II SA/BK 1233/25

II SA/Bk 1233/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Barbara Romanczuk /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 6
art. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 29 maja 2025 r. nr SKO.431/16/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta Łomży z dnia 30 kwietnia 2025 roku numer WGN.6826.3.34.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz strony skarżącej Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, po rozpatrzeniu zażalenia Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., zaskarżonym postanowieniem z 29 maja 2025 r. nr SKO.431/16/2025 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomża z 30 kwietnia 2025r. nr WGN.6826.3.24.2024 odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w Ł., obręb Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2063 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], przekształciło się w prawo własności.
Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie następujących okoliczności.
Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2024 r. Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. (dalej w skrócie: "Skarżący"), na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020r., poz. 2040 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa przekształceniowa"), zwróciła się do Prezydenta Miasta Łomża o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla ww. nieruchomości.
Prezydent Miasta Łomża postanowieniem z dnia 22 listopada 2025r. nr WGN.6826.3.34.2024 odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży postanowienie z dnia 18 grudnia 2024r. nr SKO. 431/50/2024 uchyliło to postanowienie nakazując organowi I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, odnieść się do kwestii funkcjonalnego powiązania wnioskowanej do przekształcenia nieruchomości z wyodrębnionymi geodezyjnie nieruchomościami zabudowanymi budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.
Prezydent Miasta Łomża postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2025r. nr WGN.6826.3.34.2024, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że celem ustawy było zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe, ale zakresem regulacji objęte zostały wyłącznie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, przez które należy rozumieć nieruchomości, zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią mieszkalne wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Wprawdzie przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, ale jeżeli łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). W ustawie pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wyraźnie utożsamiane jest z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami (art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy).
Po ponownej analizie sprawy organ ustalił, że nieruchomość o przekształcenie wystąpiła Spółdzielnia stanowi własność Miasta Łomża, a wyłącznym użytkownikiem wieczystym jest Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa i taki stan prawny istniał również w dniu 1 stycznia 2019 r. Dalej organ wyjaśnił, że sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, budynki handlowo - usługowe (m.in. pawilony ABC) i Dom Pomocy Społecznej. Nieruchomość graniczy z jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działkach nr [...] i [...], położonym przy ul. [...], stanowiącym współwłasność Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. oraz osób fizycznych. W budynku tym znajduje się 58 samodzielnych lokali mieszkalnych, z których odrębną własność stanowią 17 lokali.
Na tej podstawie organ stwierdził, że zarówno w dniu 1 stycznia 2019 r. jak i obecnie, nie istniała i nie istnieje tożsamość podmiotowa w zakresie osób władających gruntami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i gruntami niezabudowanymi, które miały by być funkcjonalnie powiązane z tymi pierwszymi i poprzez to stanowić jedną nieruchomość. Tymczasem tożsamość podmiotowa jest niezbędna do zastosowania przy przekształceniu funkcjonalnej, a nie wieczystoksięgowej koncepcji nieruchomości. Znajduje to potwierdzenie w orzeczeniach NSA (m.in. w wyroku z 25 stycznia 2023 r. I OSK 3270/19 oraz z 22 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2448/20), w których przesądzono, że warunkiem możliwości rozpatrzenia zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu gruntu niezabudowanego z uwagi na jego powiązania funkcjonalne jest okoliczność, że tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).
Z tego względu, jak zaakcentował organ I instancji, warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym. Tożsamość podmiotowa nie wystąpi w szczególności wówczas, gdy z prawem własności poszczególnych lokali wydzielonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym związane będą udziały wyłącznie w jednej z nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W takiej sytuacji udział w nieruchomości gruntowej stanowi część składową lokalu i jako taki dzieli jego los prawny. Uwzględniając powyższe poglądy organ I instancji doszedł do wniosku, że sam fakt występowania wnioskodawcy po obu stronach (raz jako współużytkownika, raz jako użytkownika wyłącznego) nie przesądza o tożsamości po stronie podmiotowej. Jej brak uniemożliwia natomiast uznanie, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,20063 ha w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. i wydanie stosownego zaświadczenia.
Reasumując Prezydent Miasta Łomża stwierdził, że skoro nieruchomość objęta wnioskiem na dzień przekształcenia stanowiła własność Miasta Łomża i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., natomiast nieruchomości sąsiednie, zabudowane budynkami mieszkalnymi, były w użytkowaniu wieczystym Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. (osoby prawnej) oraz licznego grona osób fizycznych, na rzecz których zostały wyodrębnione lokale mieszkalne wraz z prawem użytkowania wieczystego udziału w gruncie, to nie ulega wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem nie była przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów, co działki władnące. Posiadają one odrębne księgi wieczyste z których wynika, że są przedmiotem współużytkowania Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej oraz innych podmiotów, będących właścicielami wyodrębnionych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym lokali. Zarówno na dzień 1 stycznia 2019r. jak i w chwili obecnej żaden z właścicieli wyodrębnionych lokali nie posiadał udziału w nieruchomości objętej wnioskiem. Tym samym nie spełniona pozostaje przesłanka stanowiąca, że tytuł użytkowania wieczystego do gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Tymczasem przy analizie kryterium funkcjonalności rozpatrywanie powiązań pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi ma sens tylko wówczas, gdy stan własnościowy analizowanych nieruchomości jest tożsamy.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację organ podtrzymał swoje stanowisko, iż nie można mówić o tożsamości podmiotowej i prawnej w przypadku nieruchomości będącej we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej oraz osób fizycznych oraz nieruchomości stanowiącej użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. Bez stosownych przekształceń właścicielskich brak jest możliwości przyłączenia nieruchomości w jedną księgę wieczystą, zaś brak tożsamości podmiotowej uniemożliwia zastosowanie funkcjonalnego pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając naruszenie:
1. art. 6, 7, 7a 7b, 8, 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek, wynikających z przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie należy utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów, jakimi kierował się organ;
2. art. 281 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania i przyjęcie za słuszne pierwotne rozstrzygnięcie organu o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sporu;
3. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze i art. 195 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP, polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że fakt wyodrębnienia lokali mieszkalnych wraz z prawem użytkowania wieczystego w gruncie na rzecz osób fizycznych w nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, będącą przedmiotem wniosku stanowi o braku tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy spółdzielnią a jej członkami, co jednocześnie uniemożliwia zastosowanie wykładni funkcjonalnej ustawy podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, co oznacza, że spółdzielnia i jej członkowie nie stanowią w kontekście ustawy i wykładni funkcjonalnej podmiotów odrębnych, a zatem, że istnieje pomiędzy nimi tożsamość podmiotowa;
4. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 i 7 w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że zaświadczenie nie powinno być wydane, w sytuacji gdy przepisy ustawy umożliwiają w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalonym przez organ pierwszej instancji wydanie zaświadczenia nie tylko wnioskodawcy ale i pozostałym współużytkownikom wieczystym (współwłaścicielom).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentacji zażalenia i zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 maja 2024r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomża.
W uzasadnieniu Kolegium przywołało brzmienie art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy przekształceniowej podkreślając, że celem ustawy jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Kluczowe dla zastosowania ustawy są więc pojęcia nieruchomości i nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Kolegium dokonało w tym względzie analizy orzecznictwa i doszło do wniosku, że istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości: materialnoprawne (funkcjonalne), w którym jedną nieruchomością są sąsiednie działki należące do jednej osoby, mające oddzielne księgi wieczyste oraz ujęcie wieczystoksięgowe, w którym nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Zdaniem SKO Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie (wyroki m.in. wyroki NSA z 25 stycznia 2023r. I OSK 3270/19 i z 12 maja 2022r. I OSK 1738/21). Dlatego należy uznać, że przekształceniu na podstawie art. 4 ustawy przekształceniowej podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a tytuł użytkowania do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi.
Objęta wnioskiem nieruchomość o nr [...], na dzień przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., stanowiła własność Miasta Łomża i pozostawała w użytkowaniu wieczystym wyłącznie Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. Jest to nieruchomość niezabudowana, a zlokalizowane są na niej parkingi, ciągi pieszo jezdne oraz infrastruktura techniczna tj. sieci uzbrojenia terenu podziemne i naziemne. W otoczeniu tej nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, budynki handlowo usługowe, dom pomocy społecznej. W sąsiadującym z wnioskowaną nieruchomością - budynku wielorodzinnym, usytuowanym na działkach nr [...] i [...], znajduje się 58 samodzielnych lokali mieszkalnych, z których odrębną własność posiada 17. Osoby fizyczne, na rzecz których wyodrębniono lokale nabyły również udziały we własności gruntu na którym posadowiony jest budynek mieszkalny. Prawo użytkowania wieczystego tej zabudowanej nieruchomości zostało przekształcone w prawo własności i aktualnie stanowi ona współwłasność w przeważającej części ŁSM w Ł. oraz w części, jak podano wyżej, osób fizycznych, na rzecz których zostały wyodrębnione lokale mieszkalne wraz z prawem użytkowania wieczystego w gruncie. Powyższe dowodzi, jak podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że brak jest tożsamości podmiotowej i prawnej w przypadku tych nieruchomości.
W ocenie SKO również przywołane przez skarżącą przepisy art. 195 i 206 kodeksu cywilnego w zakresie współwłasności w żaden sposób nie uzasadniają, że w rozpatrywanym przypadku jest zachowana tożsamość podmiotowa pomiędzy wnioskowaną do przekształcenia nieruchomością, której użytkownikiem wieczystym jest wyłącznie Spółdzielnia, a sąsiednią działką zabudowaną na cele mieszkaniowe będącą przedmiotem współużytkowania wieczystego kilkunastu właścicieli. Nie sposób bowiem zgodzić się z stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zażalenia, że "fakt wyodrębnienia własności lokalu przez jednego z członków Spółdzielni i powstanie przymusowej współwłasności nie powoduje, że tożsamość została naruszona...". Przepisy kodeksu cywilnego określają zasady rozporządzania rzeczą wspólną do czego potrzebna jest zgoda współwłaścicieli.
Zdaniem SKO brak jest również podstaw do wnioskowanego przez Skarżącego zawieszenia postępowania w związku w wniesioną przez ŁSM w Ł. do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną związaną z odmową wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Jak podkreślono, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie można uznać, że przedmiotowe postępowanie toczy się "w tożsamej sprawie", co do której WSA w Białymstoku wydał wyrok oddalający skargę Spółdzielni w sprawie o sygn. akt II SA/BK 185/25. Jako podkreśliło Kolegium w przypadku zaświadczeń nie ma zastosowanie res iudicata, dlatego też, jeśli NSA zajmie odmienne stanowisko niż stanowisko WSA wyrażone w ww. zaskarżonym wyroku, to wówczas strona skarżąca bez przeszkód prawnych będzie mogła ponownie wystąpić o wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie.
Skargę na to postanowienie do tut. Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia i zarzuciła mu naruszenie:
1. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek, wynikających z przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie należy utrzymywać w mocy zaskarżone postanowienie, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów, jakimi kierowało się Kolegium;
2. art. 218 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości, będącej przedmiotem sporu;
3. art. 80 k.p.a. przez pozostawianie przez organ poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę w zakresie tożsamości prawnej i podmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie;
4. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze i art. 119 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że fakt wyodrębnienia lokali mieszkalnych wraz z prawem użytkowania wieczystego w gruncie na rzecz osób fizycznych w nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, będącą przedmiotem wniosku stanowi o braku tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy spółdzielnią a jej członkami, co jednocześnie uniemożliwia zastosowanie wykładni funkcjonalnej ustawy podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, co oznacza, że spółdzielnia i jej członkowie nie stanowią w kontekście ustawy i wykładni funkcjonalnej podmiotów odrębnych, autonomicznych, a zatem, że istnieje pomiędzy nimi tożsamość podmiotowa;
5. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 i 7 w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że zaświadczenie nie powinno być wydane w sytuacji gdy przepisy ustawy umożliwiają w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalonym przez organ pierwszej instancji wydanie zaświadczenia nie tylko wnioskodawcy ale i pozostałym współużytkownikom wieczystym (współwłaścicielom).
Wskazując na powyższe naruszenia Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżący wniósł też o zawieszenie postępowania w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Spółdzielnię w tożsamej sprawie od wyroku WSA z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 185/25 w sprawie ze skargi Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na postanowienie SKO w Łomży odmawiające skarżącej Spółdzielni wydania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2025r. Sąd odmówił zawieszenia niniejszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy odmowa wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiła z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy przekształceniowej. Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności tych gruntów. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 u.p.p.u.w.).
Kluczowym pojęciem w sprawie o wydanie zaświadczenia o przekształceniu jest pojęcie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Termin ten posiada definicję legalną w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Stosownie do treści art. 1a tej ustawy (dodanym przez art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., Dz.U z 2019 r., poz. 1309, zmieniającej ustawę przekształceniową z dniem 1 stycznia 2019 r.) przepisy ustawy przekształceniowej stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy).
Z powyższego wynika - literalnie rzecz ujmując – że pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wyraźnie utożsamiane jest w ustawie z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami. Takie wąskie ujęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe pojawia się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. sprawy o sygn. akt I OSK 236/21 czy sygn. akt I OSK 237/21 oraz I OSK 963/21, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA"). Jednak ten kierunek wykładni pozostaje w mniejszości. W aktualnym orzecznictwie sądów dominuje wręcz stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym podziela, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego i należy je rozumieć funkcjonalnie (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 marca 2025 r. I OSK 413/22 Lex nr 3858092, 17 stycznia 2025 r. I OSK 2323/21 Lex nr 3859028, 29 lutego 2024 r. I OSK 2352/20 Lex nr 3700478, 29 lutego 2024 r. I OSK 2381/20 Lex nr 3700479, 10 stycznia 2024 r. I OSK 1791/20 Lex nr 3655756, 10 maja 2023 r. I OSK 854/22 Lex nr 3576547).
W konsekwencji tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może nią być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Zatem, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych, przysługuje temu samym podmiotom (tak m.in. NSA w wyrokach z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21, a także wyroki NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21; z 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21; z 29 lutego 2024r., I OSK 2352/20, CBOSA). Posadowienie zatem na działkach np. parkingów czy sieci przesyłowych, to jest infrastruktury umożliwiającej prawidłowe i normalne korzystanie z lokali mieszkalnych, pozwala na uznanie, że działki te stanowią nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym, a zatem nieruchomość podlegającą ustawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1949/22, Lex nr 3450003).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że odmowa wydania zaświadczenia dotyczy niezabudowanej nieruchomości o nr [...] o powierzchni 0,2063 ha, na której znajduje się infrastruktura osiedlowa służąca – jak bezspornie ustaliły organy - znajdującemu się na sąsiednich nieruchomościach (posiadających odrębne księgi wieczyste) budynkowi mieszkalnemu wielorodzinnemu. Działka nr [...], według wypisu z rejestru gruntów oraz zapisu w księdze wieczystej stanowi użytek oznaczony symbolem Bi - inne tereny zabudowane, a jej użytkownikiem wieczystym jest wyłącznie skarżąca Spółdzielnia. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta obejmuje infrastrukturę związaną z osiedlem, w szczególności parkingi, ciągi pieszo jezdne oraz infrastruktura techniczna tj. sieci uzbrojenia terenu podziemne i naziemne. Na dzień przekształcenia (1 stycznia 2019 r.) nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła własność Miasta Łomża, a wyłącznym użytkownikiem wieczystym była Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Działka nr [...] jest obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni (wyłącznie), natomiast w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości na działkach opisanych w rejestrze gruntów pod nr [...] i [...], znajduje się budynek wielorodzinny, stanowiący w przeważającej części współwłasność Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. oraz osób fizycznych. Działki te posiadają odrębne księgi wieczyste. Jak ustaliły organy w budynku wielorodzinnym posadowionym na ww. nieruchomościach znajduje się łącznie 58 lokali mieszkalnych, z których odrębną własność stanowi 17 lokali.
W ocenie Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma większych wątpliwości co do tego, że wnioskowana do przekształcenia działka o nr [...] pełni rolę służebną wobec ww. budynku wielorodzinnego, a zatem w ujęciu funkcjonalnym (aspekt użytkowy) spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Związek funkcjonalny pomiędzy działkami o nr [...] oraz budynkiem wielorodzinnym znajdującym się na działkach nr [...] i [...] został dogłębnie w niniejszej sprawie zbadany, po uchyleniu przez SKO w dniu 18 grudnia 2024r. pierwszego postanowienia Prezydenta Miasta Białegostoku z 27 listopada 2024r., i w świetle ustalonych okoliczności aktualnie nie budzi już wątpliwości.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta Łomża oraz SKO w zaskarżonym postanowieniu odmowę wydania zaświadczenia oparły natomiast na okoliczności, że pomiędzy ww. nieruchomościami nie zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż działki te posiadają odmienny stan podmiotowo - prawny. Przyjęły, że grunt niezabudowany budynkiem mieszkalnym może podlegać przekształceniu w myśl ww. ustawy, jeżeli przysługuje temu samemu podmiotowi co grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi. O ile zaś działka o nr [...] stanowi własność Miasta Łomża i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej, o tyle działki o nr [...] i [...], na których znajduje się budynek wielorodzinny, stanowią współwłasność Spółdzielni oraz osób fizycznych. Skarżący wskazuje z kolei, że tożsamość podmiotowa w zakresie nieruchomości objętej wnioskiem jak i nieruchomości, z którymi jest powiązana funkcjonalnie jest zachowana. W obu przypadkach użytkownikiem wieczystym jest ŁSM w Ł., a sam fakt wyodrębnienia własności lokalu przez jednego z członków Spółdzielni nie powoduje, że tożsamość została naruszona, gdyż lokal wyodrębniony nadal znajduje się w zasobach Spółdzielni oraz stanowi składową część nieruchomości wielolokalowej zatem nadal jest powiązany funkcjonalnie z infrastrukturą znajdującą się na nieruchomości wskazanej we wniosku.
Konfrontując powyższe stanowiska Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że zarzut dotyczący braku tożsamości podmiotowej pomiędzy ww. nieruchomościami nie jest zasadny.
Podkreślić bowiem należy, że działki nr [...] i [...], na których znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny stanowią obecnie współwłasność skarżącej Spółdzielni oraz osób fizycznych (właściciele wyodrębnionych lokali), jednak prawo własności do tych działek również powstało w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zanim doszło do przekształcenia, skarżąca Spółdzielnia była również użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...]. Zatem fakt, że obecnie skarżąca Spółdzielnia występuje jako współwłaściciel ww. działek nie może mieć przesądzającego znaczenia przy ocenie co do możliwości wydania zaświadczenia w trybie art. 4 ustawy, gdyż tak jak obecnie występuje jako użytkownik wieczysty działki nr [...], tak uprzednio występowała również jako użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...]. Skarżącej Spółdzielni przysługuje zarówno prawo do działki nr [...] na podstawie użytkowania wieczystego, jak i do działek o nr [...] i [...], które obecnie stanowią współwłasność wraz z właścicielami odrębnych lokali, jednak prawo to powstało w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o czym świadczą wpisy w księdze wieczystej nr KW [...] dla działek o nr [...] i [...]. W tej sytuacji nie można stawiać zarzutu dotyczącego braku tożsamości podmiotowej przy niekwestionowanym związku funkcjonalnym pomiędzy działkami zabudowanymi wyłącznie budynkiem mieszkalnym, a działką umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z tego budynku.
Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę odstępuje od stanowiska prezentowanego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 lutego 2025r. o sygn. akt II SA/Bk 185/25 przyjmując, że na możliwość realizacji uprawnień Spółdzielni wynikających z ustawy przekształceniowej nie może wpływać wcześniejsza realizacja przez część członków tejże Spółdzielni ich uprawnień do ustanowienia odrębnej własności lokali w trybie ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2024r., poz. 558). Zasady, na jakich osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu - lokatorskie lub własnościowe - może żądać przekształcenia tego prawa w odrębną własność lokalu, uregulowane są odpowiednio w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 tej ustawy. Przepisy te przewidują, że na pisemne żądanie takiej osoby spółdzielnia jest obowiązana zawrzeć z nią umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez nią spłaty przypadającej na ten lokal części zobowiązań spółdzielni związanych z budową lokalu oraz spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1. Nie ulega zatem wątpliwości, że spółdzielnia mieszkaniowa – w kontekście przywołanych regulacji – ma obowiązek, a nie jedynie uprawnienie zawrzeć z członkiem umowę przeniesienia własności lokalu, jeżeli zostały spełnione ustawowe warunki.
Z tego też względu w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie różnice podmiotowe pomiędzy działką [...] (stanowiącą niezbędną infrastrukturę), a działkami zabudowanymi budynkiem mieszkalnym (nr [...] i [...]) wynikają wyłącznie z realizacji uprawnień członków Spółdzielni do ustanowienia odrębnej własności lokali skutkujących współwłasnością działek zabudowanych ww. budynkiem mieszkalnym, to okoliczność ta nie może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej w sytuacji istnienia bezspornego związku funkcjonalnego pomiędzy ww. nieruchomościami.
W konsekwencji wobec stwierdzenia, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Łomża na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.