., co potwierdza dowód w postaci dokumentu potwierdzenia otrzymania (w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 18 listopada 2020r. o doręczeniach elektronicznych).
W związku z tym, że MKZ nie zajął stanowiska w terminie 30 dni, PINB PG – na podstawie art. 67 ust. 4 P.b. - uznał, że decyzja została uzgodniona w formie milczącej zgody i w dniu 19 maja 2025 r. wydał decyzję (szczegółowo opisaną na wstępie) nakazującą Spółce rozbiórkę nieużytkowanego budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...], przy ul. [...] w B.. Powyższa decyzja została doręczona Miastu Białystok, Zarządowi Dróg Miejskich. Gminie Białystok i Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków za pośrednictwem systemu e-doręczenia, a w imieniu Spółki decyzję odebrała pełnomocnik A. P.
Z wydaną decyzją nie zgodził się Miejski Konserwator Zabytków w Białymstoku i złożył od niej odwołanie wskazując, że budynek objęty rozbiórką posiada kartę zabytku architektury i budownictwa włączoną do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz kartę adresową gminnej ewidencji zabytków. Ponadto na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Centrum i Przydworcowe w B. (rejon ul. [...]) - etap I, przyjętego uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 24 października 2016r. nr XXVI/417/16, budynek objęty jest ochroną. Jak dalej wskazał MKZ, wniosek o uzgodnienie decyzji rozbiórkowej został przekazany przez PINB PG w Białymstoku na skrzynkę e-doręczeń Urzędu Miejskiego w Białymstoku, skąd przekazany został nie do adresata lecz do innego departamentu Urzędu Miejskiego w Białymstoku.
Powołując się zaś na przepis art. 67 ust. 4 P.b. wyjaśnił, że wojewódzki konserwator zabytków, a w niniejszej sprawie - Miejski Konserwator Zabytków, zobowiązany był zająć stanowisko w terminie 30 dni. Ponieważ nie nastąpiło zajęcie stanowiska w tym terminie, uznano wniosek z dnia 14 kwietnia 2025 r. za uzgodniony. MKZ podkreślił, że nie miał faktycznej możliwości ustosunkowania się do treści projektu decyzji rozbiórkowej ponieważ pismo wraz projektem tej decyzji wpłynęło do tego organu w dniu 20 maja 2025 r., a zatem już po wydaniu przez PINB PG w Białymstoku decyzji z dnia 19 maja 2025 r. MKZ wskazał też ubocznie, że po otrzymaniu decyzji rozbiórkowej wystąpił do Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie i potwierdzenia, że obiekt utracił cechy zabytkowe oraz, że doszło do jego wykreślenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków. W odpowiedzi otrzymał informację, że do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Białymstoku nie wpłynął projekt decyzji rozbiórkowej PINB PG ale organ ten prowadzi sprawę dotyczącą wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w B.. Powołując się na powyższe okoliczności MKZ uznał za zasadne wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji PINB PG do czasu ostatecznego zajęcia stanowiska przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie aktualnych wartości zabytkowych budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B..
