II SA/Bk 1237/25

II SA/Bk 1237/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 154 par. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi E. O. i S. O. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 maja 2025 r. nr WG-VI.7534.50.2025.ZWK w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr 3/2024 Starosta Suwalski (dalej: "Starosta) udzielił Wójtowi Gminy Suwałki (dalej: "Wójt") zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] G. (r.) w miejscowości G. w gminie Suwałki, m.in. na działce nr [...] o powierzchni 0,0289 ha, powstałej na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego na mocy niniejszej decyzji; zgodnie z pkt V.2 ww. decyzji działka nr [...] przeszła na własność Gminy Suwałki z dniem uzyskania przez ww. decyzję przymiotu ostateczności, a na mocy pkt VII decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (dalej: "decyzja ZRID").
Pismem z dnia 6 maja 2024 r. Starosta zawiadomił S. i E. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]o powierzchni 0,0289 ha, stanowiącą uprzednio ich własność.
W toku postępowania uzyskano oświadczenie Wójta dotyczące braku dokumentów świadczących o wydaniu przez dotychczasowych właścicieli ww. działki oraz wskazujące, że inwestor nie podpisał umowy z wykonawcą i nie wszedł w teren w celu rozpoczęcia budowy drogi (pismo Wójta z dnia 19 sierpnia 2024 r.), a także operat szacunkowy datowany na 30 września 2024 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. S., który oszacował wartość odtworzeniową ww. nieruchomości gruntowej na 18.953 zł. Ponadto pismami z dnia 2 października 2024 r. Starosta zwrócił się do Banku Gospodarstwa Krajowego oraz BNP Paribas Banku Polska S.A. w Warszawie o podanie aktualnej wysokości zadłużenia oraz odsetek zabezpieczonych hipotekami umownymi łącznymi ustanowionymi na przedmiotowej nieruchomości - zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311; dalej: "specustawa drogowa"). W odpowiedzi z dnia 15 października 2024 r. BNP Paribas Bank S.A. w Warszawie wskazał, że kapitał niewymagalny na 14 października 2024 r. wynosi 105.571,48 zł a wysokość odsetek umownych stanowi kwotę 384,40 zł.
Pismem z dnia 9 października 2024 r. pełnomocnik S. i E. O. zgłosił zastrzeżenia do operatu szacunkowego, wskazując, że jest on niepełny i nierzetelny, wskutek czego błędnie ustalono wartość odtworzeniową nieruchomości na kwotę 18.953 zł, podczas gdy wartość ta stanowi co najmniej kwotę 55.640 zł. Pełnomocnik zakwestionował przede wszystkim wartość odtworzeniową ogrodzenia, a także średnią cenę za 1 m2, wnosząc o ustosunkowanie się przez rzeczoznawcę majątkowego do poszczególnych kwestii. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do nich pismem z dnia 12 listopada 2024 r., w którym podtrzymał sporządzony operat w całości oraz uargumentował swoje stanowisko. W piśmie z dnia 21 listopada 2024 r. pełnomocnik ww. stron złożył replikę na pismo rzeczoznawcy majątkowego.
Decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. nr GKN.683.49.2024.IL Starosta przyjął wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 18.953 zł zgodnie z operatem szacunkowym z 30 września 2024 r. (pkt 1); ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz S. i E. O. na kwotę 18.953 zł (pkt 2); oraz zobowiązał Wójta do wypłaty odszkodowania w wysokości 18.953 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego BNM Paribas Polska S.A. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3).
Decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r. nr WG-VI.7534.167.2024.ZWK Wojewoda Podlaski dalej: "Wojewoda") uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na pominięcie Banku Gospodarstwa Krajowego w toku prowadzonego postępowania, czym pozbawiono stronę udziału w postępowaniu oraz naruszono art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy do akt wpłynęło pismo Wójta z dnia 7 lutego 2025 r. zawierające oświadczenie, że stan nieruchomości przed rozpoczęciem robót pokrywa się z mapą zasadniczą, na podstawie której opracowano projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. W załączeniu Wójt przekazał do akt dokumentację fotograficzną oraz uwierzytelnioną kserokopię wpisu do dziennika budowy, wedle którego przekazanie terenu budowy nastąpiło dnia 15 kwietnia 2024 r. W związku z rozbieżnością treści tej informacji z treścią oświadczenia Wójta z dnia 19 sierpnia 2024 r., uzyskano od Wójta pismo wyjaśniające datowane na 20 lutego 2025 r., w którym Wójt potwierdził wejście inwestora na grunt w dniu 15 kwietnia 2024 r. Do akt wpłynęło ponadto pismo pełnomocnika S. i E. O., zaś zawiadomieniem z dnia 21 lutego 2025 r. Starosta poinformował ww. pełnomocnika, BNM Paribas Bank Polska S.A., Bank Gospodarstwa Krajowego i Wójta o zakończeniu postępowania dowodowego.
