II SA/BK 1243/25

II SA/Bk 1243/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Barbara Romanczuk
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 5, art. 148 par. 1, art. 149 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 26 maja 2025 r. nr SKO.411/10/2025 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wód na gruncie oddala skargę.
Uzasadnienie
Ostateczną decyzją z dnia 5 grudnia 2024 r. Burmistrz Ciechanowca (dalej: "Burmistrz"), działając na mocy m.in. art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2024 r., poz. 1087 ze zm., dalej: "P.w."), nakazał właścicielom działek nr [...] i [...]położonych w obrębie C. w gminie Ciechanowiec, tj. W. K. i M. K., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, przez wybór jednego z alternatywnych rozwiązań: (1) przebudowę wykonanego rowu polegającą na: (a) przedłużeniu rowu na działce nr [...]o 33 m wzdłuż granicy z działką nr [...], otwartego w jej kierunku, (b) istniejący rów od granicy z działką nr [...] na długości 92 m ma spadek 1%, a według projektu powinien on wynosić 1 %o, dno początku rowu powinno znajdować się na poziomie 115,8 m n.p.m., co na wydłużonym do 125 m odcinku da spadek 0,5%, Nachylenie skarp powinno być identyczne jak na rowie istniejącym czyli 1:1,5 m. (2) wykonanie rowu po śladzie zasypanego cieku na odcinku od granicy z działką o nr [...] do przepustu pod ul. [...] Parametry rowu powinny być takie jak rowu istniejącego. Alternatywą dla takiego rowu może być rurociąg o średnicy identycznej jak przepust pod ul. [...]. (3) ustalono termin wykonania ww. obowiązku do dnia 31 grudnia 2025 r. Stroną postepowania zakończonego ww. decyzją była m.in. S. F.
Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2025 r. S. F. reprezentowana przez matkę D. K. zwróciła się do Burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 5 grudnia 2024 r., wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.), w szczególności z pominięciem kluczowych dowodów, o których mowa w piśmie strony z 18 listopada 2024 r. Wnioskodawczyni podniosła, że skorzystała z przysługującego jej prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, składając w dniu 15 kwietnia 2025 r. pismo zawierające prośbę o wyjaśnienie zaistniałych okoliczności, zaś jej wyjaśnienia zawarte w piśmie z 18 listopada 2024 r. zostały przez organ pominięte.
Postanowieniem z dnia 2 maja 2025 r. nr RI.6331.1.2024 Burmistrz odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia 5 grudnia 2024 r., uznając, że przedstawione przez stronę argumenty oraz dowody nie stanowią nowych, istotnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać konieczność wznowienia postępowania. Organ wskazał, że w toku pierwotnego postępowania zgromadził wszystkie dostępne i istotne dowody, a strona była należycie poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożyła stosowne wyjaśnienia. Pismo strony z dnia 18 listopada 2024 r. zostało włączone do akt, a jego treść przeanalizowana. Ponadto z treści tego pisma nie wynikają nowe fakty ani dowody, które nie były znane organowi w dacie wydania decyzji. Organ odniósł się zaś do kluczowych kwestii, a decyzja została oparta na obiektywnie ustalonych faktach. Organ stwierdził zatem brak podstaw prawnych i faktycznych do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które mogłyby skutkować wznowieniem postępowania
Postanowieniem z dnia 26 maja 2025 r. nr SKO.411/10/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO") utrzymało w mocy ww. postanowienie, wskazując w jego uzasadnieniu, że odpowiada ono prawu, mimo wadliwego uzasadnienia, które odnosi się do merytorycznych aspektów wznowienia postępowania, a które powinny podlegać ocenie dopiero po wznowieniu postępowania. SKO powołując się na orzecznictwo wyjaśniło, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego. O jego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga właściwy organ. Podanie uruchamia zaś postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe, bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania m.in. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. Oprócz ustalenia, czy nie zachodzi z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalność wznowienia, w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania, organ administracji ma prawo i obowiązek badać tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Ta kwestia podlega bowiem rozważeniu dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
SKO podkreśliło, że wnioskodawczyni swoje żądanie wznowienia postępowania oparła o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję), które mogły być ocenione przez Burmistrza dopiero po wznowieniu postępowania i dlatego też SKO uznało uzasadnienie zaskarżonego postępowania za błędne, ale samą treść rozstrzygnięcia za prawidłową - z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. SKO zauważyło bowiem, że okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest pismo skarżącej z dnia 18 listopada 2024 r., które złożyła Burmistrzowi w dniu 22 listopada 2024 r. – a więc przed wydaniem decyzji.