Po rozpatrzeniu ww. odwołania PWINB uchylił w całości decyzję PINB PG i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu podjętej decyzji, po przytoczeniu okoliczności faktycznych sprawy oraz treści art. 67 ust. 2, 3 i 4 P.b. organ odwoławczy stwierdził, że budynek objęty rozbiórką posiada kartę zabytku architektury i budownictwa włączoną do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz kartę adresową gminnej ewidencji zabytków, jednocześnie jest objęty ochroną na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji uznał, że w przedmiotowym przypadku brak jest możliwości zobowiązania właściciela budynku przy ul. M. [...] w B. do rozbiórki obiektu na podstawie przepisu art. 67 ust. 3 P.b., dlatego też PINB PG ponownie prowadząc postępowanie winien rozpatrzyć wniosek Spółki mając na uwadze przepis art. 67 ust. 2 P.b. oraz stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że pełnomocnictwo udzielone A. P., nie upoważniało pełnomocnika do odbioru decyzji wydanej przez organ powiatowy, co oznacza, że ww. rozstrzygniecie nie zostało skutecznie doręczone stronie zobowiązanej. Końcowo nawiązując do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od powyższej decyzji do tut. Sądu Administracyjnego wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie:
1) art. 67 ust. 1, 2 i 3 P.b. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ odwoławczy, że "w przedmiotowym przypadku brak jest możliwości zobowiązania właściciela budynku przy ul. [...] w B. do rozbiórki obiektu na podstawie przepisu art. 67 ust. 3 ustawy, podczas gdy takie możliwości istnieją ze względu na to, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, zatem art. 67 ust. 2 P.b. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania;
2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 67 ust. 3 P.b. zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu okoliczności, że przedmiotowa rozbiórka wnioskowanego obiektu budowlanego została skutecznie uzgodniona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku, bowiem organ ten w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu decyzji nakazującej rozbiórkę — nie zajął stanowiska w sprawie, co w konsekwencji winno skutkować brakiem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;
3) art. 67 ust. 3 P.b. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ II instancji niewłaściwej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego oraz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że w przedmiotowym przypadku brak jest możliwości zobowiązania właściciela budynku przy ul. [...] w B. do rozbiórki obiektu na podstawie art. 67 ust. 3 P.b. podczas gdy taka możliwość istnieje;
4) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez (a) wydanie decyzji kasacyjnej i niezgodne z prawem obarczenie organu pierwszej instancji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w miejsce ewentualnego skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a., co w konsekwencji powoduje również naruszenie art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania; (b) brak wyjaśnienia, dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które umożliwiłoby rozwianie wątpliwości organu w zakresie prawidłowości pierwotnej decyzji organu I instancji, w szczególności uzupełnienia bądź wyjaśnienia zakresu umocowania pełnomocnika inwestora.
5) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 P.b. oraz w zw. z art. 21, 32, 64 Konstytucji RP poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nie może być wydana decyzja o nakazująca rozbiórkę budynku w oparciu o art. 67 ust. 1 P.b., co w konsekwencji prowadzi także do naruszenia prawa własności Inwestora.
6) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, w szczególności poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia z jakiego powodu organ odwoławczy, mimo skutecznego uzgodnienia projektu decyzji nakazującej rozbiórkę budynku i spełnienia wszystkich wymogów zawartych w art. 67 P.b. zastosował art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji narusza także zasadę zaufania do organów państwa.
Powołując się na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji PWINB i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu rozwijając podniesione w nim zarzuty Spółka podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie, nawet gdyby okazało się, że pełnomocnictwo nie obejmuje swoim zakresem czynności, których dokonały umocowane osoby, to zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem — brak tego rodzaju jest brakiem formalnym usuwalnym. Ponadto w niniejszej sprawie ewentualne wątpliwości, pozostają całkowicie rozwiane, albowiem do akt sprawy przedłożone zostało oświadczenie Spółki zawierające potwierdzenie czynności dokonanych przez osobę umocowaną (wraz z odrębnym pełnomocnictwem). Tym samym załączone pismo poprzez potwierdzenie dokonanych działań oraz udzielenie nowego pełnomocnictwa w sprawie skutecznie konwalidowało kwestionowaną w decyzji organu odwoławczego czynność prawną. Autor sprzeciwu zaakcentował jednocześnie, że potwierdzenie czynności pełnomocnika może nastąpić również w postępowaniu odwoławczym, tym samym następuje konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika ze skutkiem ex tunc, czyli dzień dokonania jego pierwszej czynności w sprawie.