Decyzją z dnia 17 marca 2025 r. nr GKN.683.49.2024.IL Starosta przyjął wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 18.953 zł zgodnie z operatem szacunkowym z 30 września 2024 r. (pkt 1); ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz S. i E. O. na kwotę 18.953 zł (pkt 2); powiększył wysokość odszkodowania o kwotę 947,65 zł stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej (pkt 3) oraz zobowiązał Wójta do wypłaty odszkodowania w wysokości 19.900,65 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego BNM Paribas Bank Polska S.A. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4).
W uzasadnieniu decyzji Wójt przytoczył podstawy prawne decyzji, w tym art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a także art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Następnie wskazał, że operat szacunkowy z 30 września 2024 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić materiał dowodowy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Organ wskazał, że został on sporządzony w oparciu o zasady wyceny gruntów pod drogi publiczne, wynikające z uregulowań zawartych w § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832; dalej: "rozporządzenie MRiT"). Organ streścił treść operatu, podkreślając przy tym wydłużony - typowo drogowy kształt działki, jej lokalizację, uzbrojenie, a także stan, wskazując, że z dokumentacji projektowej związanej z realizacją inwestycji drogowej oraz z przeprowadzonych oględzin wynika, że na nieruchomości znajdowało się ogrodzenie o długości 7 m i wysokości 1,4 m - w postaci dwóch słupków metalowych osadzonych punktowo w gruncie i obetonowanych, a także przęsła z desek drewnianych (trzy deski na przęsło). Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zaświadczeniem Wójta z 8 sierpnia 2024 r. wyceniana nieruchomość położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi G. w gminie Suwałki zatwierdzony uchwałą nr XXXVlI/323/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 29 września 2006 r. (Dz.Urz.Woj.Podlaskiego Nr 258, poz. 2568 z dnia 30 października 2006 r.), zmieniony uchwałą nr XXIl/233/09 z dnia 27 kwietnia 2009 r. Zgodnie z ww. planem nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem 19KZ - droga klasy zbiorczej, ulica klasy zbiorczej (przeznaczenie podstawowe: ulica zbiorcza, w ciągu drogi gminnej).
Mając na uwadze przeprowadzoną analizę rynku, biegły określił wartość odtworzeniową nieruchomości w podejściu kosztowym. Przy określaniu wartości odtworzeniowej oddzielnie określił wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. W ocenie organu wybór określonej wartości odtworzeniowej jest uzasadniony, bowiem podczas przeprowadzonej analizy rynku, biegły nie stwierdził nieruchomości z podobnymi częściami składowymi do przedmiotu wyceny. Mając na uwadze przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji oraz przeprowadzoną analizę rynku, wartość gruntu biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do analizy nieruchomości drogowe. Jako obszar analizy w pierwszej kolejności biegły przyjął teren gminy Suwałki, poszerzając go następnie do powiatu suwalskiego (rynek lokalny), a kolejno do województwa podlaskiego (rynek regionalny). Analizą objął okres od lipca 2019 r. – przy czym stosunkowo długi okres, z którego pochodzą dane o zawartych umowach sprzedaży, wynika z bardzo słabo rozwiniętego rynku nieruchomości drogowych. Podczas wstępnej analizy biegły odrzucił nieruchomości znacznie odbiegające od przedmiotu wyceny pod względem analizowanych cech rynkowych. W wyniku analizy rynku biegły przyjął dane o 6 umowach sprzedaży nieruchomości niezabudowanych nabywanych pod drogi publiczne, na podstawie których dokonał dalszej analizy rynku oraz określił wartość rynkową nieruchomości. W wyniku analizy biegły ocenił, że jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości stanowiących podstawę wyceny wahają się w przedziale od około 31 zł do około 65 zł za m2 ich powierzchni, a średnia cena jednostkowa z zebranego zbioru nieruchomości stanowiącego podstawę wyceny wyniosła 41,78 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie rynku nieruchomości, biegły przyjął trend wzrostowy cen nieruchomości na poziomie 9,7% w skali roku. Następnie biegły ocenił czynniki wpływające na zróżnicowanie cen nieruchomości w analizowanym segmencie rynku, a na podstawie analizy cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny przyjął wagi cech: lokalizacja ogólna: 20%, lokalizacja szczegółowa: 70%, powierzchnia: 10%; następnie przyjął oceny w aspekcie przyjętych cech rynkowych i skorygował ceny jednostkowe nieruchomości przyjętych do porównania. Wartość odtworzeniową urządzeń budowlanych biegły określił w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Finalnie biegły określił wartość odtworzeniową nieruchomości na łączną kwotę 18.953 zł, w tym: wartość rynkowa gruntu: 18.453 zł i wartość obiektów budowlanych: 500 zł.