Skargę na ww. postanowienie wniosła do sądu administracyjnego S. F. reprezentowana przez matkę D. K., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 10 k.p.a., gdyż organ II instancji uchylił się od analizy wieloaspektowej argumentacji przedstawionej przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania, co spowodowało brak możliwości ochrony słusznych praw skarżącej przewidzianych w art. 10 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nierozstrzygnięcia złożonego wniosku co do istoty sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że fakty i dowody przedstawione w piśmie z dnia 18 listopada 2024 r. były znane organowi w czasie wydawania decyzji z dnia 5 grudnia 2024 r. podczas gdy z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że według organu skarżąca nie wniosła żadnych uwag w postępowaniu, co prowadzi do konstatacji, że organ nie znał treści pisma z dnia 18 listopada 2024 r.
3. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. przez uznanie, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania odpowiada prawu pomimo tego, że rozstrzygnięcie merytorycznie co do wniosku nastąpiło pomimo braku postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc uznanie że organ I instancji mógł rozpoznać wniosek co do jego merytorycznych podstaw jeszcze przed wszczęciem postępowania wznowieniowego;
4. art. 11 k.p.a. z uwagi na brak logicznego, wszechstronnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięć organów przy załatwianiu sprawy;
5. art. 8 k.p.a. przez brak prowadzenia postępowania w sprawie w sposób budzący zaufanie, bez kierowania się zasadami bezstronności i równego traktowania, co przełożyło się na utrzymanie w mocy postanowienia, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na istnienie przesłanek do wznowienia postępowania;
6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza o odmowie wznowienia postępowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o spóźnionym wniosku skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia 16 kwietnia 2025 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Ciechanowca z 5 grudnia 2024 r. o nakazaniu wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii wznowienia postępowania, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 5 grudnia 2024 r. W konsekwencji i kognicja sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy wznowienia postępowania.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna. W konsekwencji wzruszenie decyzji ostatecznych nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków, do których należą między innymi tzw. tryby nadzwyczajne, w tym tryb wznowienia postępowania.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji pojawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Samo jednak złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi do wznowienia postępowania. Zanim bowiem dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie, muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności - przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego.
Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach. W pierwszym z nich właściwy w sprawie organ administracji bada przesłanki formalne warunkujące uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Gdy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej, badaniu podlega wskazanie przyczyny warunkującej wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a., art. 145 k.p.a.) oraz zachowanie terminu określonego przepisami procedury (art. 148 § 1 k.p.a.). W przypadku przyjęcia zachowania wymogów formalnych wniosku, w pierwszej kolejności organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i dopiero po oficjalnym wszczęciu postępowania nadzwyczajnego badać, czy faktycznie zaistniała określona we wniosku przesłanka wznowieniowa (art. 149 § 2 k.p.a.). W wyniku tak przeprowadzonego postępowania może dopiero zapaść merytoryczna decyzja w sprawie (art. 151 k.p.a.). W przypadku natomiast stwierdzenia, że strona uchybiła terminowi z ustawy, bądź nie wskazała na określoną w art. 145 § 1 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania – organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postepowania (art. 149 § 3 k.p.a.), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona kontrola sądowa zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że organy obu instancji trafnie podjęły rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., choć w ocenie Sądu w obu przypadkach błędnie uzasadniły swoje stanowisko w tym względzie.