PWINB ustosunkowując się do złożonego sprzeciwu wniosło o jego oddalenie, przyznając jednocześnie, że jest on zasadny w części dotyczącej uznania, że budynek kamienicy przy ul. [...] w B. nie jest obiektem wpisanym do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wyjaśnił, że budynek posiada wprawdzie kartę ewidencji zabytku, na którą wskazał Miejski Konserwator Zabytków, jednakże informacja dotycząca istnienia karty ewidencyjnej zabytku, nie została właściwie zinterpretowana przez organ. Dalej przyznał, że wpisanie zabytku do ewidencji, w tym również do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie jest tożsame z wpisem do rejestru zabytków, który niesie za sobą dalsze konsekwencje prawne. W konsekwencji budynek kamienicy przy ul. [...] w B. nie jest budynkiem wpisanym do wojewódzkiej ewidencji zabytków i nie podlega wojewódzkiej ochronie konserwatorskiej. PWINB zaznaczył jednocześnie, że budynek ten wpisany do gminnej ewidencji zabytków i jego rozbiórka podlega uzgodnieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków. Próbę uzgodnienia decyzji rozbiórkowej podjął wprawdzie PINB PG ale - jak wskazał MKZ w treści złożonego odwołania - projekt decyzji rozbiórkowej wysłany został na skrzynkę Urzędu Miejskiego w Białymstoku i nie został przekazany do właściwej jednostki urzędu, pomimo prawidłowego przekazania pisma drogą elektroniczną i określenia jego charakteru. W tych okolicznościach, zdaniem PWINB, nie doszło do faktycznego uzgodnienia z MKZ. Uznanie zaś milczącej zgody za uzgodnienie decyzji rozbiórkowej, w przypadku gdy organ uzgadniający wskazuje, iż takiego uzgodnienia nie mógł dokonać fizycznie, byłoby rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. Zatem niezależnie od błędnej interpretacji przez PWINB posiadania przez obiekt karty ewidencji zabytków, rozstrzygnięcie wymagało przekazania do ponownego rozpatrzenia, celem uzgodnienia rozbiórki z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Takiego uzgodnienia nie mógł zaś uzyskać organ na etapie postępowania odwoławczego.
W kwestii natomiast naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. PWINB wskazał, że zakres udzielonego pełnomocnictwa wynika z jego treści i w przypadku gdy nie budzi on wątpliwości organ nie ma obowiązku przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Pełnomocnictwo przedłożone przez A. P. jednoznacznie zaś określało, że Spółka upoważnia przedkładającą pełnomocnictwo tylko do reprezentowania Spółki na rozprawie administracyjnej, tym samym nie było podstaw do podejmowania dodatkowych działań wyjaśniających.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w nim wskazanych.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Jak wynika z powyższego sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji nie bada w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 k.p.a.
Uwzględniając tak zakreślone ramy kognicji sądowoadministracyjnej, po przeanalizowaniu argumentacji sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek podstawowa wada jaką obarczona jest ta decyzja nie została w nim wprost wyartykułowana.
W ocenie Sądu, PWINB - rozpoznając odwołanie złożone przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, który w trybie art. 67 ust. 3 P.b. posiada jedynie kompetencje do uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę - i wydając zaskarżoną sprzeciwem decyzję, naruszył w sposób oczywisty art. 138 § 2 k.p.a. Organ uzgadniający, którym jest w niniejszej sprawie Miejski Konserwator Zabytków w omawianym trybie, nie jest bowiem stroną postępowania, a tym samym nie miał prawa do wniesienia odwołania. Powyższa okoliczność umknęła PWINB, podczas gdy organ właściwy do rozpatrzenia odwołania ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać kwestie jego formalnej dopuszczalności, a mianowicie czy ten środek zaskarżenia złożył podmiot legitymowany, mający status strony w rozumieniu przepisów k.p.a., a także czy czynności tej dokonano w ustawowo przewidzianym terminie. Postępowanie odwoławcze jest bowiem oparte na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia tego środka zaskarżenia, zgodnie z zapisem art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje stronie. PWINB nie poczynił prawidłowych ustaleń w tym zakresie, tymczasem aby wszcząć skutecznie postępowanie odwoławcze odwołującemu się musi przysługiwać przymiot strony tego postępowania, albowiem dopiero ta okoliczność pozwala organowi na rozpoznanie sprawy w II instancji i wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że Miejski Konserwator Zabytków nie był stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki nieużytkowanego budynku wydanego w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowane, w którym PINB PG wydał decyzję z dnia 19 maja 2025r. nakazującą rozbiórkę nieużytkowanego budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...], przy ul. [...] w B..
