II SA/Bk 1239/25

II SA/Bk 1239/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Barbara Romanczuk /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 386
art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.431/20/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w spawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, po rozpatrzeniu zażalenia Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. (dalej w skrócie: "Spółdzielnia: lub "Skarżąca"), zaskarżonym postanowieniem z 27 maja 2025 r. nr SKO.431/20/2025 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomża z 6 maja 2025r. nr WGN.6826.3.64.2024 odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w Łomży, obręb Łomża [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], przekształciło się w prawo własności.
Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie następujących okoliczności.
Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2024 r. Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. (dalej w skrócie: "Skarżący"), na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020r., poz. 2040 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa przekształceniowa"), zwróciła się do Prezydenta Miasta Łomża o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla nieruchomości oznaczonej nr [...] i nr [...], położonych w Łomży przy ulicy [...], dla których Sąd Rejonowy w Łomży VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Zaświadczeniem z dnia 18 lipca 2024 r. nr WGN.3.29.2024 Prezydent Miasta Łomża potwierdził, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, której użytkownikiem wieczystym jest Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa, położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,0889 ha, dla której Sąd Rejonowy w Łomży VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], przekształciło się w prawo własności
Natomiast postanowieniem z dnia 5 grudnia 2024 r. nr WGN.6826.3.64.2024 Prezydent Miasta Łomża odmówił wydania Spółdzielni zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. [...], położonej w Łomży, obręb Łomża [...], przy ulicy [...], przekształciło się w prawo własności.
Z postanowieniem tym nie zgodziła się skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa i wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży, które postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r. nr SKO.431/54/2024 uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Łomża postanowieniem z dnia 6 maja 2025r. nr WGN 6826.3.64.2024 odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w Łomży, przy ulicy [...], stanowiącej część nieruchomości, objętej KW nr [...], przekształciło się wprawo własności.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przypomniał cel ustawy przekształceniowej wyjaśniając, że nieruchomość o której przekształcenie wystąpiono stanowi własność Miasta Łomża, a wyłącznym użytkownikiem wieczystym jest Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa i taki stan prawny istniał również w dniu 1 stycznia 2019r. Dalej organ stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem jest niezabudowana, graniczy bezpośrednio z nieruchomością, zabudowaną budynkami D. w Łomży, w nieco dalszym sąsiedztwie znajdują się budynki usługowo - handlowe oraz siedziba O. w Łomży. Nieruchomości te stanowią własność rożnych podmiotów (Skarb Państwa, Miasto Łomża na prawach powiatu) oraz posiadają odrębne księgi wieczyste. Najbliżej przedmiotowej nieruchomości, aczkolwiek w nieco dalszym sąsiedztwie posadowiony jest jeden budynek mieszkalny wielorodzinny, stanowiący współwłasność skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz osób fizycznych. W budynku znajduje się 100 samodzielnych lokali mieszkalnych, z czego odrębną własność posiada 22 (22%). Uwzględniając taki stan faktyczny organ doszedł do wniosku, że u podstaw rozpatrywania wniosku o przekształcenie leży kwestia, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest przeznaczona na celu mieszkaniowe, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma posadowionych zabudowań mieszkalnych.
Odwołując się w tym zakresie do szerokiego orzecznictwa sądów administracyjnych, organ zwrócił uwagę, że przekształceniu podlega wprawdzie także grunt, który ma urządzoną oddzielną księgę wieczystą i nie jest zabudowany budynkami mieszkalnymi, ale tylko wówczas, gdy jest związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, tj. gdy umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy trudno jest, zdaniem organu, wykazać powiązania funkcjonalne pomiędzy nieruchomością objętą wnioskiem, a nieruchomościami sąsiednimi z uwagi na brak zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie. Nieruchomość objęta wnioskiem, zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków stanowi inne tereny zabudowane BI, do których zgodnie z rozporządzeniem z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zalicza się grunty: zajęte pod budynki inne niż mieszkalne, przemysłowe lub magazynowe oraz budowle lub urządzenia związane z tymi budynkami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; oraz położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa wyżej, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki.
Końcowo organ zasygnalizował, że w stosunku do nieruchomości, objętej tą samą księgą wieczystą, oznaczoną nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2, ale nie graniczącą bezpośrednio z działką [...], zostało wprawdzie wydane zaświadczenie z dnia 18 lipca 2024r. potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd Rejonowy w Łomży VI Wydział Ksiąg Wieczystych umorzył wprawdzie postępowanie w sprawie wpisu własności przedmiotowych nieruchomości, argumentując swoje stanowisko koniecznością posiadania takiego samego tytułu prawnego do wszystkich nieruchomości, objętych księgą wieczystą nr [...].
Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółdzielnia zarzucając mu naruszenie:
1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa, na podstawie których doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie należy utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie;
2) art. 218 § 1 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania i przyjęcie za słuszne rozstrzygnięcia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sporu;
3) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, w zw. z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze i art. 195 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP, polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że fakt wyodrębnienia lokali mieszkalnych wraz z prawem użytkowania wieczystego w gruncie na rzecz osób fizycznych w nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem wniosku stanowi o braku tożsamości przedmiotowej i prawnej pomiędzy spółdzielnią a jej członkami, co jednocześnie uniemożliwia zastosowanie wykładni funkcjonalnej ustawy przekształceniowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, co oznacza, że spółdzielnia i jej członkowie nie stanowią w kontekście ustawy przekształceniowej podmiotów odrębnych autonomicznie, a zatem że istnieje pomiędzy nimi tożsamość podmiotowa;
4) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 i 7 w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów – poprzez ich nie zastosowanie i błędne uznanie, że zaświadczenie nie powinno być wydane w sytuacji, gdy przepisy ustawy przekształceniowej umożliwiają w stanie faktyczny niniejszej sprawy ustalonym przez organ I instancji wydanie zaświadczenia nie tylko wnioskodawcy, ale i pozostałym użytkownikom wieczystym (współwłaścicielom).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentacji zażalenia i zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 maja 2024r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomża.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przywołało brzmienie art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 1a ustawy przekształceniowej podkreślając, że celem ustawy jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Kluczowe dla zastosowania ustawy są więc pojęcia nieruchomości i nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe.
Dalej przypomniało, że objęta wnioskiem nieruchomość o nr [...], położona jest w Łomży przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Łomży VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] i sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której posadowiony jest D. w Łomży. W ocenie organu działka nr [...] nie ma wpływu na prawidłowe i racjonalne korzystanie z działki, na której znajduje się D. w Łomży, ani innych działek położonych w otoczeniu, tj. działki nr [...] zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym; działki nr [...] zabudowanej budynkiem użyteczności publicznej będącym siedzibą O. w Łomży. Ponadto, na co zwróciło uwagę SKO, działka nr [...], według wypisu z rejestru gruntów i budynków stanowi użytek oznaczony symbolem BI - inne tereny budowane, a jej użytkownikiem wieczystym jest wyłącznie ŁSM w Ł. Działka nr [...] nie pełni zatem roli służebnej wobec budynków D. w Łomży, ani położonych w pobliżu sklepów i budynku użyteczności publicznej zajmowanego przez O. w Łomży. Na tej podstawie Kolegium doszło do wniosku, że działka nr [...] nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 ustawy. Nie może do niej mieć zastosowania też art. 1 ust. 1a ustawy przekształceniowej albowiem działka ta jest niezabudowana.
W konkluzji SKO wskazało, że wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...], która jest niezbudowana i nie pełni roli służebnej w stosunku do zabudowy mieszkaniowej doprowadziłoby do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania, który dotyczy wyłącznie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.
Końcowo odnosząc się do zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Spółdzielni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2025 r. (sygn. akt II SA/Bk 185/25) Kolegium uznało, że przedmiotowe postępowanie nie toczy się "w tożsamej sprawie", a ponadto zawieszenie snie jest też możliwe z uwagi na długi (ponad trzyletni) okres rozpatrywania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skargę na to postanowienie do tut. Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia i zarzuciła mu naruszenie:
1. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek, wynikających z przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie należy utrzymywać w mocy zaskarżone postanowienie;
2. art. 218 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości, będącej przedmiotem sporu;
3. art. 80 k.p.a. przez pozostawianie przez organ poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę w zakresie tożsamości prawnej i podmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie;
4. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. [...] ha nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia, prowadzi do wniosku, iż ww. nieruchomość gruntową należy kwalifikować jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe.
Wskazując na powyższe naruszenia Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania; przeprowadzenie rozprawy oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. zdjęcia dziatki [...] na wykazanie faktu, iż na działce znajduje się ciąg pieszy w postaci wybrukowanego chodnika służącego mieszkańcom bloków stanowiących os. B.
W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że organy błędnie ustaliły, że na działce o nr [...] nie znajdują się żadne obiekty budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. Wskazał, że na tej niewielkiej działce znajduje się fragment ciągu pieszego w postaci chodnika, umożliwiającego dojście do bloków znajdujących się na os. B. będących w zasobach Spółdzielni, co potwierdza dołączone do skargi zdjęcie całej działki [...] W ocenie Skarżącej obiekty w postaci chodnika i dróg wewnętrznych zlokalizowane na ww. działce, których charakteru nie ustaliło Kolegium, spełniają cele mieszkalne dla mieszkańców osiedla i jak najbardziej można uznać je za spełniające funkcjonalne powiązanie z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielomieszkaniowymi. Umożliwiają one bowiem faktyczne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, polegających na korzystaniu ze znajdującej się tam infrastruktury (chodnik), mieszkańcom budynków wielorodzinnych należących do Spółdzielni w szczególności mieszkańcom osiedla B. w Łomży. Budynki te były wybudowane i projektowane jako całość osiedla wraz ze znajdującym się w ich otoczeniu mieszkalnymi budynkami wielolokalowymi. Za zupełnie nieuzasadnione oraz niezrozumiałe należy bowiem poczytywać dokonywanie literalnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej i niejako forsowanie twierdzenia, iż przez cele mieszkaniowe należy rozumieć de facto same zamieszkiwanie w budynku, posadowionym na nieruchomości, objętej użytkowaniem wieczystym, z pominięciem innych czynności, niezbędnych do codziennego funkcjonowania, wypisujących się w pojęcie celów mieszkaniowych. Na tej podstawie pełnomocnik Skarżącej doszedł do wniosku, że SKO naruszyło art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 32 Konstytucji RP uznając, że wnioskowana nieruchomość nie stanowi gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowanie wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 386 z późn. zm., dalej: "ustawa").
Istotą sporu między stronami jest to, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] ha objęta księgą wieczystą nr [...] spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji czy uległa przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. Organy stanęły na stanowisku, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do takiego przekształcenia albowiem nie można wykazać powiązania funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością objętą wnioskiem, a nieruchomościami sąsiednimi z uwagi na brak zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżąca Spółdzielnia prezentuje z kolei stanowisku, że taki związek istnieje albowiem na wnioskowanej do przekształcenia działce znajduje się ciąg pieszy w postaci wybrukowanego chodnika służącego mieszkańcom bloków znajdujących się na osiedlu B.
Konfrontując powyższe poglądy sąd doszedł do wniosku, że jakkolwiek uzasadnienie wydanych postanowień, w szczególności postanowienia organu II instancji, może budzić z perspektywy skarżącej Spółdzielni pewien "niedosyt" argumentacji prawnej, to jednak podjęte rozstrzygnięcie należy ocenić jako prawidłowe.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dniem 1 stycznia 2019r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Według art. 4 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek właściciela.
Rozumienie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy. I tak przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Wprawdzie stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym) nie było jednolite, to jednak w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które sąd w składzie orzekającym w całości podziela, a którego nie kwestionowały też orzekające w sprawie organy, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego i należy je rozumieć funkcjonalnie (por. np. wyroki NSA z: 26 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 413/22, 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2323/21, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2352/20, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2381/20, 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1791/20, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA"). Zatem tak rozumianą nieruchomością będzie nie tylko grunt zabudowany na cele mieszkaniowe i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może nią być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkaniowymi, w szczególności poprzez lokalizację na nim urządzeń budowlanych związanych z tymi budynkami. W konsekwencji, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przekształceniu podlegać będą również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych, przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).
W tym miejscu należy zwrócić jednak uwagę, że pomimo, iż kwestia w jaki sposób użyte w ustawie określenie "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" należy rozumieć ma istotne znaczenie, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy niezależnie od tego, którą koncepcję należałoby uznać za słuszną, zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogło być wydane.
Określony w art. 1 ust. 2 ustawy zakres przedmiotowy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" w celu wyeliminowania wątpliwości określa wprost, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie, tj. grunt zabudowany np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Należy bowiem mieć na względzie, że budynki mieszkalne jednorodzinne, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, druk sejmowy 2673).
Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Analizując ten przepis, należy zwrócić uwagę na dwa podstawowe aspekty. Po pierwsze, wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu. Po drugie, z punktu widzenia treści tego przepisu istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych, a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpi. Przepis ten, ze względu na swój wyjątkowy charakter, powinien być interpretowany ściśle (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1).
Powyższe wskazuje, że intencją wprowadzenia regulacji prawnej pozwalającej na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu pod obiektami i urządzaniami budowlanymi było istnienie ścisłego związku funkcjonalnego między tym gruntem a gruntem, na którym znajduje się budynek mieszkalny. Obiekty zlokalizowane na gruncie muszą mieć więc służebny charakter względem zabudowy mieszkaniowej.
Należy przyjąć, że istnienie takiego związku może dotyczyć więcej niż dwóch działek gruntu, z których jedna pełni rolę służebną wobec pozostałych, z tym że te pozostałe działki, co oczywiste, muszą spełniać warunki z art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy oraz muszą posiadać jednorodny status prawny, czyli tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). W sytuacji jednak, gdy działka gruntu z infrastrukturą towarzyszącą umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych położonych na kilku działkach gruntu o zróżnicowanym stanie prawnym, należałoby opowiedzieć się za poglądem, że związek funkcjonalny, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie występuje. Brak takiego związku dotyczyłby również sytuacji, gdy spośród kilku działek gruntu o zróżnicowanym stanie prawnym, część działek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy, będzie pozostawała w rękach tego samego użytkownika wieczystego (użytkowników wieczystych) co grunt działki z infrastrukturą towarzyszącą.
Powyższe stanowisko wydaje się uprawnione w świetle założenia ustawodawcy, zgodnie z którym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na gruncie o funkcji innej niż mieszkaniowa (np. usługowej, handlowej) nastąpi niejako "przy okazji" realizacji celu ustawy, którego nie uda się osiągnąć bez przekształcenia całej nieruchomości gruntowej. Takie rozumienie przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy najpełniej uwzględni, z jednej strony zamierzone cele ustawy (likwidacja współużytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe oraz wzmocnienie poczucia stabilności praw do gruntów, na których obywatele zaspokajają potrzeby mieszkaniowe), z drugiej zaś sprawi, że ingerencja w konstytucyjnie gwarantowane prawa samorządów (prawo własności i prawo udziału w dochodach publicznych adekwatnie do nałożonych zadań) nie będzie nadmierna, gdyż realizuje inny cel konstytucyjny, a równocześnie zapewnia właścicielom gruntów opłatę. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 lipca 2024r. sygn. akt I OSK 371/23 (CBOSA) i sąd w składzie obecnym w pełni go podziela i przyjmuje za własny.
W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy i co jest okolicznością niesporną, objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość (działka nr [...] o pow. [...] ha) stanowiąca fragment chodnika, jest niezabudowana, graniczy bezpośrednio z nieruchomością zabudowaną budynkami D. w Łomży, w nieco dalszym sąsiedztwie znajdują się budynki usługowo - handlowe oraz siedziba O. w Łomży. Nieruchomości te stanowią własność rożnych podmiotów (Skarb Państwa, Miasto Łomża na prawach powiatu) oraz posiadają odrębne księgi wieczyste. W sąsiedztwie aczkolwiek nie bezpośrednim posadowiony jest też jeden budynek mieszkalny wielorodzinny (działka nr [...]), stanowiący współwłasność skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz osób fizycznych, w którym to budynku znajduje się 100 samodzielnych lokali mieszkalnych, z czego odrębną własność posiada 22.
Uwzględniając powyższe ustalenia należy stwierdzić, że o ile w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskowana do przekształcenia nieruchomość o nr [...] będąca fragmentem ciągu pieszego (chodnika) mogłaby być uznana za służącą obsłudze działki [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a więc za nieruchomość umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, o tyle nie można uznać, że występuje tu związek funkcjonalny z nieruchomością, do której przysługuje prawo Spółdzielni, skoro fragment chodnika zlokalizowanego na przedmiotowej działce pozostają w takim samym stopniu w związku z nieruchomościami, do których prawa przysługują innym podmiotom, tj. Skarbowi Państwa i Miastu Łomża na prawach powiatu. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że ww. działka graniczy bezpośrednio z nieruchomością zabudowaną budynkami D. w Łomży, w nieco dalszej z budynkami usługowo – handlowymi oraz siedzibą O. w Łomży. Jak trafnie zaś wywiódł NSA w powołanym wyżej wyroku (I OSK 371/23) związek w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, a więc związek między nieruchomościami umożlwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, musi być rozumiany jako taki, który wyklucza związek o porównywalnym zakresie z innymi nieruchomościami o zróżnicowanym statusie prawnym.
W ocenie Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, co potwierdza też "obrazowo" dołączone do skargi zdjęcie, że wnioskowana do przekształcenia działka o nr [...] nie "służy" tylko zabudowie mieszkaniowej działki nr [...] należącej do Spółdzielni ale także innym podmiotom (D., O.), w tym również podmiotom usługowo-handlowym mającym swoje lokale na sąsiedniej działce nr [...].
Z podanych względów organ słusznie odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 6, art. 7a, art. 7b i art. 8 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy podjęły w niej wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. O ile nie można mówić o wyłączeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia to należy je odczytywać przez pryzmat reguł postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organy nie powinny przeprowadzać dowodów wnioskowanych przez strony, a opierać się jedynie na danych i dokumentach będących w jego dyspozycji. Z pewnością zatem nie można stwierdzić, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Należy bowiem zaznaczyć, że wystarczające było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na danych już posiadanych przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko mimo pewnych "mankamentów" w zakresie należytego uzasadnienia, nie narusza przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd nie uwzględnił w tym zakresie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie albowiem rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącą Spółdzielnię wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (wyrok NSA z 7 listopada 2023 r., II OSK 387/21; CBOSA).