Zauważyć bowiem należy, że jako okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z 5 grudnia 2024 r., skarżąca powołała swoje pismo z 18 listopada 2024 r., które złożyła do akt tego postępowania, korzystając z prawa wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. W piśmie tym zawarła kluczowe dowody istotne dla rozstrzygnięcia, które zostały pominięte przy wydawaniu ww. decyzji. Skarżąca swoje żądanie oparła o treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - precyzującego jako podstawę wznowienia postępowania wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
W ocenie Sądu, jakkolwiek skarżąca odniosła powołane przez siebie okoliczności wznowienia postępowania do podstawy zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jednak powyższe nie jest równoznaczne ze wskazaniem podstawy wznowienia opisanej w tym przepisie. Skoro bowiem skarżąca powołała się na pismo z dnia 18 listopada 2024 r., którego treść znana była organowi I instancji w dniu wydawania decyzji (okoliczność nie kwestionowana przez strony postępowania), to bez wchodzenia w ocenę prawną wpływu tej okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy należy stwierdzić, że powołana we wniosku podstawa wznowienia nie odpowiada tej opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest to bowiem okoliczność ani nowa, ani ujawniona później, lecz istniejąca i znana organowi w dniu podejmowania decyzji.
Sąd podziela przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że we wstępnej fazie postępowania można ocenić, czy konkretny dokument, na który powołuje się strona, istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, czy był znany organowi oraz czy ma związek prawny ze sprawą (wyrok WSA w Białymstoku z 19 maja 2020 r. II SA/Bk 297/20). Na te pytania, w ocenie sądu, w okolicznościach sprawy niniejszej, należało odpowiedzieć twierdząco. Niewątpliwie zatem można przesądzić wstępnie (wyłącznie formalnie, bez merytorycznej analizy dokumentu), że pismo skarżącej z 18 listopada 2024 r. oraz powołana w nim argumentacja, nie odpowiadają ustawowej podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Taka ocena nie ma charakteru merytorycznego, bowiem odnosi się ona wyłącznie do ustalenia, że wniosek, mimo powoływania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie spełnia wymagań formalnych (wyrok WSA w Warszawie z 13 września 2019 r., VII SA/Wa 426/19). Końcowo dodać należy, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia) wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a ponadto, gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2024 r. II SA/Wa 927/24). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu, skarżąca zatem nie spełniła warunku formalnego skutecznego wznowienia postępowania, albowiem okoliczności wskazane przez nią we wniosku o wznowienie, ewidentnie nie stanowią podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Organ odwoławczy błędnie zatem uznał, że podstawą odmowy wznowienia postępowania jest złożenie wniosku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jak wyżej wskazano, nie budzi wątpliwości w sprawie, że treść pisma z 18 listopada 2024 r. była znana organowi przed wydaniem decyzji. Okoliczność ta nie ujawniła się zatem po jej wydaniu i nie mogła stanowić podstawy do wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 pkt 5 k.p.a., a tym samym nieuprawnione było w ogóle rozstrzyganie, czy wniosek skarżącej został złożony z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
W świetle powyższego nie ma racji skarżąca twierdząc, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. regulujących instytucję wznowienia postępowania. Organy obu instancji trafnie odmówiły wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Pomimo błędnego uzasadnienia tego stanowiska, o czym była mowa wyżej, nie ma podstaw do uznania, że uchybienie to narusza prawo w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć, bowiem w istocie, nie ma ono wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie doszło również do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 - 11 k.p.a. Organy działały bowiem na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), respektując gwarancje procesowe strony w toku postępowania. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało uzasadnione w stopniu wystarczającym na gruncie art. 124 § 2 w związku z art. 11 k.p.a., a wskazane w tym względzie uchybienia nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia i jako takie - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - nie mogą stanowić podstawy do jego uchylenia.
Również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd, o czym była już mowa powyżej, oceniał zaskarżone postanowienie - mające charakter formalny (procesowy) - na gruncie przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem tej oceny była wyłącznie zasadność odmowy wznowienia postępowania.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.