Z treści art. 67 ust. 1 P.b. wynika, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przy czym, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3). Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie (ust. 4).
Oznacza to, że jeżeli przedmiotem postępowania jest budynek niewpisany do rejestru zabytków ale objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wojewódzki konserwator zabytków winien współdziałać w wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę na zasadzie art. 106 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 3 P.b. Z taką kategorią obiektu mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, co też wprost przyznał PWINB w odpowiedzi na sprzeciw uznając, że budynek kamienicy przy ul. [...] w B. nie jest obiektem wpisanym do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ale wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków i jego rozbiórka podlega uzgodnieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku, co wynika z porozumienia z dnia 7 listopada 2014 r. (Dz.U. Woj. Podl. z dnia 14 listopada 2014r., poz. 3794) zawartego między Wojewodą Podlaskim, a Miastem Białystok w sprawie powierzenia Miastu Białystok prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Podlaskiego, realizowanych przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
W tym miejscu należy przypomnieć, że współdziałanie którego dotyczy art. 106 k.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji. Organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego (w sprawie zawisłej przed innym organem), uczestnicząc w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy, przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości - stosownie do przepisu prawa materialnego, przewidującego takie współdziałanie. Wskazane regulacje wyznaczają pożądany stan zgodności z prawem, co nie oznacza, że w konkretnych okolicznościach faktycznych nie mogą wystąpić określone jego naruszenia. Jednakże, co należy wyraźnie podkreślić, odstępstwa od wyznaczonego normatywnie wzorca postępowania nie wpływają na zmianę przypisanych organom kompetencji i ról procesowych. Organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku, nie jest stroną tego postępowania, lecz jedynie bierze udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie przez wydanie aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie postanowienia. Skoro organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie ma też żadnych uprawnień strony w tej sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 498 i nast.).
Omówiony model współdziałania ma ten skutek, że nawet w sytuacji braku faktycznego współdziałania (uzgodnienia) w konkretnej sprawie, jako odstępstwo od wyznaczonego normatywnie sposobu procedowania, to okoliczność ta nie powoduje, że organ, któremu przypisano rolę procesową organu współdziałającego (uzgadniającego) może zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu materialnoprawnym. Ma to istotne znacznie na płaszczyźnie prowadzonego postępowania. Konsekwencją bowiem uznania, że organ ustawowo powołany do współdziałania w określonej sprawie indywidualnej (głównej) nie może korzystać z uprawnień strony, jest to, że nie może on wnieść odwołania również od decyzji, która została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska organu współdziałającego, tak samo zresztą jak wnosić skargi do sądu administracyjnego, czy też żądać stwierdzenia nieważności decyzji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 grudnia 1994 r., II SA 1538/94, Wokanda 1995, nr 4, s. 40 i z dnia 6 października 2003 r., II SA 158/02, Lex nr 1694578 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 9 października 2018r., II SA/Gd 434/18 i z dnia 15 września 2021r., II SA/Gd 256/21, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Podmiot ten może co najwyżej sygnalizować nieprawidłowości rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie głównej organowi sprawującemu nadzór nad organem wydającym decyzję. Nie będąc natomiast stroną, nie może w świetle art. 127 § 1 k.p.a., wnieść odwołania, gdyż przepis ten przewiduje, że prawo do odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie.
Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają (tak też NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r., II GSK 246/08, CBOSA). Powierzenie zatem organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a., wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05 oraz z dnia 17 grudnia 2016 r., II OSK 1201/16, CBOSA).