W odpowiedzi na złożone przez pełnomocnika stron zarzuty do ww. opinii, biegły udzielił wyjaśnień pismem z dnia 12 listopada 2024 r., zaś pismem z dnia 11 lutego 2025 r. ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, ponownie wyjaśniając, że ogrodzenie, w tym brama wjazdowa, zostało wybudowane głównie w pasie drogowym i nie znajdowało się na wycenianej nieruchomości. W ocenie organu fakt, że ogrodzenie znajdowało się poza działką [...]znajduje potwierdzenie także w dokumentacji projektowej (mapie sytuacyjno-wysokościowej) oraz na powszechnie dostępnych ortofotomapach. W związku z powyższym ogrodzenie znajdujące się poza granicami wycenianej nieruchomości nie mogło zostać uwzględnione w sporządzonym operacie. Rzeczoznawca majątkowy ponownie wyjaśnił też sposób i metodykę przyjętą do wyceny gruntu, podtrzymując jednocześnie operat szacunkowy.
Dodatkowo organ wskazał, że pozyskał od Wójta zdjęcia (screeny z nagrania video) ze stanu nieruchomości z dnia 28 marca 2024 r., tj. sprzed wydania decyzji ZRID, a ponadto Wójt poinformował, że stan nieruchomości przed rozpoczęciem robót pokrywał się z mapą zasadniczą, na podstawie której opracowano projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany. Do akt dołączona została kopia dziennika budowy, z której wynika, że inwestor objął w posiadanie grunt w dniu 15 kwietnia 2024 r., a pierwsze roboty ziemne zostały wykonane 7 maja 2024 r. Wobec wątpliwości związanych z terminem wydania nieruchomości, uzyskano wyjaśnienia wskazujące, że inwestor był w posiadaniu umowy z wykonawcą oraz wszedł na teren budowy w dniu 15 kwietnia 2024 r. Mając przy tym na uwadze art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, organ uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka do podwyższenia o 5% odszkodowania, które po podwyższeniu wynosi 19.900,65 zł.
Ze względu zaś na fakt, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], w dziale IV ujawnione zostały hipoteki umowne łączne na rzecz: BNP Paribas Bank Polska S.A. (poprzednio BGŻ S.A.) oraz Banku Gospodarstwa Krajowego, w myśl art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, a także art. 12 i art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2023 r., poz. 1984 ze zm; dalej: "u.k.w.h."), zobowiązano Wójta do wypłaty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego BNP Paribas Bank Polska S.A.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Wojewoda decyzją z dnia 14 maja 2025 r. nr WG-VI.7534.50.2025.ZWK utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, co do prawidłowo sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania, a ponadto odniósł się do zarzutów odwołania kwestionujących jego wysokość, a także prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności zaś obejmującego ocenę sporządzonego operatu szacunkowego. W tym względzie wskazał, że niezasadnie odwołujący kwestionują ustalenia organu dotyczące części składowej nieruchomości w postaci ogrodzenia, twierdząc, że odszkodowanie ustalono w zaniżonej wysokości, tj. na skutek wyceny uwzgledniającej jedynie część ogrodzenia. Organ odwoławczy odwołał się w tym miejscu do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, wedle którego pod pojęciem stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID, należy rozumieć stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do dokonania oszacowania części składowych jeżeli nie znajdowały się one w dniu wydania decyzji ZRID na nieruchomości wywłaszczonej. Wojewoda podkreślił, że odwołujący się nie kwestionują faktu, że tylko część ogrodzenia znajdowała się na wywłaszczonej nieruchomości. Z odwołania wynika, że odwołujący ponieśli szkodę w związku ze zniszczeniem ogrodzenia. Brak jest jednak w ocenie organu odwoławczego jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że całe ogrodzenie powinno być oszacowane, co przeczyłoby ponadto ustaleniu, że tylko część ogrodzenia znajdowała się na wywłaszczonej działce. W ocenie organu II instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że ogrodzenie zostało wybudowane także poza wywłaszczoną działką, tj. na działkach nr [...] oraz nr [...]. Potwierdza to kopia projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego dokumentację do sprawy znak AIB.6740.1.6.2024.NW, która była podstawą do wydania decyzji ZRID. Skarżący w toku postępowania nie przedstawili dowodów , które pozwoliłyby na ustalenie innego stanu faktycznego. Również na kopiach map zasadniczych dołączonych do operatu szacunkowego widać, że całe ogrodzenie, w tym brama wjazdowa nie znajdowały się na wycenianej nieruchomości. Tymczasem w orzecznictwie wyrażono pogląd, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy, drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, która stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odszkodowanie należne obejmuje zatem tylko części składowe nieruchomości przejętej pod drogę na podstawie decyzji ZRID.
Ponadto Wojewoda uznał za bezzasadny zarzut zaniżenia wartości gruntu, twierdząc, że odwołujący się nie przedstawili dowodów wskazujących, że rzeczoznawca majątkowy bezpodstawnie zaniżył wartość wywłaszczonego gruntu. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym względzie, że wedle art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Tylko oni są uprawnieni do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W ocenie organu odwoławczego, sporządzony w sprawie operat odpowiada dyspozycji § 78 ust. 2 i § 79 ust. 1 pkt 1-12 rozporządzenia MRiT. Wojewoda podkreślił również, że organ prowadzący postępowanie dowodowe jedynie weryfikuje zebrany materiał dowodowy z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów co dotyczy również dowodu z opinii biegłego. Z kolei art. 157 ust. 1 u.g.n. umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania. W sytuacji natomiast gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organy administracji, jak też sądy, nie są uprawnione do jej podważenia, z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, tj. jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Wojewoda wskazał końcowo, że jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości odwołujących się, powinni oni byli przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego nie dokonano w sprawie.
Skargę na ww. decyzję Wojewody wnieśli do sądu administracyjnego E. O. i S. O. reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżając ją w części, tj. ponad kwotę 19.900,65 zł i zarzucając jej:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 4 pkt 17 u.g.n., art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej przez przyjęcie przez organ, że uwzględniając stan nieruchomości będącej przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie należne skarżącym odpowiada kwocie 19.900,65 zł, podczas gdy organ rażąco nieprawidłowo dokonał zastosowania normy prawnej w zakresie stanu nieruchomości, gdyż organ celowo pomija ogrodzenie znajdujące się wzdłuż nieruchomości i trwale związane z gruntem, odpowiednio zabezpieczając nieruchomość, a które to ogrodzenie składa się na stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, wskutek czego organ rażąco zaniżył wartość odszkodowania pomijając pełną wartość ogrodzenia i wybiorczo opierając się o nierzetelną I niepełną opinię rzeczoznawcy w tym zakresie, co skutkowało rażącym i nieuzasadnionym zaniżeniem odszkodowania;
II. Naruszenie przepisów postepowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z 49 ust. 4 rozporządzenia MRiT, przez ustalenie zaniżonej wartości przez oparcie się przez organ o operat szacunkowy rzeczoznawcy, który przyjmując wartość odtworzeniową nieruchomości przyjął wartość gruntu w wysokości 18.453 zł oraz wartość części składowych gruntu na kwotę 500 zł, podczas gdy organ oparł się o nierzetelny operat szacunkowy i zaniżył wartość należnego odszkodowania, albowiem uwzględniając obiektywną wartość rynkową nieruchomości oraz jej stan w tym ogrodzenie, to odszkodowanie odpowiada kwocie nie mniejszej niż 54.6[...] zł;
2) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 w zw. z art. 136 k.p.a. przez bezrefleksyjnie i arbitralne oparcie się przez organ w zaskarżonej decyzji o operat szacunkowy, podczas gdy w toku postępowania skarżący zgłaszali zastrzeżenia do operatu, wskazywali na wadliwość opinii i nieprawidłową wycenę opierając się o odtworzeniową wartość nieruchomości i nieprzeprowadzenie przez organ wnioskowanej przez skarżących opinii innych biegłych rzeczoznawców, tj. organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo istotnie wadliwego operatu szacunkowego z uwagi na istniejące wątpliwości co do przyjętej wartości odtworzeniowej oraz nie usuwając istotnych wątpliwości w niniejszym postępowaniu;
3) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 10 k.p.a., 78 § 1 i 2 k.p.a., i [...] k.p.a. przez wybiorcze przeprowadzenie dowodów w postępowaniu, bezzasadne pomijanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w postępowaniu w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z innego rzeczoznawcy z uwagi na dotychczasowe rażące wady operatu szacunkowego, niezweryfikowanie operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców, wskutek czego organ I instancji rażąco nierzetelnie przeprowadził postępowanie w sprawie pomimo zgłaszanych zastrzeżeń w pismach procesowych, istotnie naruszył zasadę zaufania uczestników do postępowania, nie weryfikując oczywistych uchybień w operacie szacunkowym, wykazując się rażącą stronniczością i brakiem poszanowania równego traktowania uczestników, a także pozbawiając uczestników prawa do wydania decyzji w oparciu o kompletnie zgromadzony materiał dowodowy, bo w operacie stronniczo, arbitralnie i bezzasadnie odmówiono oszacowania pełnej wartości ogrodzenia, wskutek czego nie wyjaśniono wszechstronnie i wyczerpująco okoliczności w sprawie bez możliwości zweryfikowania pełnej wartości ogrodzenia, a tym samym organ wydał decyzję w oparciu o niepełny operat szacunkowy i nie mając wiedzy odnośnie stanu faktycznego w sprawie;
III. Błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść decyzji przez przyjęcie, że na stan nieruchomości nie składa się ogrodzenie w całości, podczas gdy na dzień wydania decyzji nieruchomość była w całości ogrodzona i należne jest odszkodowanie w kwocie odpowiadającej pełnej wartości nieruchomości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi rozwinęli natomiast ww. zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że ogrodzenie zostało wybudowane także poza wywłaszczoną działką, tj. na działce nr [...] oraz nr [...]. W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżących. Nie zaprzeczyli oni temu, że dalsza część ogrodzenia, która nie została oszacowana, znajdowała się na działce nr [...] oraz nr [...]. Tym samym potwierdzili ustalenia organów w tym zakresie. Skoro zatem pozostałe części ogrodzenia znajdowały się na innych działkach, to brak było podstaw do dokonania wyceny tej części ogrodzenia. Organ podkreślił, że biorąc pod uwagę brzmienie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za części składowe, które nie znajdują się na tej części gruntu, która została wydzielona pod drogę.
W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. załączonego do pisma kosztorysu naprawy ogrodzenia z 18 lipca 2025 r., na okoliczność rozmiaru i zakresu szkody w majątku skarżących, nierzetelnego postępowania dowodowego w postepowaniu przed organem, wadliwości i niepełności operatu szacunkowego, zaniżonego odszkodowania wypłaconego skarżącym. Pełnomocnik skarżących wskazał, że dowód ten jest istotny, bowiem wskazuje na koszt naprawy ogrodzenia i wysokość szkody w majątku skarżących, a który został pominięty w operacie szacunkowym bez możliwości jego weryfikacji przez strony w toku postępowania, jak również wskazuje na wadliwość postepowania dowodowego.
W trakcie rozprawy dnia 9 września 2025 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę. Wskazał, że skarżący rozważali kwestie ewentualnego roszczenia o naprawienie szkody w związku ze zniszczeniem płotu wzdłuż drogi, który nie stał na gruncie skarżących – tj. stanowisko organu. Zdaniem pełnomocnika, ta część płotu stała na gruncie skarżących. Nikt tego nigdy nie kwestionował od co najmniej 30 lat. Skarżący nie występowali o odrębne odszkodowanie za tą cześć płotu, bo uważają, że kwestia odszkodowania powinna być rozstrzygnięta w tym postępowaniu. Nikt się wzywał skarżących do rozebrania płotu, jeżeli uważano, że nie stoi on na gruncie skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody z dnia 14 maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 17 marca 2025 r. ustalającą na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości 18.953 zł za nieruchomość oznaczoną nr [...]o powierzchni 0,0289 ha położoną w obrębie G. w gminie Suwałki, przejętą z mocy prawa na własność Gminy Suwałki pod drogę publiczną (gminną), na podstawie decyzji ZRID z 12 kwietnia 2024 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odszkodowanie to powiększono o kwotę 947,65 zł oraz zobowiązano Wójta do jego wypłaty na rzecz wierzyciela hipotecznego BNP Paribas Bank Polska S.A.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, wedle którego organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, tj. za nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, o czym stanowi art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Wedle bowiem art. 12 ust. 4c specustawy drogowej, jeżeli na nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. W związku zaś z tym, że jednym z ograniczanych praw rzeczowych jest hipoteka umowna łączna, która została ujawniona w dziale IV księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...]) na rzecz dwóch wierzycieli hipotecznych, tj. na rzecz BNP Paribas Bank Polska S.A. (poprzednio BGŻ S.A.) oraz Banku Gospodarstwa Krajowego, zasadnie na mocy pkt 4 decyzji Starosty zobowiązano Wójta do wypłaty ww. odszkodowania na rzecz BNP Paribas Bank Polska S.A. (poprzednio BGŻ S.A.) – wedle zasady pierwszeństwa ograniczonych praw rzeczowych wpisanych do księgi wieczystej na podstawie wcześniejszego wniosku o dokonanie wpisu (vide: art. 12 ust. 1 w zw. z art. 29 u.k.w.h. i wydruk KW). Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Zgodnie zaś z informacją uzyskaną od wierzyciela hipotecznego BNM Paribas Bank Polska S.A., na dzień 14 października 2024 r. kapitał niewymagalny zabezpieczony hipoteką wynosił 105.571,48 zł a odsetki umowne 384,40 zł. Mając na uwadze powyższe, a także okoliczność, że wysokość zadłużenia hipotecznego przewyższa wysokość ustalonego odszkodowania, zasadnie zobowiązano Wójta do jego wypłaty na rzecz wierzyciela hipotecznego BNP Paribas Bank Polska S.A. Na mocy art. 18 ust. 1d specustawy drogowej kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.
Co przy tym istotne, skarżący nie kwestionują uprawnienia ww. wierzyciela hipotecznego do otrzymania przedmiotowego odszkodowania, lecz jedynie jego wysokość, a także prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia tejże wysokości.
Wedle art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej, którego ust. 1 stanowi, że wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej jest zatem wszczynane na podstawie przepisów specustawy drogowej, jednakże do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc zarówno przepisy u.g.n. (w szczególności zawarte w dziale III rozdziale 5 pt.: Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 pt.: Określanie wartości nieruchomości), jak i przepisy zawarte w rozporządzeniu MRiT (por. m.in. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1312/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W związku zaś z tym, że ustawodawca zastrzegł pierwszeństwo zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 18 specustawy drogowej, to ww. przepisy stosuje się w takim zakresie, który nie został określony w art. 18 specustawy drogowej (por. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 944/23, CBOSA).
Mając na względzie powyższe sąd zauważa, że wedle art. 130 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy określa dla tych nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Natomiast jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 u.g.n.). Przy tym wedle art. 150 ust. 3 u.g.n. wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 151 ust. 2 u.g.n.), a przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.); przy czym wedle art. 135 ust. 3 u.g.n., przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 u.g.n., a więc m.in. uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 w zw. z 135 ust. 3 u.g.n.).
Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, przy czym przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 ust. 2 i 3 zd. 3 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Z kolei rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje powołane wyżej rozporządzenie MRiT.
Istotne przy tym jest, że skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, to operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w tego rodzaju sprawie. Jakkolwiek oceny prawidłowości jego sporządzenia dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.), nie zwalnia to jednak organu administracji od oceny jego mocy dowodowej. Operat szacunkowy podlega bowiem, tak jak każdy inny dowód w sprawie, swobodnej ocenie, o której mowa w art. [...] k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12; czy wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, CBOSA). Zauważyć bowiem należy, że choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca majątkowy nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny, w tym te, cytowane powyżej. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, która – co należy wyraźnie podkreślić - nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych (takich jak: zastosowana metodologia, zdefiniowanie rynku w tym jego obszaru, dobór nieruchomości podobnych, czy przyjęte wskaźniki korygujące), stanowiących merytoryczną treść operatu. Rzeczą organu jest natomiast zbadanie: czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat spełniający ww. wymogi, a ponadto zawierający dane niezbędne dla oceny jego rzetelności oraz adekwatności do okoliczności danej sprawy, a przy tym zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Sporządzony w kontrolowanej sprawie operat szacunkowy, przyjęty za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, spełnia w ocenie sądu ww. wymogi. Zawiera on przede wszystkim umotywowaną wycenę wartości odtworzeniowej przedmiotowej nieruchomości, zaś ze względu na m.in. powołane w nim podstawy opracowania, w tym podstawy prawne, metodologiczne oraz źródła danych o nieruchomości, jest kompletny i zupełny. Przede wszystkim rzeczoznawca przyjął prawidłowe daty, wedle których ustalono stan nieruchomości (12 kwietnia 2024 r.) oraz oszacowano jej wartość (30 września 2024 r.). Mając zaś na względzie cel wyceny, rodzaj i dość atrakcyjne położenie nieruchomości, jej niekwestionowane drogowe przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz brak, na analizowanym rynku transakcyjnym, nieruchomości z podobnymi częściami składowymi, rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia kosztowego, właściwego do określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości (art. 152 ust. 3 zd. 3 u.g.n.), przy której oddzielnie określa się wartość gruntu i wartość jego części składowych. Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 u.g.n.).
Wartość gruntu została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (stosownie do art. 134 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 3 u.g.n.) – charakterystyczną dla określenia wartości rynkowej nieruchomości, którą stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca przyjął w tym względzie do analizy nieruchomości drogowe, stosownie do dyspozycji § 49 ust. 4 rozporządzenia MRiT, wedle którego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca w tym względzie stwierdził, że na rynku lokalnym były zawierane umowy sprzedaży niezabudowanymi nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, które można było wykorzystać do określenia wartości rynkowej gruntu w podejściu kosztowym, mimo słabo rozwiniętego rynku obrotu tego rodzaju nieruchomościami. Po odrzuceniu transakcji nieruchomościami znacznie odbiegających od przedmiotu wyceny rzeczoznawca wyselekcjonował dane o sześciu umowach sprzedaży (dotyczących nieruchomości położonych w gminie Suwałki i w sąsiedniej gminie Jeleniewo), na podstawie których dokonał dalszej analizy rynku oraz określił wartość rynkową gruntu. Jednostkowe ceny transakcyjne tych nieruchomości wahały się od około 31 zł do około 65 zł za 1 m2 ich powierzchni, zatem średnia cena jednostkowa wynosiła 41,78 zł/m2. Na podstawie przeprowadzonej analizy rzeczoznawca przyjął trend wzrostowy cen nieruchomości na poziomie 9,7% w skali roku, a następnie dokonał określenia wag cech rynkowych nieruchomości (lokalizacja ogólna 20%, lokalizacja szczególna70%, powierzchnia 10%) stanowiących podstawę wyceny wartości rynkowej gruntu, wpływających na zróżnicowanie ich cen oraz dokonał oceny rynku w aspekcie przyjętych cech rynkowych i sporządził opis nieruchomości przyjętych do porównania, co finalnie przełożyło się na określenie wartości rynkowej gruntu na poziomie 18.453 zł.
Kolejno rzeczoznawca przystąpił do szacowania wartości części składowych gruntu, ustalając wartość odtworzeniową urządzeń budowlanych, które w chwili wydania decyzji ZRID znajdowały się na nieruchomości (ogrodzenie o długości 7 m i wysokości 1,4 m wykonane z desek drewnianych na słupkach metalowych osadzonych punktowo w gruncie i obetonowanych). Rzeczoznawca oszacował w tym względzie wartości wykonania poszczególnych robót (robót ziemnych, fundamentów, słupów metalowych oraz przęseł drewnianych), ustalając ich sumaryczną wartość, skorygowaną następnie o współczynnik regionalny i koszty dokumentacji nadzoru oraz stopień zużycia przyjęty na poziomie 40%, uzyskując finalnie kwotę zaokrągloną do 500 zł.
Wartość odtworzeniowa nieruchomości, stanowiąca sumę wartości odtworzeniowej urządzeń budowlanych (ogrodzenia) oraz wartości rynkowej gruntu, oszacowana została na zatem na 18.953 zł, stanowiąca równowartość ustalonego w sprawie odszkodowania (powiększonego zasadnie o 5% stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej), z którą to kwotą nie zgadzają się skarżący. Podnoszą oni przede wszystkim, że niezasadnie w sprawie nie dokonano oszacowania wartości pełnego ogrodzenia działki, które w ich ocenie w całości posadowione było na wywłaszczonej działce. Twierdzeniu temu przeczy jednak materiał dowodowy, a w szczególności powołana przez organ odwoławczy kopia mapy z operatu technicznego, przyjętego w grudniu 2023 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz projekt zagospodarowania terenu (pozyskane z akt postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy drogowej, zakończonego wydaniem decyzji ZRID). Naniesione na ww. mapy ogrodzenie usytuowane jest na projektowanej wówczas działce nr [...]jedynie wzdłuż granicy biegnącej z projektowaną działką nr [...]/1, natomiast w pozostałej części ogrodzenie to usytuowane jest wzdłuż fragmentu granicy rozdzielającej dotychczasowe działki nr [...] i nr [...] (po podziale działki nr [...] i nr [...]), a także na działkach sąsiednich – tj. na działce nr [...] oraz na działce drogowej nr [...] stanowiącej drogę gminną (Wojewoda w tym względzie błędnie wskazał nr [...] jednakże omyłka ta nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie), której rozbudowa objęta była decyzją ZRID - a konkretnie w pasie drogowym tej drogi. Rację należy zatem przyznać ustaleniom organów obu instancji, że w zasadniczej mierze przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane poza granicami działki nr [...], co miało istotne znaczenie przy szacowaniu wartości ogrodzenia, znajdującego się na wywłaszczonym pasie gruntu -w kontekście brzmienia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, nakazującego uwzględnienie stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID. Powyższe ponadto koreluje z szacunkami rzeczoznawcy majątkowego, który uwzględnił w operacie jedynie tą część ogrodzenia, która w dniu 12 kwietnia 2024 r. rzeczywiście znajdowała się na wycenianej nieruchomości (ogrodzenie o długości 7 m, wysokości 1,4 m – w postaci dwóch słupków metalowych osadzonych punktowo w gruncie o obetonowanych oraz z przęseł drewnianych (trzy deski na przęsło).
Organ odwoławczy stanowisko swoje poparł aktualnym orzecznictwem, w którym podkreśla się m.in., że odszkodowanie należne w trybie art. 18 ust. 1 w z w. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, obejmuje tylko części składowe nieruchomości przejętej pod drogę na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (por. wyroki NSA z: 29 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1936/19; 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1926/16; 7 grudnia 2016 r., sygn.. akt I OSK 1659/16; czy z 8 maja 2012 r, I OSK 2297/11 - CBOSA). Powyższy wniosek wynika bowiem z ograniczonego charakteru odszkodowania ustalanego w trybie art. 18 w zw. z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, to należy uznać, że ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy. W przepisie tym jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (dokonany decyzją ZRID). Wedle art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów tych wynika, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości.
Oznacza to, że pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżących, którzy domagają się objęcia przedmiotowym odszkodowaniem również tych części ogrodzenia, które utracili, a które nie znajdowały się w chwili wydania decyzji ZRID na wywłaszczonym gruncie. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że w świetle ww. przepisów prawa, rzeczone odszkodowanie ustalane jest wyłącznie za te części składowe gruntu, które znajdują się na wydzielonej pod drogę działce, przejętej na rzecz Gminy Suwałki. Nie ma przy tym w kontrolowanej sprawie znaczenia fakt, że wskutek budowy drogi doszło do zniszczenia części składowych gruntu znajdujących się w rzeczywistości na działkach sąsiednich, a które w błędnym przekonaniu skarżących, posadowione były na działce wywłaszczonej.
Jakkolwiek niezadowolenie skarżących w tym względzie jest zrozumiałe, to jednak ze względu na wyżej cytowane przepisy prawa oraz niewątpliwy stan faktyczny znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, podniesione w skardze zarzuty kwestionujące stan wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID oraz oszacowaną wartość części składowych wywłaszczonego gruntu, przyjętą następnie przez organy do ustalenia należnego skarżącym odszkodowania, nie są zasadne. Okoliczności tej nie zmienia złożony przez skarżących do akt sprawy kosztorys wykonania ogrodzenia na nieruchomości graniczącej z działką nr [...], bowiem po pierwsze uwzględnia on wykonanie prac w szerszym zakresie, aniżeli ten, który został wykonany na wywłaszczonym gruncie w celu postawienia ogrodzenia (na wywłaszczonym gruncie nie znajdowała się brama wjazdowa, furtka ani polbruk utwardzający wjazd), po drugie nie przedstawia on wartości odtworzeniowej, lecz wartość rynkową wykonania ogrodzenia, a po trzecie i przed wszystkim – stanowi on dokument prywatny, który w świetle art. 157 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić kontroperatu szacunkowego, który skutecznie obalałby wartość dowodową operatu sporządzonego w niniejszej sprawie.
Wedle art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Słusznie zauważył organ II instancji, że przepis powyższy umożliwia dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu. Takich zaś wątpliwości organy oceniające ów dowód w sprawie nie stwierdziły, zaś skarżący nie wnioskowali do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie weryfikacji tego operatu. Jak wskazuje się w orzecznictwie jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2279/23, CBOSA). Samo zaś subiektywne przekonanie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować automatycznym uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Przekonanie strony o jego nieprawidłowości nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia jego wiarygodności, jeżeli nie jest poparte obiektywnie weryfikowalnymi dowodami (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16 - CBOSA).
Dokonywana natomiast przez organy ocena mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych takich jak: zastosowana metodologia, zdefiniowanie rynku w tym jego obszaru, dobór nieruchomości podobnych, czy przyjęte wskaźniki korygujące - stanowiących merytoryczną treść operatu. Rzeczą organu jest natomiast zbadanie: czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest on logiczny i zupełny, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, tj. jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12 - CBOSA). Takich zaś nieprawidłowości nie dostrzegły w sprawie ani organy obu instancji, ani sąd administracyjny. W sytuacji gdy operat szacunkowy jest rzeczowy, logiczny i spójny oraz oparty na przepisach prawa, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organy administracji, jak też sądy, nie są uprawnione do jej podważenia, z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. m.in. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 305/20 - CBOSA).
Trudno zatem skutecznie zarzucić organom administracji naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., skoro sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera niejasności, nieścisłości, wątpliwości, czy błędów, a sam rzeczoznawca dwukrotnie odniósł się na piśmie do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego przez pełnomocnika skarżących, przedkładając przy tym dodatkową dokumentację potwierdzającą rzeczywiste usytuowanie ogrodzenia na gruncie oraz jego stan w chwili wydania decyzji ZRID (pisma z dnia 12 listopada 2024 r. 11 lutego 2025 r.). Rzeczoznawca ustosunkował się w owych pismach do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących, zarówno tych dotyczących braku uwzględnienia całego ogrodzenia w operacie szacunkowym, jak i wysokości ceny jednostkowej przyjętej do oszacowania wartości gruntu. Sąd wyjaśnia przy tym raz jeszcze, że ani organy obu instancji, ani sąd, nie dostrzegły oczywistych błędów, czy innych wadliwości w przedmiocie doboru nieruchomości podobnych (niezabudowanych o przeznaczeniu drogowym), ustalenia rodzaju oraz wagi poszczególnych współczynników korygujących, a finalnie obliczonej ceny jednostkowej za 1 m2 gruntu, przyjętej metodą porównywania parami na potrzeby oszacowania wartości wywłaszczonego gruntu. Rzeczoznawca majątkowy zastosował przy tym właściwe przepisy regulujące kwestie sporządzania operatów szacunkowych, tak ustawowe, jak i zawarte w akcie wykonawczym (rozporządzenie MRiT). Sąd zgadza się zatem z twierdzeniem organu odwoławczego, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego przedstawiające tok obliczeń oraz wyjaśniające metodologię wyceny są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują całkowite pokrycie w analizie przeprowadzonej przez rzeczoznawcę. W konsekwencji organy zasadnie ustaliły, że sporządzony operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość skarżących wywłaszczoną pod drogę gminną.
Finalnie zatem sąd nie dopatrzył się naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani tez przepisów procesowych, w szczególności zasad: praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. [...] k.p.a.) i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżących przeprowadzone postępowanie dowodowe pozbawione jest cech arbitralności, bowiem brak uwzględnienia wniosku skarżących o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego, nie narusza art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a., z tego względu, że zarówno zasada prawdy obiektywnej, jak i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, w sytuacji, w której zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu; w takim przypadku winien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, tj. może wydać postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu lub dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 grudnia 2024 r., II SA/Gd 597/24) – co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.
W ocenie sądu, podniesione przez skarżących zarzuty stanowią w istocie polemikę z ustaleniami organów obu instancji, nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym sprawy oraz w przepisach prawa, a ponadto forsującą jedynie interes faktyczny strony skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie. Podkreślić przy tym należy, że wyrażone w jego uzasadnieniu stanowisko nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że jest odmienne od oczekiwań strony skarżącej.
Z powyższych względów sąd skargę oddalił, orzekając na mocy art. 151 p.p.s.a.