I OSK 3393/19

I OSK 3393/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 437/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-09-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1716
art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Sentencja
Dnia 21 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 437/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Łódź na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2019 r. nr SKO.4161.10-11.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Gminy Miasto Łódź na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 września 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto Łódź na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 marca 2019 r. nr SKO.4161.10-11.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu - 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Prezydent Miasta Łodzi pismem z 15 listopada 2018 r., skierowanym do B. S. i J. S. - użytkowników wieczystych udziału 2/62 części gruntu położonego w Ł., przy ul. [...] (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni 1980 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Łódź, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], na podstawie art. 77 i 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i ustalił nową wysokości opłaty rocznej. Nowa opłata roczna została ustalona w wysokości 87,94 zł i miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2019 r., przy czym w roku 2019 płatność ustalono na kwotę 11,00 zł; w 2020 r. - 49,47 zł, w 2021 r. i w latach następnych - 87,94 zł. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że dotychczasowa wartość gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym uległa zmianie i zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wynosi 272 600 zł. natomiast opłata roczna wynosi iloczyn 1% wartości gruntu oraz przypadającego w niej udziału (2/62).
Pismem z 10 grudnia 2018 r. B. i J. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, postanowieniem z 21 marca 2019 r. umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. gruntu na podstawie art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a i ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2018. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm., dalej: ustawa z 20 lipca 2018 r.). Kolegium uznało, że postępowanie należy umorzyć, gdyż właściciel gruntu nie przedstawił dowodów na to, że wszystkie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone w okresie do 31 grudnia 2018 r. Jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Opłata zatem w wyniku umorzenia niniejszego postępowania pozostaje na dotychczasowym poziomie dla użytkownika wieczystego.
Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że spór sprowadza się w istocie do wyjaśnienia, czy przekształcenie w prawo własności w trybie powołanej niżej ustawy obejmuje także prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, która będąc odrębną nieruchomością, stanowi drogę, służącą do komunikacji między sąsiadującymi z nią działkami zabudowanymi. Zdaniem Sądu I instancji treść art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest jasna, wymienione w ust. 2 pkt 3 obiekty i urządzenia budowlane, by podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 wskazanego artykułu, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. A contrario, jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Sąd I instancji wskazał, że droga może być jednym z obiektów, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., pod warunkiem że stanowi element nieruchomości zabudowanej. Skoro tak, to sporna działka niebędąca zabudowana budynkiem mieszkalnym nie podlega przekształceniu w opisanym wyżej trybie. Tak więc nie ma do niej zastosowania także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 2 punkt 3 cytowanej ustawy przyjmując, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności.
WSA przyjął, że w tej sytuacji rozważania organu w przedmiocie spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stały się bezprzedmiotowe, co oznacza, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania z powodów, o których mowa w powyższym przepisie i winien rozpatrzeć sprawę wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza art. 79 ust. 3 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi; ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,
b) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o przekształceniu prawa wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i przyjęciu, że zawarte w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 3 określenie "umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" nie odnosi się do działki nr [...] przeznaczonej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wykorzystywanej jako zamknięta droga wewnętrzna umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu w prawo własności,
c) art. 4 ust. ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania.
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych,
b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu w sprawie dotyczy następującego zagadnienia, czy prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], a która to działka stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do domów jednorodzinnych na strzeżonym osiedlu, uległo przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z 20 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu I instancji, grunty te nie dzielą losu prawnego gruntów na których posadowiono budynki, bowiem nie znajdują się na nich budynki mieszkalne, odmienne zaś stanowisko prezentuje skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Problem ten w odniesieniu do tej samej nieruchomości był już analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 stycznia 2023 r., I OSK 3270/19 i I OSK 3016/19 oraz z 13 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 92/20.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że aczkolwiek w niniejszej sprawie nie zachodzi związanie z art. 170 P.p.s.a., tym niemniej skład orzekający nie może pominąć okoliczności, że we wskazanych powyżej wyrokach zawarta została ocena prawna dotycząca wykładni pojęcia nieruchomości w odniesieniu do tej samej działki. W konsekwencji rozważania zawarte w tych wyrokach znaleźć muszą zastosowanie do obecnie rozpoznawanej sprawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W rozpoznawanej sprawie spór powstał na tle wykładni art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, a związany jest z pojęciem nieruchomości. Jednym słowem, czy na potrzeby tej ustawy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też możliwa jest również inna wykładania uwzględniająca nieruchomości pomiędzy którymi istnieje związek funkcjonalny.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe tzn. czy należy ujmować je w sposób wieczystoksięgowy, czy tez należy rozumieć je w sposób funkcjonalny nie jest jednolite.
W wyrokach: z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21, z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 557/21, z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1738/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie zatem nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym.
Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 963/21 (aczkolwiek w sprawie I OSK 963/21 brak było związku funkcjonalnego z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe zarówno w ramach tej nieruchomości objętej księgą wieczystą, jak i inną nieruchomością wieczystoksięgową). W tych sprawach Sąd przyjął, że na gruncie ustawy z 20 lipca 2018 r. należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.
W wyrokach z 25 stycznia 2023 r. oraz z 13 marca 2023 r., dotyczących tej samej nieruchomości, to jest działki nr [...] w obrębie [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] opowiedziano się za pierwszym z przywołanych stanowisk, w konsekwencji pogląd o konieczności funkcjonalnego rozumienia pojęcia nieruchomości znaleźć musi zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Uzasadniając to stanowisko wskazać należy, że jak zwrócono uwagę w wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 227/21, ustawa z 20 lipca 2018 r. nie definiuje pojęcia nieruchomości, natomiast w systemie prawa można odnaleźć wiele definicji nieruchomości formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać definicje nieruchomości w prawie podatkowym formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 oraz z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07). Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Podejmując próbę zdefiniowania w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawodawca stanowi o nieruchomościach zabudowanych wyłącznie budynkami, których kategorie określa w punktach 1 i 2, a następnie używając spójnika "lub" odwołuje się do tych kategorii i doprecyzowuje: "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". W kategorii innych obiektów budowlanych, o której mowa w powołanym przepisie, mieszczą się niewątpliwie drogi. Według art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami. Nadto NSA w sprawie I OSK 227/21 wskazał, że za takim rozumieniem pojęcia nieruchomości przemawia również art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., w którym jest mowa o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości wyodrębnionej na potrzeby postępowania przekształceniowego oraz o możliwości wyłączenia z istniejącej księgi części gruntu zabudowanego. Świadczy to o tym, że prawodawca dostrzega problem różnorodnego ulokowania obiektów mieszkalnych i związanej z nimi infrastruktury na gruntach, i że przekształcenie w wielu wypadkach stałoby się niemożliwe bez elastycznej procedury wyodrębniania gruntów zabudowanych mieszkaniowo. W konkluzji stwierdzono, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych mieszkaniowo, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną czy dojścia do budynków.
Akceptując przedstawione wyżej stanowisko, należy wyraźnie zaznaczyć, że przekształceniu może również podlegać nieruchomość, która ma urządzoną księgę wieczystą, nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, ale umożliwia korzystanie z budynków mieszkalnych, stanowiąc np. drogę dojazdową tych budynków, która ma charakter drogi wewnętrznej. Należy przy tym zaznaczyć, że dla przyjęcia tego stanowiska istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia dojazd a tym samym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości przysługuje tym samym podmiotom. Tym samym dla potrzeb ustawy z 20 lipca 2018 r. należy się opowiedzieć nie tylko za wieczystoksięgowym pojęciem nieruchomości, ale również dopuścić materialnoprawne ujęcie nieruchomości o jakim mowa w art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tym samym definicja nieruchomości z art. 46 § 1 k.c. została oparta o kryterium materialnoprawne czyli kryterium prawnorzeczowe, tj. stanowi odrębny przedmiot własności, a nie o kryterium formalne, wieczystoksięgowe, zgodnie z którym nieruchomością jest tylko ta część powierzchni ziemskiej dla której urządzono księgę wieczystą.
Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez ich błędną wykładnię są zasadne.
Konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych ustawy z 20 lipca 2018 r. było nierozważenie przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczące wskazań co do dalszego postępowania.
W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz 2095 ze zm.).