Przekładając powyższe rozważania na płaszczyznę prowadzonego postępowania nie ulega wątpliwości, że Miejski Konserwator Zabytków, do którego zwrócił się PINB PG - w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 3 P.b. - o uzgodnienie projektu decyzji rozbiórkowej budynku przy ul. [...] w B., działając wyłącznie jako organ uzgadniający w sprawach wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu, nie statutu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji też legitymacji do złożenia odwołania od decyzji wydanej w tym trybie.
Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że pismo PINB PG zatytułowane "Wniosek o uzgodnienie" i zaadresowane na: "Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków, ul. [...]" wraz z projektem decyzji rozbiórkowej zostało faktycznie doręczone MKZ już po wydaniu przez PINB PG decyzji z 19 maja 2025r. Tak, jak zostało to już wskazane wyżej, nawet okoliczność braku faktycznego uzgodnienia w konkretnej sprawie nie powoduje, że organ, któremu przypisano rolę procesową organu uzgadniającego może zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu materialnoprawnym, której przysługiwałoby prawo do wniesienia odwołania. Ponadto nie można tracić w pola widzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy pismo o uzgodnienie wraz z projektem decyzji rozbiórkowej zostało skierowane przez PINB PG do MKZ za pośrednictwem systemu e-doręczenia i doręczone w dniu 14 kwietnia 2025r., co potwierdza dowód w postaci dokumentu potwierdzenia otrzymania. Niezajęcie stanowiska przez MKZ w terminie określonym w art. 67 ust. 4 P.b. spowodowało, że PINB PG prawidłowo uznał uzgodnienie za dokonane. Sytuację tą należało potraktować jako niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku o uzgodnienie, co upoważniało organ I instancji do uznania uzgodnienia za dokonane.
W ocenie Sądu okoliczności podniesione przez MKZ w odwołaniu odnośnie przekazania wniosku o uzgodnienie decyzji rozbiórkowej, który wpłynął na skrzynkę e-doręczeń Urzędu Miejskiego w Białymstoku, ale nie został przekazany do adresata lecz do innego departamentu Urzędu Miejskiego w Białymstoku, zmierzały w istocie do przerzucenia ciężaru odpowiedzialności za skutki uchybień w wewnętrznym przekazywaniu korespondencji Urzędu Miejskiego, na PINB PG. Tymczasem skutki procesowe tego rodzaju uchybień obciążają wyłącznie organ uzgadniający i nie mogą zostać naprawione poprzez skorzystanie przez ten organ z uprawnienia do wniesienia odwołania.
Z uwagi na powyższe MKZ nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji PINB PG, bowiem nie posiadając statusu strony w tym postępowaniu nie mógł skutecznie doprowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego. W konsekwencji decyzja wydana przez PWINB uwzględniająca odwołanie MKZ oraz uchylająca w całości decyzję PINB PG i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie tej decyzji.
Końcowo odnosząc się do zaakcentowanej "wzmiankowo" w zaskarżonej decyzji okoliczności, że pełnomocnictwo udzielone A. P. nie upoważniało jej do odbioru decyzji wydanej przez organ powiatowy, należy podzielić stanowisko wnoszącego sprzeciw, że ewentualne wątpliwości w tym zakresie pozostały wyjaśnione wskutek przedłożenia do akt sprawy oświadczenia Spółki zawierającej potwierdzenie czynności dokonanych przez ww. osobę umocowaną wraz z odrębnym pełnomocnictwem. Skoro zaś potwierdzenie czynności pełnomocnika może nastąpić również w postępowaniu odwoławczym (co potwierdził SN w uchwałach: z dnia 20 grudnia 1968r., sygn. III CZP 93/68 oraz z dnia 18 września 1992r., sygn. III CZP 112/92) to konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika nastąpiła ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego pierwszej czynności w sprawie.
Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję kasatoryjną, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie obowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zakończyć postępowanie odwoławcze w sposób prawem przewidziany.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r. poz. 1935 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 zł: w tym 100 zł za wpis od sprzeciwu, 480 zł jako opłatę za czynności pełnomocnika oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej.